从欧盟循环经济行动计划1.0到2.0

谢海燕　聂正标

“加快构建废弃物循环利用体系”是党的二十大报告提出的重要任务，是新时期发展循环经济的主要内容。欧洲循环经济发展一直走在世界前列，欧盟《循环经济行动计划》是欧盟发展循环经济的纲领性文件，目前已从1.0版本升级到2.0版本，回顾和总结其政策要点和实施情况，对于构建我国废弃物循环利用体系具有重要借鉴意义。

一、欧盟循环经济发展概况

2015年12月，欧盟提出循环经济一揽子计划，包括四项废弃物管理立法修正建议、一个完整的行动计划及后续行动清单，将循环经济作为欧盟提升竞争力、促进就业、推动经济可持续发展的一种新方式。其中，《循环经济行动计划》（即1.0版本）是该一揽子计划的核心内容。

2019年12月，欧洲委员会发布了《欧洲绿色协议》（又称“欧洲绿色新政”），旨在2050年使欧洲成为第一个“气候中和”大陆，率先实现碳中和，构建经济增长与资源消耗脱钩、富有竞争力的经济体系。

2020年3月，欧盟发布新版《循环经济行动计划》（即2.0版本），作为《欧洲绿色协议》的重要组成部分，旨在将循环经济覆盖面由领军国家拓展到欧盟内主要经济体，推动欧洲经济适应绿色未来，创造一个更清洁、更具竞争力的欧洲。

欧盟通过发展循环经济，资源产出率不断提升，主要废弃物回收利用率大幅增加，同时带动了就业，促进了经济增长。根据2019年欧盟发布的《循环经济行动计划实施报告》显示，2016年，与循环经济相关的行业增加了400多万雇员，比2012年增加了6％；维修、再利用或回收等循环行为创造了近1470亿欧元的增加值。

二、欧盟循环经济行动计划1.0版本的政策要点

（一）生产环节：设计和生产易于回收利用的产品，提高生产过程资源利用效率

在产品设计方面，修订《生态设计指令》，制定与循环经济相关的产品设计要求，提升产品的可修复性、可升级性、耐久性和可回收性；推行生产者责任延伸制度；按照循环经济的要求审查现有各种产品政策，制定更为一致的政策框架。在生产过程管理方面，在“最佳可用技术参考文件（BREFs）”中，增加关于工业部门最佳废弃物管理和资源利用效率实践的内容；创新工业生产过程，如鼓励工业共生。

（二）消费环节：帮助消费者选择绿色产品和服务，提高绿色公共采购比例

一是向消费者提供充分的产品信息，完善绿色声明，提高生态标签的效力；二是鼓励成员国提供激勵措施并使用税收等经济手段，以确保产品价格更好地反映环境成本；三是通过加强宣传和经济激励措施，促进消费者减少家庭垃圾的数量；四是创新消费形式，如共享产品或基础设施，消费服务而不是产品；五是鼓励成员国开展绿色采购，欧盟委员会将在公共采购和资金使用方面以身作则。

（三）废弃物管理环节：修订有关废弃物指令，设定明确的回收利用目标

欧盟提出要修订有关废弃物法规，涉及家庭废弃物、包装废弃物、垃圾填埋、报废车辆、废电池及废弃电气电子设备等方面。新法规设立了清晰的废弃物回收目标，简化和统一了废弃物的有关定义和计算方法，强化了分类收集废弃物的规则和新义务，扩大生产者责任制度的一般要求，提出更多使用经济手段（如填埋税）减少垃圾填埋数量。

（四）变废弃物为资源环节：促进再生原料和水循环利用

再生原料（又称“二次原料”）的利用是发展循环经济的重要方面。一是制定再生原料（特别是塑料）的质量标准，修订肥料法规，解决化学品、产品和废物立法之间的衔接问题，推动再生原料利用；二是立法规定再生水用于灌溉和地下水补给的最低要求，将再生水利用纳入水资源规划和管理过程，推动水循环利用。

（五）优先关注领域：塑料、食物垃圾、关键原材料、建筑及拆除物、生物质产品

针对一些产业部门在循环经济背景下面临特殊的挑战，欧盟提出了拟采取的具体措施，主要包括：出台一项考虑全生命周期的“欧洲塑料战略”；提出到2030年实现在零售和消费者层面将人均食物浪费减半的目标；发布《关键原材料与循环经济报告》；制定建筑拆除物强制性回收利用目标；通过一系列措施促进生物资源的有效利用。

三、欧盟循环经济行动计划2.0版本的政策要点

（一）制定可持续产品政策框架

在产品设计层面，提出一项可持续产品政策立法倡议，将《生态设计指令》扩大到与能源相关的产品之外，提升产品耐用性、重复使用性、可升级性和可修复性，限制一次性产品使用和过早淘汰产品。在消费层面，协助消费者获取产品可修复性和耐用性等信息，确保消费者享有真正“维修权”；推动建立最低强制性绿色政府采购的标准和目标。在生产层面，在“最佳可用技术参考文件”中加入循环经济实践案例；建立产业废弃物报告和认证体系，促进“上下游”产业共生；使用数字技术跟踪资源流向；推动绿色技术应用。

（二）构建关键产品价值链

该计划确定了七个关键领域，即电子和信息技术产品、电池和汽车、包装、塑料、纺织品、建筑物以及食物、水和养分。主要举措包括：出台欧盟循环电子计划；提出新的电池监管框架，提高电池的回收利用率；修改报废汽车规定，制定对某些部件添加可回收物含量的强制性规定；制定包装和塑料新强制性要求；提出全面的纺织品战略，支持纺织品再利用市场发展；启动可持续建筑环境综合战略；减少一次性包装和餐具；制定水循环利用和养分管理的法规、计划等。

（三）推动废弃物减量增值

一是控制废弃物总量。到2030年，实现废弃物总产生量大幅减少和不可回收利用的剩余城市废弃物减半；二是减少和管控废弃物中的有害物质。研究提出减少和去除废弃物中有害物质的方法，改善危险废物的分类和管理办法，必要时调整含有害物质的产品或有毒废弃物的法律框架；三是建立欧盟再生原料市场。对产品中的可回收成分提出要求，防止再生原料供需不匹配；支持跨境合作倡议，加强标准化的作用；评估建立关键再生原料市场观察机构的可行性；四是强化废弃物出口管理。打击非法出口和非法贩运，推动使“欧盟境内回收”成为优质再生原料的标杆。

四、欧盟循环经济行动计划1.0版本与2.0版本的异同点

（一）两个版本总体框架不同，但核心理念和原则没有改变

1.0版本从总体框架设计上体现了产品全生命周期管理理念，2.0版本则将全生命周期理念融入具体内容中。同时，欧盟始终坚持废弃物处理的优先顺序为：预防产生、再利用、再循环、能源回收、填埋。总之，欧盟循环经济行动计划从1.0到2.0版本既具有延续性，也有许多不同之处，体现了不同发展阶段的特点。

（二）两个版本优先领域不同，注重解决本阶段的突出问题

1.0版本包括塑料、食物垃圾、关键原材料、建筑及拆除物、生物质产品五个优先关注领域，2.0版本包括电子和信息技术产品、电池和汽车、包装、塑料、纺织品、建筑物以及食物、水和养分七个优先关注领域。与1.0版本相比，2.0版本增加了资源消耗大且具有循环潜力的电子和信息技术产品、电池和汽车、包装、纺织品等产品。值得注意的是，废弃电子和信息技术产品、废旧电池和报废汽车本身就是关键原材料的重要来源。

（三）2.0版本突出了循环经济与温室气体减排的协同作用

2.0版本提出欧盟将系统衡量发展循环经济对减缓和适应气候变化的影响，评估发展循环经济在欧盟和国家层面对温室气体减排的作用，在今后修订国家能源和气候计划及其他气候政策中体现循环经济的内容。同时为了鼓励碳吸收和碳循环利用，欧盟将探索开发一个碳清除认证监管框架，以监测和验证碳清除的真实性。

（四）两个版本均重视创新、投资和监测评价对循环经济的保障作用

欧盟通过“地平线2020”计划、凝聚政策基金、欧洲战略投资基金、欧洲区域发展基金等政策和资金渠道，鼓励公共和私人部门的创新和投资。在2016至2020年期间，欧盟向循环经济领域投入了总额超过100亿欧元的公共资金。此外，2018年欧盟发布了《循环经济监测框架》，用于评估欧盟循环经济发展情况；2.0版本提出，欧盟将更新循环经济监测框架。

五、对我国构建废弃物循环利用体系的启示

（一）目标设定：保障资源安全、减少废弃物排放总量

戰略目标：通过废弃物预防、回收、再利用、资源化利用，减少废弃物产生总量和最终处置量；建立健全再生原料市场，提高再生原料使用占比，减少原生资源消耗，使再生原料成为我国资源供给的重要渠道，保障我国资源安全。

具体指标：我国仍处于工业化、城镇化快速发展阶段，废弃物产生量短期内难以实现“达峰”，可以考虑设定大宗固废综合利用率、废旧物资回收利用率、再生原料使用占比、生活垃圾填埋占比等指标，评估废弃物循环利用进展。

（二）总体框架：覆盖废弃物从预防产生到最终处置全生命周期

我国虽出台过若干针对不同种类、不同领域废弃物处置的政策文件，但还缺少系统性、完整性、协调性，部分政策存在交叉重叠和不一致，部分领域存在空白，建议完善顶层设计，出台一份构建废弃物循环利用体系的综合性文件。借鉴欧盟循环经济行动计划1.0版本和2.0版本的总体框架和具体内容，建议该文件应覆盖废弃物从预防产生到最终处置全生命周期，具体可包括生产环节减量化、消费环节减量化、废弃物回收、变废弃物为资源、重点领域、保障措施等内容。

（三）重点领域：着重解决事关资源环境安全和人民群众关心的突出问题

一是推动战略性矿产资源回收利用。加强报废汽车、退役工业装备等回收利用，提高废钢、废铝、废铜等回收利用率；加强废旧动力电池、废弃电器电子产品、冶金废渣等回收利用，提高镍、钴、锂等稀有金属回收利用率，减少资源对外依存度，保障新能源汽车等产业链供应链安全。

二是推动大宗固废综合利用和安全填埋。与欧盟不同，我国是制造业大国、农业大国，生产过程带来的废弃物数量巨大、环境影响突出。因此，应着重提高煤矸石、粉煤灰、工业石膏、建筑垃圾、农作物秸秆等大宗固废的综合利用率，减少废弃物最终填埋量，避免造成环境污染和垃圾围城现象。

三是解决好与人民群众生活密切相关的废弃物处置问题。因地制宜推动生活垃圾分类工作，减少最终填埋量；推动外卖及快递包装废弃物回收利用，全链条治理塑料污染；推动废旧纺织品回收利用，解决快速时尚行业带来的问题，驱动建立新的商业模式。

（四）保障措施：加强研究、创新、投资与统计评价

一是紧跟欧盟相关政策法规实施进展，加强废弃物循环利用与温室气体减排的协同作用研究。宏观上，建立相关核算体系和评价机制，评估国家层面发展循环经济对碳减排的贡献和作用；微观上，探索将废弃物循环利用项目的碳减排量纳入自愿减排交易市场。

二是加强技术创新和商业模式创新。发挥产学研合作优势，加强废弃物循环利用关键技术研发及推广应用；充分利用数字化、智能化技术，创新“互联网+再生资源回收”模式。

三是加大投资力度。充分运用各级各类财政资金，加强对废弃物循环利用的支持，完善和落实资源综合利用税收优惠政策，吸引更多社会资本投资废弃物循环利用领域。

四是建立健全统计评价体系。加强各类废弃物数据统计，完善评价指标体系，及时跟踪评价废弃物循环利用成效。

〔谢海燕，国家发展改革委体管所副研究员。聂正标，国家发展改革委培训中心（宣传中心）高级经济师〕