区域经济协调发展：问题与应对策略

2023-07-13张辉

人民论坛 2023年12期

【关键词】南北经济协调发展供给侧需求侧产业结构创新驱动

【中图分类号】F127 【文献标识码】A

新中国成立以来，由于历史发展格局、宏观经济政策和地理资源禀赋的差异，不同地区的经济发展在空间维度上呈现出不平衡状态。近年来，相对依赖资源发展的北方地区逐渐失去比较优势，南北经济发展不平衡问题逐渐显现。

目前，学界从多个视角探讨了南北经济发展不平衡的成因。有学者认为，随着城镇化水平的推进，地区市场化程度的差异成为影响南北经济发展不平衡的重要因素（吕承超等，2021）。还有学者指出，北方资本积累的速度要慢于南方，这在一定程度上导致了北方经济发展的滞后（盛来运等，2018）。同时，南北对外开放程度的差异也是南北经济发展不平衡的重要原因（王维，2022）。部分学者还从产业发展和产业集聚视角展开了分析，认为产业结构转换和创新驱动同样是导致南北经济发展不平衡的重要因素。一方面，北方产业结构和产业竞争优势都稍显不足，北方城市群第二产业结构和竞争双优势的削弱，以及南方城市群第三产业结构优势和第二、三产业竞争优势的快速增长是南北经济发展不平衡的重要影响因素（丁任重等，2022）；另一方面，创新驱动是区域实现产业结构升级的重要前提，但北方地区创新驱动不足、新旧动能转换艰难也导致了南北经济差距逐年扩大（许宪春等，2021）。最后，南北经济发展不平衡还可能与地区自然禀赋相关。更适宜的自然条件、更有利的对外开放区位都能够很好地解释南北经济发展不平衡的现象（张可云等，2021；苏红键，2022）。

区域协调发展的根本目的在于缩小地区间的经济发展差距，然而实现区域协调发展是一个长期过程，很难一蹴而就。因此，区域重大战略和区域协调发展战略需要增强区域发展的平衡性和协调性，在统筹推进东西部区域均衡发展的同时，必须重视南北经济发展不平衡的新态势。现阶段，南北经济发展不平衡虽然逐渐受到了学界的关注，但学者们对南北经济发展不平衡成因的探析仍然缺乏统一认识，进一步厘清南北经济发展不平衡的深层原因并积极探索南北经济协调发展的有效路径，依然是我国经济高质量发展亟待解决的关键问题。

基于此，本文在梳理南北经济发展格局的同时，试图厘清造成南北经济发展不平衡的多重原因，并为进一步激发北方经济活力、促进南北经济协调发展提出针对性政策建议，以期对国家实施区域重大战略和区域协调发展战略提供学理参考。

南北经济发展不平衡的格局现状

近些年来，我国南北经济发展不平衡的问题逐渐显露（南方地区包括江苏、安徽、湖北、重庆、四川、西藏、云南、贵州、湖南、江西、广西、广东、福建、浙江、上海、海南16个省（自治区、直辖市）；北方地区包括山东、河南、山西、陕西、甘肃、青海、新疆、河北、天津、北京、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、宁夏15个省（自治区、直辖市））。从GDP总量来看，南北GDP总量差距从2007年的4.1万亿增加到2021年的33.6万亿元，差距不断拉大（图1）。

这种不平衡现象在考虑人口因素之后依然明显，图2展示了南北人均GDP差距指数（以南方人均GDP與北方人均GDP的比值表示）和泰尔指数（衡量个人之间或者地区间收入差距的指标，参考梁双陆和刘培培（2019）的做法计算）的变化情况。从人均GDP差距指数来看，2016年以前，南北之间并没有出现明显不平衡，但在2016年之后，不平衡现象逐渐显现。截至2021年，南北GDP差距指数达到了1.18。从泰尔指数来看，泰尔指数与人均GDP差距指数的变化趋势在前期基本一致，但是在2019年之后出现较大的发散趋势。这些结果均表明，在2016年之后南北地区人均GDP增长也出现了明显不平衡。

基于各省统计年鉴中规模以上重工业和轻工业总产值指标，可以看到，南方地区的重工业比值从2005年开始呈现逐年下降的趋势，但北方地区的重工业比值从2009年明显上升。从产业结构演化趋势来看，南北地区的轻重工业产出结构从2009年开始呈现收敛趋势。在2009年之后，南北地区重工业占比一降一升的演化趋势可能意味着，南方地区通过重工业向现代轻工业的转型大量吸纳了劳动就业人口，这为南方经济近年来的提速发展奠定了人口红利。

南北经济的总量和均量变化趋势均表明了南北经济发展不平衡的典型事实。这其中需要注意的是，南北经济发展不平衡的问题实则在2008年金融危机前后已经开始显现，在多重因素的综合影响下，近年来逐渐明显，需要引起重视。

南北经济发展不平衡的原因分析

本文从供给侧、需求侧和市场结构三个层面分析南北经济发展不平衡的影响因素。从供给侧来看，人力资本、科技投入以及自然资源、农业生产条件等资源环境禀赋都会影响要素的集聚与分配，从而推动区域经济发展。第一，人力资本是实现经济发展的要素支撑，人力资本集聚在推动流入地区经济增长的同时也会抑制流出地区的经济发展，从而引致区域间经济发展的不平衡；第二，科技创新是经济发展的核心驱动力，不同的科技投入水平必然会影响地区间的创新驱动力和全要素生产率，从而造成经济发展的显著差异；第三，根据比较优势理论，自然资源和农业生产条件等自然禀赋亦会影响地区的经济发展，不同的自然禀赋也可能会造成地区间经济发展的差异。从需求侧来看，消费、投资和进出口都是影响经济发展、导致地区间经济发展不平衡的重要因素。第一，国内消费需求仍然是推动区域发展的重要途径，2022年中央经济工作会议也再次提到，“着力扩大国内需求，把恢复和扩大消费摆在优先位置”；第二，固定投资是资本集聚的重要手段，资本的集聚能够使特定区域拥有更大的人均资本存量，提高人均产出和总量产出，从而引致地区间的经济差异；第三，对外开放中的进出口是引致区域经济发展的外需渠道，特别是改革开放以来，对外开放对我国经济发展起到了举足轻重的作用，不同的对外开放程度也会造成地区间经济发展的差异。从市场结构来看，市场结构中的产业结构差异是影响南北经济发展不平衡的内在因素。这是因为，产业结构调整能够促进生产环节的新旧动能转换，而新旧动能转换恰恰是推动经济结构重塑、加快生产技术迭代、引导社会生产要素合理分配的重要力量。

第一，供给侧差异与南北经济发展不平衡。

人力资本差异。随着我国人口流动日益频繁，人力资本水平在区域间呈现出差异性分布。从常住人口数量视角来看，2002年以来南方地区常住人口增量较大，北方地区人口增量较小。南北常住人口比值从2010年的1.37增大到2022年的1.47（图3）。此外，根据中商产业研究院的数据测算，2020年南方15—64岁人口数为5.75亿左右，北方15—64岁人口数为3.91亿左右，南北比值约为1.47。总体而言，无论是常住人口数量，还是适龄劳动人口数量，南方地区都具有一定优势。

从人口流动视角来看，近年来，南方地区的净流入人口逐渐增加，在2019年达到1824万人左右。而北方地区净流入人口不断下降，在2019年变为负增长。在生育率不断降低的背景下，北方地区承受了生育量缩减与人口外流的双重压力，这直接导致了北方人力资本要素供给的不足。从人力资本质量的重要指标人均受教育水平来看，长期以来，北方的人均受教育年限始终大于南方，但近年来南北地区人均受教育年限的差异逐渐缩小，到2021年已经缩小到0.17年，由此可知，南方经济的快速发展也有可能受益于人力资本质量的不断提升。南方地区人力资本总量的增加以及人力资本质量的提高，不仅能够带动区域内的消费水平，繁荣市场活力，而且可以带来创新水平的提升，加速集聚地区的经济发展。综上，人力资本向南方的集聚很有可能是南北经济发展不平衡的重要原因之一。

科技投入差异。科技创新一直是区域经济发展的核心驱动力，各地致力于实现新旧动能转换，区域创新政策层出不穷，地方政府对科技的投入与支持不断上升。随着科学研发投入的增加，总体劳动生产率也随之提升，从而引导地区产业结构发生转变。因此，有理由认为科技投入力度的差异也是南北经济发展不平衡的潜在驱动因素之一。从图4可以看出，南北R&D投入水平在近十年来都呈现不断上升趋势，但南方科技投入水平要明显地高于北方地区，并且南北之间的比值逐年扩大。截至2020年，南方的R&D投入水平已经是北方的两倍之多。接近两倍的创新投入差距，成为促进南方经济发展、新旧结构转型的重要推动力。而相对不足的科技创新投入使得北方地区的经济结构转型遭遇瓶颈，从而导致了南北经济差距的拉大。

资源环境禀赋差异。在自然资源方面，2010年以前，得益于煤炭和原油等自然资源的大规模开采，北方的环渤海地区逐渐成为我国的重工业基地，北方经济加速繁荣。然而，原煤和原油等自然资源是不可再生能源，加之产业结构转型发展，近十年来北方地区的原煤、原油开采量逐渐趋稳，这在一定程度上使得部分资源型省份的产业发展放缓。同时，近年来国际煤炭及部分能源价格的下行进一步降低了自然资源禀赋对北方地区经济增长的拉动效应，导致国内的大规模投资逐渐转向更具有创新活力的南方地区。由此来看，北方城市对自然资源的过度依赖对南北经济发展不平衡的影响不可忽视。

在自然环境方面，随着“绿水青山就是金山银山”理念深入人心，人民更加渴望美好的生活环境。南方地区主要是亚热带季风气候，气温波动较小，水资源也比北方更加丰富，这为人民提供了更为适宜的生活环境。有学者发现，冬季平均气温更高的南方地区具有更高的生产积极性（丛胜美等，2022）。此外，良好的生态环境是人民的向往和追求，高污染水平不利于人口流入与经济集聚发展。近年来，南北地区的环境污染水平虽然均在下降，但北方地区具有更高的人均废气污染排放量。这虽然反映了南北地区都在重视生态环境治理，但相对而言，北方地区依然存在更加粗放的生产模式。综上，北方地区的自然资源优势不再明显，加之污染水平更高的生存环境，使得北方一些地区逐渐出现“资源诅咒”现象，从而在一定程度上导致了南北地区经济发展的不平衡。

在农业生产条件方面，近年来，党中央多次强调要从维护国家安全高度保障粮食安全。2023年中共中央办公厅印发的《关于在全党大兴调查研究的工作方案》中重点提及，要“統筹发展和安全，确保粮食、能源、产业链供应链、生产、食品药品、公共卫生等安全，防范化解重大经济金融风险中的主要情况和重点问题”。由此可见，粮食安全已经上升到国家安全的战略地位。自古以来，“南稻北麦”一直是我国农业种植的基本格局。北方麦区长期是中国的政治中心，南方稻区更多呈现市场化特征。“南稻北麦”的谷物文化性质与地理差异造就了南北经济的区域差异化发展。通过对南北方耕地种植面积对比发现，北方地区的总耕地面积小幅度增加，而南方地区的耕地面积在2016年之后有所下降。尽管全国的总体耕地产出效率在不断提升，但是南方地区在发展农业的同时也非常注重二三产业的发展，这直接带动了南方地区经济总量的提升。然而，在创新驱动发展的大背景下，为了保障国家安全和粮食安全，北方地区仍然坚持农业发展的稳步提升。由此来看，南北地区农业的差异化发展也是南北经济发展不平衡的一个重要因素。

第二，需求侧差异与南北经济发展不平衡。

首先是消费差异。我国南北地区人均消费水平近十年都处于不断增长的状态，但是南方的人均消费水平相对更高，且增幅稳定。近年来，我国经济国内大循环的重要性不断提升，扩大内需已经成为当前经济发展的着力点。悠久的历史造就了我国南北地区不同的人文风俗和资源禀赋，导致南北地区的消费行为有所差异，南方人均消费水平相对更高。特别是2018年以后，南北地区的消费水平呈现出扩大趋势，这与南北经济发展的不平衡形成了时空上的对应。这意味着，南北消费水平差异极有可能也是引致南北经济发展不平衡的因素之一。

其次是投资差异。资本是重要的生产要素，资本的集聚能够使特定区域拥有更大的人均资本存量，从而提高总量和人均产出，导致地区经济差异。因此，投资差异也可能是我国南北地区经济发展不平衡的重要因素之一。2015年以前，南方固定投资总额虽然稍大于北方地区，但南北之间差距有限。从2016年以后，南方固定资产投资增长明显高于北方地区，南北比值逐渐拉大。社会固定资产投资的提高加速了南方地区的资本积累，对其经济的高质量发展提供了强劲动力。北方地区虽然总投资额也在稳步提升，但相较于南方地区，后劲略显不足。由此可知，南北地区固定资产投资差距也是引起南北经济发展不平衡的重要因素之一。

最后是对外开放差异。近年来，南北地区之间进出口总量的差距逐渐拉大。改革开放以来，进出口对我国的经济发展起到了举足轻重的作用。南北地区的地理位置、资源禀赋和营商环境各不相同，从而形成了不同的对外开放环境。南海航道使得南方地区具有更短的航运距离与更低的运输成本，从而具备天然的对外开放优势。随着长三角和珠三角城市群的快速发展，占据优势区位的南方地区获得更大的开放自主性和能动性。从南北地区的进出口指标来看，南方地区的进出口总额一直大于北方地区。就总量而言，2021年南北地区的进出口总额差距达到19.6万亿，南北进出口差距逐渐扩大。从贸易依存度（货物进出口总额/GDP总量）来看，虽然近年来南北地区贸易依存度的差距有所收敛，但南方地区的贸易依存度一直高于北方地区。以上在对外开放水平上的差异也成为南北经济发展不平衡的重要影响因素。需要注意的是，2015年以来南方地区的贸易依存度开始逐步减少，北方地区的贸易依存度基本保持不变。这侧面体现了两个事实：一是南方地区对外出口贸易仍然具有相对优势；二是尽管南方地区的贸易依存度下降，但是南北经济差距增加，这反映出南方地区的内循环具有更高的发展潜质，这是因为，南方地区具有更优化的产业结构和更高的消费活力，而北方地区仍然面临新旧动能转型和内需活力不足的困境。

第三，市场中的产业结构差异与南北经济发展不平衡。

工業为国民经济增长提供了重要的物质技术基础，工业现代化是产业现代化的核心内容之一。以工业为代表的第二产业对我国经济发展起到了举足轻重的作用，我国正处于转变增长动能、优化产业结构、实现经济高质量发展的攻关期。现阶段中国的经济发展可能存在过早去工业化问题（张辉等，2019）。从现实数据来看，相较于南方地区，北方地区的过早去工业化问题更加明显。近年来，我国南北方地区第二产业占比均出现下滑趋势，并且北方地区的下降趋势比南方更大。在2020年，北方地区的第二产业产值占比下降到了36.2%的历史新低点，比南方地区的39.0%还低近3个百分点。北方地区并没有充分利用自身较好的工业比较优势，过快地向第三产业转变，这可能也是南北地区经济不平衡的重要原因之一。

进一步地，近年来南北地区的工业企业人均劳动生产率（用规模以上工业企业的人均营业收入衡量工业部门的劳动生产率）均呈现出不断上升的积极趋势，而且北方地区相对南方地区更高。工业是第二产业的主体，北方地区虽拥有更高的工业劳动效率，但第二产业产值比重却下降更快。这说明，北方地区可能出现了“产业结构虚高”的问题，过于注重第三产业在产业结构中的规模占比，却在一定程度上忽略了产业结构演进应该更多地依赖于劳动生产率的基本事实。这可能造成北方地区的资源从高效率的工业部门转向相对低效率的服务部门，从而形成经济学中的“鲍莫尔病”，抑制北方地区的经济发展。

南北经济协调发展的路径与策略

完善区域协调发展体制机制。通过对南北市场环境供给侧的分析可知，当前南北经济发展不平衡可能源于北方人力资本要素相对不足和对地区自然资源禀赋的相对依赖。2018年《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》指出：“我国区域发展差距依然较大，区域分化现象逐渐显现，无序开发与恶性竞争仍然存在，区域发展不平衡不充分问题依然比较突出，区域发展机制还不完善，难以适应新时代实施区域协调发展战略需要。”区域重大战略目标不仅应着眼于东西部的经济发展，也要重视南北经济发展不平衡问题。完善区域协调发展机制，需要着力促进区域间公共服务均等化，促进劳动要素均衡流动、平衡人力资源分布，为区域经济高质量发展赋能。因此，一方面，需要通过推进市场一体化，推进东西、南北结对帮扶合作，健全区域战略统筹、区域合作互助、区际利益补偿等机制，更好促进发达地区和欠发达地区、南方地区和北方地区协调发展；另一方面，对东北三省和内蒙等资源依赖型且体制机制相对落后的地区，应加快完善协调发展机制，把握政策的空间尺度和理论性，推动实现新旧动能转换，破除“资源诅咒”等现象。

发挥创新在南北经济协调发展中的驱动作用。当前南北经济发展不平衡的重要原因之一在于北方投资总量和创新投入量不足，这导致北方地区部分产业出现资本投入不足和产业竞争力缺失的现象。因此，必须坚持创新在我国南北经济协调发展中的核心驱动地位，致力于提升北方企业的创新能力。以科技自立自强作为现代化产业体系建设的基础性、战略性支撑，北方地区需要勇于开辟发展新领域新赛道，推进塑造产业现代化发展的新动能新优势。一方面，可以实施更多的创新驱动政策，加大对创新研发的投入水平，拉动创新型产业的发展，实现资源合理配置，加快产业结构转型；另一方面，应厘清北方区域在经济发展、文化保护、农业稳产保供等各方面的差异化功能定位，形成优势主体功能区，着力保障优势资源产业的创新投入，促进南北地区均衡发展。

更好发挥动力源地区的引擎作用。消费市场内需和外需的不均衡布局共同加深了南北经济发展的不平衡程度。由城市群形成的主体功能区能够更好地引领拉动周边市场需求。因此，北方地区应更好发挥京津冀等城市群动力源地区的引擎作用，致力于形成多方位的主体功能区。这对于缩小南北区域间、城乡间的发展差距具有重要意义。城市化发展到一定阶段后，区域的经济发展会由单一增长极引领转向以城市群和经济带引领的“多极多圈模式”。我国以京津冀、长三角、粤港澳大湾区等城市群动力源地区为代表，提升了我国区域经济竞争力。然而，相对于长三角、粤港澳大湾区而言，京津冀城市群的辐射能力依然不足，未能有效发挥对北方经济腹地的辐射带动作用，其拉动市场消费的潜力还需进一步挖掘。同时，东北老工业基地等地区应积极实行“东北振兴”战略，以老工业基地为抓手，在明晰特色优势与主体功能定位的基础上，合理规划区域主体功能方向，释放工业基地动力资源，合理培育战略性新兴产业，释放资源枯竭城市潜力，并基于雄厚的工业基础优势，改善北方工业发展质量，促进南北区域优势互补、协调发展。

实施区域产业的渐进转型和动态平衡战略。北方地区过早去工业化问题和可能出现的“鲍莫尔病”需要引起重视。在区域发展上，要坚持以高质量发展为目标，统筹协调南北区域的产业禀赋优势，合理规划产业空间布局，形成稳定有序、整体协调的区域产业发展体系。在推进实施南北协调发展的区域战略背景下，需要顺应空间结构变化趋势，渐进实现产业结构调整，警惕去工业化过急、过猛的潜在风险。同时，要合理布局南北区域重大基础设施和公共资源，促进北方地区和南方地区实现产业上的优势互补，力求在差异化发展中寻找动态平衡，逐步改善南北经济发展不平衡问题。

（作者为北京大学经济学院教授、博导）

【注：本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“建设现代化经济体系的路径与策略研究”（项目编号：18JZD029）的成果】

【參考文献】

①丛胜美、耿鹏鹏、罗必良：《市场化、南北差距及其根源——基于作物性质的政治经济学考察》，《南方经济》，2022年第1期。

②丁任重、王河欢：《城市群经济差异、产业结构与南北经济分化》，《财贸经济》，2022年第12期。

③吕承超、索琪、杨欢：《“南北”还是“东西”地区经济差距大？——中国地区经济差距及其影响因素的比较研究》，《数量经济技术经济研究》，2021年第9期。

④盛来运、郑鑫、周平、李拓：《我国经济发展南北差距扩大的原因分析》，《管理世界》，2018年第9期。

⑤苏红键：《自然禀赋与地区发展：兼论南北经济差距扩大现象》，《中国软科学》，2022年第10期。

⑥王维：《南北经济收敛性与共同富裕》，《南方经济》，2022年第10期。

⑦许宪春、雷泽坤、窦园园、柳士昌：《中国南北平衡发展差距研究——基于“中国平衡发展指数”的综合分析》，《中国工业经济》，2021年第2期。

⑧杨明洪、巨栋、涂开均：《“南北差距”：中国区域发展格局演化的事实、成因与政策响应》，《经济理论与经济管理》，2021年第4期。

⑨张辉、闫强明、黄昊：《国际视野下中国结构转型的问题、影响与应对》，《中国工业经济》，2019年第6期。