堤防工程运行管理模式研究——以雄安新区为例

平 璐，黄 伟，赵 群

（1.云南省水利工程行业协会，云南 昆明 650225；2.京水江河（北京）工程咨询有限公司，北京 100070）

2019—2022 年，雄安新区西北围堤防洪主体工程完工之后，起步区防洪圈实现闭合，具备200 a 一遇防洪能力；新盖房分洪道左堤、枢纽改扩建基本达到100 a一遇防洪标准，唐河南北堤实现20 a一遇防洪标准。新区“一主五辅”中的“一主三辅”（起步区和安新组团、容城组团、昝岗组团）已基本满足防洪规划要求。

随着雄安新区重点堤防工程建设相继完工，为充分发挥堤防工程功能、保障新区经济社会可持续高质量发展，构建堤防工程科学的运行管理机制就成了巩固和提高新区堤防工程建设成果的必然要求。本文在总结国内堤防运行管理实践的基础上，结合新区堤防工程建设和运行管理的典型条件和特殊要求，对新区重点和非重点堤防工程建立科学有效的运行管理及维修养护模式提出了基本可行方案。

1 雄安新区堤防工程建设及管理概况

1.1 建设情况

根据《河北雄安新区防洪专项规划实施意见》，到2022 年，基本建成起步区防洪骨干工程；到2025年，基本建成新区外围组团防洪骨干工程，起步区、外围组团基本达到规划防洪标准。环起步区生态防洪堤工程除西北围堤外8 个防洪工程项目，均于2019 年启动，至2023 年初，南拒马河右堤、萍河左堤、白沟引河右堤已完工，新安北堤已主体完工，在建项目防洪工程主体基本完工。目前，已建成起步区防洪骨干工程，达到起步区200 a一遇防洪标准要求。

雄安新区堤防是集水利、市政、生态、智慧等于一体的多功能型工程。①多段堤防集中规划、设计、建设，其中重点堤防建设总长131.09 km。大规模堤防建设之后，怎样保障堤防的运行管理及维修养护工作到位成为堤防运行管理的迫切任务。②堤防防洪标准高，根据新区防洪规划分区设防、重点保障的原则，起步区防洪工程按200 a 一遇设防，5 个组团防洪标准为100 a一遇，其他特色小城镇防洪标准原则上为50 a 一遇。③设计理念先进，新区起步区堤防的建设将区域生态环境改善与防洪堤同步建设，堤顶道路布设智慧网路并结合市政路网建设，把水利堤防与生态景观融为一体，建设成生态之堤、智慧之堤[1]。

1.2 运行管理现状

雄安新区重点堤防工程建设前，堤防实行属地管理，由各县（市）水行政主管部门分段管理，未设置专管机构及人员。批复的可研报告及初步设计认为堤防治理工程建设完成后，应成立专门的管理机构进行管理。新区范围内近5 a新规划、建设的重点堤防有南拒马河右堤、白沟引河右堤、新安北堤、萍河左堤、西北围堤、新盖房分洪道等堤段，目前建设主管部门为新区建设和交通管理局，主要负责项目的规划、立项、审批、选择代建单位等事务，相关工作人员7 名，无专设运行管理机构对已建成堤防进行管理，已完工的堤防由工程建设施工企业代为维护，经费来源为建设资金。

2 国内堤防运行管理实践分析

由于河道堤防线长面广，易受到自然和人为活动的影响及损坏，所以在各类水利工程中堤防管理难度相对较大。经过资料收集及现场调查，总结科学有效的堤防管理模式，以下将分别从堤防的运行管理模式和管养模式两方面分别说明。

2.1 堤防运行管理模式

我国主要大江大河的公益性水利工程运行管理组织方式主要有垂直管理模式、省（市）县分级管理模式及组合管理模式3类。

2.1.1 垂直管理模式

该管理模式下，各层次运行管理组织机构均隶属于部、省（市）级水利工程运行管理机构，责任主体为部属及省（市）属水利工程运行管理部门，监督主体为国家及省（市）水行政主管部门。能纳入基于垂直运行管理模式的河道堤防工程，或是保护对象十分重要或是跨行政区划（设区市）的2 级以上堤防，其维修养护费用由中央或省（市）级政府统一承担[2]。

垂直管理模式适用于河道堤防工程或保护对象特别重要及重要，或跨行政区划（设区市）的2 级及以上堤防、省（市）级财政部门有较强的财政实力以及工程保护范围特别重要的堤防区段。

2.1.2 分级运行管理模式

该管理模式下，省、市、县各级水利工程管理机构分别承担责任区段内堤防的管理责任，责任主体为省、市、县各级河道管理部门，监督主体为本级及上级水行政主管部门，养护费由省、市、县各级财政分别承担。

分级运行管理模式适用于河道堤防工程或是保护对象比较重要或一般，或跨行政区划（设区市）的2 级以下堤防、各级政府有财政能力承担以及工程保护范围比较重要或一般的堤防区段。

2.1.3 组合管理模式

组合管理模式为部分堤防工程采用省、部垂直管理、部分堤防工程采用省、市、县分级管理的管理模式。根据堤防等级不同，采用差异化管理方式，对保护对象重要、2 级及以上的堤防工程采取垂直管理体制，对其他堤防工程运行管理采取分级管理方式。

2.2 堤防维修养护模式

现阶段堤防工程养护采用的模式主要有管养一体、管养分离、政府购买服务、物业式管理等。

2.2.1 管养一体模式

该模式下，堤防管理部门全权负责堤防工程的运行、维护、岁修、大修等工作，既是管理主体也是运维单位。这种管理体制具有很多弊端，如管理单位人员臃肿、管理单位负担重、一人身兼数职等，缺乏良性的激励机制和约束机制，制约水利工程管理水平的发展。受人员、资金、水土资源、地理位置等情况限制，截止2020 年，我国典型堤防中约50%水管单位仍然采用管养一体模式。

2.2.2 管养分离模式

该模式将堤防管理与养护分离，将管理人员从较为繁琐的堤防维养中“解脱”出来，提升了堤防管理人员工作效率，使其能够有更多精力抓好堤防管理，堤防维修养护由专业的维养队伍负责，为堤防工程实现专业化维养提供了条件。

2.2.3 政府购买服务模式

该模式出于堤防维养需求，由各级政府通过市场化方式采购专业性强的技术服务，来实现堤防安全运行目标。水利工程运行管理的专业化外包通过建立竞争机制和契约管理模式，由政府充当市场进入的引导员、购买服务的消费者，以便让堤防工程更好地发挥作用。

2.2.4 物业化管理模式

水利工程物业化管理是指运用专业化、先进的维修技术与管理经营手段，按照单位向社会购买服务所签订的合同、标准制度等对水利工程运行的非核心工作实施管理运营，以此来保障水利工程的轻量化运行，并提供多方位的社会化、市场化服务，使得水利工程发挥最大的价值和效益。

物业化管理模式有利于优化人员结构，减少事业单位编制数量；有利于精简管理机构、促进资源优化配置；有利于缩减经费，降低运行管理和维修养护成本；有利于事业单位机构改革，规范专业性工作和事务性工作分类管理；有利于提高专业化管理水平，提升管理效果；有利于转变管理方式，提高工作效率；有利于提升管理效果，发挥工程效益；有利于增强考核工作实效，强化监督管理[2]。

3 雄安新区堤防工程运行管理方案建议

3.1 堤防运行管理模式方案

雄安新区内堤防工程的管理模式为重点建设堤段采用“垂直”管理、其他堤段采用“市县分级”管理的组合运行管理模式。新区建设和交通管理局在新区管委会领导下行使政府职能，负责监督、管理新区内堤防运行管理，协调新区内各组团、各片区人民政府及水行政主管部门之间的关系。

新区建设和交通管理局组建小规模运行管理单位——水利工程管理中心（以下简称水管中心）。水管中心为事业单位性质，具体负责水利工程管理、运行和维护，可具有独立法人资格、实行独立核算。新区所属各片区、各组团人民政府水行政管理部门负责非重点堤防的运行管理。新区堤防工程运行管理模式，如图1所示。

图1 雄安新区堤防工程运行管理模式

3.2 堤防维修养护模式方案

雄安新区堤防大批集中新建，传统的“管养一体”模式下，机制不够灵活，责任和权利不清，管理不够顺畅。“管养分离”管理模式是水利改革对水利工程运行管理中维修养护的要求，各段堤防工程可行性研究报告中也提出了“管养分离”的模式要求，此种模式在国内经过二十多年的实践发挥了较好的经济、社会、安全效益。为充分发挥堤防工程的功能和高效运行管理，建议新区内重点建设堤防采用“管养分离”模式，即将堤防工程的日常性维护工作，内容包括日常保洁、日常运行、日常管理、景观绿化养护等工作，通过政府采购方式委托给物业公司，采用物业化管养模式。

4 结语

雄安新区重点堤防工程建设相继完工，研究探讨适应新区堤防工程建设及管理特点的运维运行管理机制有重要的现实意义。为此，本文首先总结了国内现行的堤防管理模式。结果表明，现阶段堤防工程运行管理组织方式主要有垂直管理模式、分级管理模式及组合管理模式3 类，堤防工程养护则有管养一体、管养分离、政府购买服务、物业式管理等模式。

在此基础上，本文从雄安新区堤防工程建设及管理的实际条件出发，对新区堤防工程的运行管理及维修养护模式提出了方案和建议：①关于堤防运行管理模式，新区水利工程建设为重要基础设施之一，与生态、市政、园林、旅游、信息等管理设施融为一体，一直由新区建设和交通管理局（原规建局）负责建设管理工作，同时负责工程的合同验收，直接参与工程的竣工验收，其工作基础好，有利于工程建设与运行管理的简统化。所以，新区水利工程特别是重要堤防宜由新区管委会、建设和交通管理局实施行政监督管理职能；为扎实开展工作，成立水管中心承担具体的堤防运行管理工作；非重点水利工程由新区所属各片区、各组团分别进行运行管理，由水管中心实施业务指导。②在维修养护方面，鉴于新区重点建设堤防涉及防洪与兴利、市政道路、城市公园、生态环境、智慧网络等多种功能，宜采取政府采购引入第三方运维单位对堤防进行日常维护，并对运维单位实行严格的考核制度，以实现新区堤防工程高质量维修养护。③鉴于新区堤防的多功能，应面对实际综合各要素重点开展下列研究工作，如科学确定维修养护具体范围和工作量、合理测算维修养护定额，以便维修养护工作落到实处。