警惕共享单车“以卖代管”

银昕

2022年11月和2023年3月，国家发改委两次发布《违背市场准入负面清单典型案例及处理情况》，通报两批共45个案例，其中有关共享（电）单车领域施行市场准入违规操作的案例21个。

从融资大战到无序发展导致出现城市垃圾，再到摩拜、小蓝等纷纷委身于互联网平台企业、改头换面变更品牌，2015年至今，坐了一趟“过山车”的共享（电）单车市场，仍有管理问题亟待解决。

违规设置特许经营权

4月3日，河北省石家庄市交通运输局网站发布落款为“河北金正拍卖有限公司”的公告，宣布废止2022年发布的《石家庄市互联网租赁自行车及互联网租赁电动自行车占用公共资源市场化配置3年有偿使用权项目拍卖公告》。

中国城市中心总工程师张国华在接受《法人》记者采访时表示，从石家庄市自查自纠和国家发改委通报来看，用拍卖或招投标方式管理共享单车不可行，但正确路径到底在哪里，还没有摸索清楚。

“我们在全国很多城市靠拍卖或招投标方式获取经营权。”近日，一位不愿具名的共享单车公司负责人告诉记者，在该品牌运营城市或地区，约70%通过获取政府批文、与政府签订协议方式进入市场，20%通过招投标进入，10%为继承原品牌、中标商转包等其他方式进入。据悉，该公司在去年石家庄运营权拍卖中以高价中标。

记者了解到，目前仅有北京、上海、浙江宁波3个城市依据有关地方性法规管理共享单车运营，多数地方政府对共享（电）单车施行市场准入制度，主要操作方式有拍卖和招投标两种，本质上都是价高者获得运营权。

根据国家发改委通报，2022年4月，湖南省张家界市发布城区共享（电）单车5年特许经营权拍卖公告：4500辆共享单车被分成2000辆、1500辆、1000辆3个标的，竞拍底价分别为187万元、141万元和94万元，并于2022年5月进行网上拍卖，成交金额超过4500万元，是竞拍底价的10倍以上。

国家发改委在上述通报中提出，张家界市无法律依据违规设置特许经营权，限制其他共享单车企业准入经营，违反市场准入负面清单制度有关要求。

另一起案例发生在2020年，云南省瑞丽市住房和城乡建设局以特许经营权拍卖方式，将瑞丽市主城区、姐告城区2500辆共享（电）单车5年特许经营权及瑞丽市主城区、畹町片区2300辆共享（电）单车5年特许经营权分为两个标的进行拍卖，起拍价格分别为228万元和209万元，未中标企业退出当地市场。最终，前者以高达6500万元价格成交。国家发改委同样指出，瑞丽市住房和城乡建设局无法律依据违规设置特许经营权，限制其他共享（电）单车企业准入经营，违反了市场准入负面清单制度有关要求。

除拍卖外，招投标也是一种常见操作模式。

2020年11月，福建省福鼎市城市管理局将共享（电）单车占用福鼎市城区市政道路基础设施资源3年使用权分为2500辆、2000辆、1500辆、1000辆4宗标的进行拍卖，并于同月与4家中标企业签订《共享电单车运营协议书》。国家发改委指出，该行为导致其他共享（电）单車企业无法进入当地市场开展经营，违反了市场准入负面清单制度有关要求。

某共享单车品牌负责人对记者表示，以拍卖和招投标的方式作为市场准入的弊端有两点：首先排除并限制了竞争，导致新成立的小微企业无法入局；易造成恶性竞争，集中体现在竞价上，价格炒得很高，企业花费巨大成本进入市场后，要么涨价，要么降低服务质量。

是否违反行政许可法？

2017年至2018年，各共享单车公司进行融资大战时，其无序发展造成的城市管理问题凸显。北京飞马旅发起人郭昕在接受记者采访时表示，共享单车考察创业者在线上和线下两端的服务能力，而这些创业者习惯管理线上端，缺乏管理线下端的能力，所以目前共享单车线下运营、维护以及转运能力都不及格。

正如郭昕所说，一些共享单车企业车辆质量不过关，线下运维能力薄弱，导致大量坏车无人回收和修理。有的长期占据城市道路，有的被抛弃至野外，沦为城市垃圾。于是，不少城市开始对共享单车总量进行管控。

2017年，陕西省西安市提出定量准入机制，到2020年底实际准入29万辆共享单车。2021年，北京规划将中心城区的总数控制在80万辆。2021年4月，云南省昆明市发布通告称，到该年5月，主城区总量控制在10万辆左右。

有观点认为，市场准入制度合理。2022年，云南省宣威市市长许韶发表示，对共享（电）单车的特许经营进行公开招投标是公平竞争的体现。他认为，共享（电）单车作为新业态，方便群众出行，但也带来管理难题。管好了是城市风景线，管不好变成城市负担。

然而，谁有权力设置市场准入制度？北京市中闻律师事务所律师赵虎在接受记者采访时表示，施行市场准入制度、限制竞争是一种行政许可，适用于《中华人民共和国行政许可法》（下称“行政许可法”）。其中，行政许可法第十二条和第十四条规定，施行行政许可，要根据既有法律或法规来进行。

据了解，目前上述被通报的20多个城市均无相关法规允许对共享单车施行行政许可。即便制定临时性法规，也要在省级人民政府规章下制定，且有效期只有一年。“地市级政府无权这么做。”赵虎说，“如果这种操作没有得到行政许可法授权，那么按照反垄断法规定，这种排他性竞争是一种行政垄断。”

某市一位交管部门人士对记者坦言，从管理角度，市场准入与否，是两难选择。不搞市场准入，意味着不对企业收费，企业可以无成本地将城市道路作为共享单车运营场地。而根据我国关于公共道路的规定，占道施工和经营，都应当收费。

“各地政府的拍卖和招标公告上，很少提到行政许可。究竟是行政许可，还是特许经营？应在法律上予以明确。个别地方政府是否违反行政许可法，暂时要打上一个问号。”上述交管部门人士对记者表示，国家层面对公共服务采取特许经营的规定不够具体，如果这类行为不属于行政许可，即不适用于行政许可法，只适用于针对特许经营的有关规定。

监管之路仍未清晰

“国家发改委通报了不能做什么，却没说应该怎么做。”上述交管部门人士对记者表示，对于共享单车的管理，采取总量控制已成为基本共识。在此前提下，应对每个共享单车企业指标进行动态调控。此外，以拍卖和招投标的方式作为市场准入门槛，容易造成垄断竞争或寡头竞争。共享单车具有明显“潮汐现象”，极其考验企业线下调配和转运能力，部分责任完全由企业承担还是企业与交管部门协同管理，这是一个问题。共享单车以城市道路为运营场所，占用城市空间，该不该收费或该如何收费，这些都是亟待解决的问题。

上述交管部门人士认为，对共享单车企业收费是合理的，但不应使用拍卖和招投标等“价高者得”方式，而应当建立固定收费价格和方式，如阶梯式计费，再以竞争性磋商的办法确定入围企业。

有专业人士建议，将共享单车和共享电单车分开管理。张国华对此认为，共享电单车与共享单车差别很大。电单车只适合少数对速度要求高的出行者，大众性不如单车。在总量控制和市场准入方面，可将两者区别对待。

记者梳理发现，截至目前，仅有北京、上海、宁波三地拥有关于共享单车管理的地方性法规，国家层面尚未出台相关法规。三地已出台非机动车管理规定，其中包含对共享单车的管理条目，使共享单车走上法治化轨道。

总结来看，北京等三地的管理思路基本一致：总量控制、停放有序、运维到位，由交管部门设立电子围栏等形式的停放区域，引导企业不过度占用公共空间；要求企业即时认领并处理废弃车辆，避免城市垃圾；规定企业违规，罚款并被降低投放指标。

值得注意的是，三地均没有以拍卖或招投标的市场准入方式管理共享单车。“法律法规的空白使地方政府无所适从。”上述交管部门人士表示，应当推动各地建立明确共享单车法规，并且在国家层面，将关于公共服务特许经营的规定进一步细化，确认责任主体和权力主体，才能为共享单车管理提供依据。

（责编王茜）