福利治理共同体视角下农村社会养老模式运作与优化

班涛

关键词 农村社会养老模式 福利治理共同体 发展型福利生产

〔中图分类号〕Ｃ９１３．７；Ｆ３２３．８９ 〔文献标识码〕Ａ 〔文章编号〕０４４７－６６２Ｘ（２０２３）０６－０１３０－１１

我国人口老龄化的快速发展已是不争的事实，第七次人口普查数据统计显示，６０岁以上人口約为２．６亿，占１８．７０％，其中６５岁以上人口约为１．９亿，占１３．５％。从城乡比较来看，农村人口老龄化高达２３．８１％，城市为１５．８２％，两者差距达到７．９９个百分点，这表明乡村老龄化面临更为严峻的形势。①随着城市化与务工经济的发展，乡村人口不断外流，传统的家庭养老出现弱化，对此需要积极探索社会养老模式。社会养老为福利体系中的重要组成部分，在新时代背景下党的十九大报告明确提出了到２１世纪中叶“全体人民共同富裕基本实现”的目标。②因此，在共同富裕即通过再分配体制让发展成果惠及更多人特别是老年人的目标指引下，如何在乡村构建有一定质量的发展型社会养老模式成为需要研究者深入探讨的问题，在此基础上思考具有中国特色的发展型福利生产及其实现路径尤为必要。

一、理论回顾与评述

作为社会福利保障制度的重要组成部分，养老所关注的是在老年人物质支持、生活照料与精神慰藉等多层面的福利供给与生产，对此西方主要存在以下三种进路。二战后，西方国家受到贝弗里奇报告的影响，纷纷以普遍主义为原则，由政府向公民提供统一、均等、从“摇篮到坟墓”的高水平社会福利，国家承担保姆式政府或家长式政府的角色。在福利国家，政府授予公民社会权利，这个社会权利具有非商品化的性质，即公民在必要时可以自由地选择不工作，而无须担心会失去工作、收入和一般福利。① 然而随着经济出现滞胀，福利国家模式陷入危机，以哈耶克和弗里德曼为代表的崇尚市场机制的新自由主义流派提出了福利市场化改革，其鼓励个体自我依赖和购买市场服务，目的在于通过市场化和私有化减少国家的福利支出、紧缩政府福利规模。② 然而福利市场化被人诟病的地方在于将社会成员重新抛回到充满不确定性和竞争性的自由市场面前，使得成员的社会权利被消解成市场运作的商品，从而剥夺了市场竞争中遭到淘汰的失败者的社会福利获取权，造成各阶层所获得的福利水平差距不断扩大。③ 区别于过于强调政府或者市场作用的另一种福利供给形式即以吉登斯为代表的“第三条道路”，其认为社会是“第三条道路”的主要组成部分，公民个人同样是社会风险的承担者，政府应扮演社会伙伴角色，即政府应培养与社会组织进行积极合作的伙伴关系，以工作福利代替社会福利，“无责任便无权利”，使社会、个人与市场、国家共同参与福利供给中。④ 在此基础上后续的研究者对福利来源的主体进行了拓展，伊瓦斯认为福利供给主体应包含市场、国家、社区和民间社会等四主体，约翰逊则是在国家、市场和家庭的基础上增加了志愿组织，由此形成了福利多元主义。⑤ 福利多元主义主张福利供给主体的多元化，“一个国家或地区的总体福利是国家、市场、志愿性和非正式的各种资源的总汇”。⑥

上述对西方福利理论的梳理因应着相应的实践，在福利主义时期有英国颁布的济贫法的做法以及北欧模式。进入福利市场化阶段政府福利供给趋于后撤并确立了各种保险制度。在福利多元主义阶段中社会力量的参与受到重视，例如美国的村庄运动与日本农村互助养老模式。⑦ 借鉴与拓展西方的社会养老实践与理论，探索与中国国情相适应的农村社会养老模式构成了我国社会保障领域的重要议题。从实践来看中国农村社会养老模式存在历时性变迁。在中华人民共和国成立后的集体主义时期，由农村集体经济组织承担本社队福利救助对象的五保供养，并建立具有中国特色的农村合作医疗体系，同时坚持适度普惠原则，在福利待遇上秉持生产优先和劳动者优先原则，以激励劳动生产。⑧ 改革开放后在市场经济发展阶段的初期，受到发展主义福利思想的影响，我国的福利保障制度在“效率优先、兼顾公平”的指导原则下进行了市场化改革，对于农民而言政府仅为五保户提供兜底，其他群体要通过就业由工作单位缴纳养老保险，大部分农民工则没有正式的养老保险。① 发展主义总体上契合我国的经济发展阶段，然而随着经济的进一步发展与社会阶层的变革，发展主义未能使社会各个阶层同步享受到发展成果的问题愈益凸显，由此进入到由新发展主义指导的福利观，在新阶段社会福利政策应摆脱传统发展主义过多强调经济发展的做法而更多地强调社会福利政策的社会发展功能。②

对于农村社会养老模式的构建，从理论上看，单一的福利供给主体的福利主义与福利市场化都存在问题，新发展主义福利观所秉持的是福利供给主体的多元化。然而福利多元主义问题在于由于福利主体的构成及职能关系的模糊，在实际运行中导致陷入福利责任虚化与运行异化困境，同时由于政府、市场和家庭的责任边界不明以及各自理念的差异，导致现实中福利供给的碎片化，进而影响到人们的福利生活水平。③ 针对福利多元主义的不足，研究者提出了福利治理的新进路，其倡导并开创了福利供给系统真正的多元行动主体格局，并致力于建构水平化的互动关系和制度体系，这一视角的意义在于如何推动社会福利行动主体间良性关系的建构，以有效满足民众的基本需求并促进公民能动性的发挥。④ 在现阶段农村社会养老模式构建上，多元主体的参与是必然的，福利治理视角对本文的启发在于通过探讨各行动主体间的关系性质与层次来厘清各自的权责边界，从而推动多元主体形成合力以提高养老供给质量与保障水平。然而福利治理视角多将政府置于主导性角色，认为政府与其他主体间存在位阶等次之分，以及福利行动主体间所形成的替代、互补等关系也是由政府所主要驱动与塑造的，因而实践中会陷入政府责任极化与其他主体处于被动与积极性不足等困境，对此本文在研究视角上所做的拓展是从福利治理转向福利治理共同体。福利治理共同体新视角意义在于将福利供给主体置于平等关系结构中，多元主义各自发挥比较优势，从而形成紧密协作的有机共同体，同时在促进主体间关系互动上侧重于以社会内生力量来撬动与整合政府、家庭与市场的资源和优势，进而构建以农村老年人为主体与主位的社会养老模式。基于福利治理共同体的概念与视角，本文的基本思路是，首先分析两种不符合福利治理共同体进路的单向度福利治理实践——政府主导型与市场主导型的农村社会养老模式的不足；其次指出在福利治理共同体路径下通过以村集体与社区内生力量为基础以及政府、家庭与市场的嵌入式参与来共同构建互助养老；最后探讨现行实践对构建本土化的农村社会养老模式的启示，并进一步思考中国特色的发展型福利政策与福利保障制度的制定，以此构建中国特色的新发展主义福利观。

本文在研究方法上属于质性研究范式中的比较分析，通过对多个村庄的社会养老模式实践运作进行田野调查来探讨目前存在的实践困境与可行出路。笔者从２０１５年起在农村进行田野调查时已关注养老问题，先后调查了上海松江、浙江诸暨、湖南常德、湖北荆门、河南南阳、四川成都与福建晋江等农村社会养老模式。在此基础上，本文主要借助深度访谈获取的典型案例以及一些地方的总体性数据展开分析。本文所运用的典型案例主要来自对湖南常德Ｗ 区的实证调研，其位于湘北，总面积２８９平方公里，现有常住人口７３万人，下辖１５个街道，２个镇，２个乡，从其老龄化程度来看，全区６０岁以上的老年人占比为１８．４％，６５岁以上老年人占比１２．９５％，可见其老龄化程度严重。Ｗ区所属的常德市为全国第二批居家和社区养老服务改革试点城市，因此考察其运作实践对其他地方具有一定借鉴与参考意义。

二、片面福利主义下的福利政绩化：政府主导型的农村社会养老模式

农村老年人群体可以分为尚能自理的低龄老人与失能半失能的高龄老人，在养老需求上前者主要是精神慰藉，后者则主要是基本的生活照料。福利治理强调多元主体的共同参与，以养老主体间关系是等级科层化还是平等协商型、各福利供给主体的参与程度和积极性等维度为衡量标准可将福利治理形态划分为单向度治理与共同体治理两种基本类型，前者又进一步分为政府主导型与市场主导型两种。本文主要考察的是政府通过兴建日间照料中心为农村中尚有自理能力的老人提供的养老服务。政府主导型的农村社会养老模式的特征是由政府主导福利供给运作，其运作逻辑属于科层化的复杂治理，运作动力在于政绩驱动，由此形成了片面福利主义以及其他主体与政府间的依附式合作关系，进而陷入被动与消极参与等困境。

１．政府主导型的农村社会养老模式的运作逻辑

（１）福利主义导向的高水平福利供给

政府主导的农村社会养老模式呈现出高水平福利供给特征。首先体现在养老服务设施的高层次上。在湖南常德Ｗ区下属的村改居Ｘ社区，其２０１４年投入运营的日间照料中心共投资９００万元，占地面积１３．２亩，其中建筑面积４８００平方米，设有２６个床位，棋牌室、图书室、电影院、健身室、餐厅等设施一应俱全，户外则有凉亭、回廊、健身器材等配套服务设施。其次体现在养老服务内容上，其服务种类除了为老年人提供基本的茶水以及棋牌之外，还包括社区为老年人提供早晚接送服务、午餐、理发、体检、旅游、给老人过生日等，此外社区还为老人购买了意外伤害险。再次，在养老服务水平上则是精细化与精心化的，社区聘请了９名工作人员，由养老服务中心主任亲自抓午餐服务，在旅游上要精心设计游玩路线，同时在重阳节等节日还要组织文娱活动。之所以将这种政府主导的高水平福利供给称为福利主义导向，在于其所有服务都是免费提供的，但并不是所有老年人都有权利享受福利，社区设定了门槛，规定只有６９岁以上的老年人并且户籍是本社区的才有资格享受。

（２）科层化的复杂治理

政府主导的农村社会养老模式的另一个显著特征是组织层级多，上述Ｘ社区即成立了社区养老服务中心，它归属社区管理。此外还有老年人协会，负责配合社区与养老服务中心，以及照料中心的日常运作。除了社区居委会、养老服务中心与老年人协会等正式组织之外，还包含非正式的志愿服务组织。多重组织间形成了科层化的等级关系，使得其运作呈复杂治理特征。社区养老服务中心与老年人协会人选都是由社区指定，所选择的人多能说会道，这样在领导考察时能够清晰地将亮点表述出来。实践中社区居委会、养老服务中心与老年人协会都是对上负责，其自主性比较弱。社区的主要工作是契合上级政府的意图来打造亮点，以吸引领导注意从而希望其加大对社区的扶持。

（３）多元主体间的依附式合作

不同于学界所认为的正式支持的增加会引致非正式支持的增加的正向观点，即政府的作用会促进其他主体在社会养老中作用的发挥，①实践中在政府主导的农村社会养老模式中虽然其他主体被吸纳进来，但其与政府间所形成的关系是依附式合作，进而使得其他主体处于被动参与及低效参与境地。对于农民家庭及老年人而言，提供什么养老服务并不是由他们自主决定，而是通过自上而下的行政输入来确定，同时正式化的养老服务中心制定了繁多的规范从而规约老年人的行为，老年人更多被视为客体而不是能动的主体。对于社区居委会、养老服务中心与老年人协会等主体而言，其目的是服务于上级政府的打造亮点需要，因而看似积极合作的背后是这些主体实质上处于依附性地位，其自主性与能动性弱。虽然社会志愿组织会进入日间照料中心开展一些活动与服务，但也是按照政府与社区居委会给定的内容与项目来做，而不是直接与老年人进行对接以回应他们的诉求。

２．政府主导型的农村社会养老模式的实践困境

（１）高成本

政府主导下的高福利供给意味着其运作成本高，首先是福利保障支出的大幅增加，在Ｘ社区每月所需的午餐开支在２万元～３万元，还有车辆保养、水电费、保险以及外出旅游支出。其次是精细化服务带来人力成本的增加，Ｘ社区养老服务中心的主任每月工资３０００元，其他８名工作人员每人每月１５００元，还有每人每月３５０元的社保支出，日间照料中心一年的总开支达到７０万元～８０万元。由于所有的福利供给都是免费提供给老年人的，在面临开支庞大的情况下，这种福利主义事实上只能是片面的。一方面Ｘ社区仅有少部分老年人才能享受，从而将社区大部分老年人排斥在福利获得范围之外；另一方面实践中能运作的仅是少数，其邻近的Ｆ社区在２０１９年也兴建了日间照料中心，但在面临高成本开支的情况下其日趋难以为继而陷入办不下去的境地。

（２）被动性

在政府主导的农村社会养老模式实践中，由于其陷入科层化的復杂治理与依附式合作境地，因此其他主体在参与过程中是被动的。Ｘ社区将日间照料中心作为亮点打造，吸引了各级领导的考察观摩，由此本应为老年人提供养老服务的空间异化成供外人参观的景观。本应作为组织动员老年人的重要群众组织的老年人协会，实践中却成为执行具体规章与维持秩序的机构，这使得其能动性未得到充分发挥。不仅社区内生力量处于被动境地，而且外部社会力量也是被动地参与，后者主要服务于通过开展活动来宣传亮点的目的，这表明政府的正式社会支持越强所带来的结果并不是其他主体社会支持的增强，相反可能会形成前者对后者的挤压与排斥，最终使得这一类型的福利治理陷入政府责任极化与其他主体责任虚化的困境。

（３）悬浮性

政府主导的农村社会养老模式属于自上而下的福利供给，社区居委会、养老服务中心与老年人协会皆是对上负责，这导致在实践中与自下而上的老年人养老需求存在错位从而陷入悬浮性运转困境。日间照料中心主要回应的是有自理能力的老年人需求，这部分农村老人最急需的是精神慰藉，很多老人都谈到来这里就是想有人能说话聊天，因此这一场域的核心功能即是如此，他们无须高标准的设施以及各种高大上的文化活动，相反其希望这一场域相对开放以及组织大众化的文化活动以愉悦身心。日间照料中心过于正式的规章制度于老年人而言会让其受到拘束。

３．政府主导的农村社会养老模式实践困境的生成缘由

（１）福利政绩化

政府主导的农村社会养老模式进行高水平的福利供给很大程度上在于政绩驱动，有研究者将中国政府层级间的运作逻辑概括为锦标赛体制，①即地方官员都希望在晋升锦标赛中占据优势地位，对此在社会发展愈益受到重视的背景下其将农村社会养老作为亮点来倾力打造。社区居委会积极参与亮点打造的动力在于吸引上级领导注意从而获得扶持以支撑其运转，由此社区与上级政府间形成政绩共同体，这使得其福利运作遵循向上负责的逻辑。不仅如此，福利政绩化还会造成为农村老年人提供养老服务的日间照料中心蜕变成福利景观，在这一景观内部分布着众多小景点，科层化的组织运作与其他主体的依附式合作以及规章制度的正式化都是服务于在福利政绩化导向下将日间照料中心打造成亮点与景观的目标。

（２）超越于地方的福利供给能力

高水平的福利供給应建立在与其相匹配的福利供给能力上，然而实践中这一模式之所以陷入片面福利主义，原因在于地方福利供给能力的不足。对于中西部大部分地方政府而言其财政能力偏弱，而村集体经济则普遍是空壳村与薄弱村。Ｘ社区日间照料中心的维持主要依靠上级政府的扶持以及其沿省道的房屋出租与农贸市场的租金收入。其邻近的Ｆ社区因为集体经济相较于Ｘ社区要少，因而在勉力维持了两年后陷入维持不下去的境地，其他村集体与Ｆ社区情况比较相近，因此，对于普通农业型地区的政府与村庄而言，高水平的福利供给必然难以持续发展。

三、福利产业化：市场主导型的农村社会养老模式

单向度的福利治理除了政府主导型之外，还包含市场主导型的农村社会养老模式。后一模式的内涵与特征是将养老服务视为商品，并依据供给与需求关系制定相应的服务价格。其运作逻辑是高投入与专业化服务、理性化与盈利性导向以及与政府间形成捆绑式依附关系。因为子代不在身边而无法进行生活照料的失能半失能农村老人，通过市场提供照料服务是可行的，而其家庭能否承受服务价格则是关键因素。

１．市场主导型的农村社会养老模式的运作逻辑

（１）高标准与专业化

市场化的养老机构主要依靠先进齐全的设施、优美的环境以及专业化的服务对老年人产生吸引力，这需要在硬件与软件上进行高投入，因而大多是有实力的资本才能办得起养老机构。位于Ｗ 区的Ｊ养老公寓创办于２００７年，建筑面积７０００多平方米，有床位３０５张，安装有一键呼叫等各类智能化系统，前期场地与设施建设共已投入２６００多万元。现该公寓的工作人员有４０人，其中管理层１９人，护理员２１人。市场养老机构服务的高标准体现在硬件与软件皆是高层次定位，不仅养老机构内各种现代化设施齐全，而且在护工队伍上要求招收具有专业护理证的人员并定期进行技能培训。专业化是对老人需求进行精细化分类，从而更精准对接老年人需求。该养老公寓的宣传广告是依照“五心级”服务标准为老年人提供护理、餐饮、评估及亲情关爱服务；机构配备专业的社工队伍，每天为老人安排日常精神文化活动、心理咨询及辅导；设有护士站，为老人进行全面的护理评估，制订健康档案，每天测量血压、定时发药、病情跟踪观察、急病救治等。

（２）理性化与盈利性导向

在市场养老机构提供的养老服务中，护理院与护理对象是陌生化的纯市场关系，这使得养老机构可以利用现代网络技术在各个地方安装摄像头来敞开服务空间，既可以防止服务对象发生意外，也可以对护理员的养老服务进行监管。不仅如此，管理层中还有专门负责对护理员进行监督的，这使得其组织体系比较庞大，无法实现人员精简与简约化运作。从成本上看，市场养老机构的投入主要包括前期的场地与设施建设和后期对设施进行维护投入以及人力投入。市场养老机构虽从定位上分为高端与普惠两个层次，但都有着盈利性目标，由于前期投入大加上要获取一定利润，最终两种类型的价格都不低。在Ｗ 区入住市场化养老机构的主要是半失能、失能老人，其收费标准是半失能老人需支付３０００～４５００元／月，失能老人则达到４５００～６０００元／月。

（３）与政府间的捆绑式依附关系

市场养老机构的前期投入与后期维持都依赖于政府的扶持，一般分为两种类型。一种是直接扶持。在常德Ｗ区，政府对民办养老机构的新增养老床位的补贴是３０００元／个，改建的床位１０００元／个，连续补贴３年。运营补贴的标准是，每收住一名老人，按照自理等级分类补贴，自理的补贴２００元／人，半自理的补贴４００元／人，全失能的补贴６００元／人。另一种扶持方式是公建民营。在Ｗ 区下属的Ｈ村养老院，由政府投入１８００万元对原敬老院予以改造，床位数１５０个，由一家民办养老机构负责运营，其需要供养３０个特困户与五保户，剩下的１２０个床位可向社会开放。之所以将市场养老机构与政府间关系称为捆绑式依附，不仅在于市场养老机构的开办与生存都离不开政府的扶持，而且是因为政府也希望借助市场养老机构将本应自己承担的五保户与特困户的集中供养责任转移出去，从而减轻政府的福利供给责任。

２．市场主导型的农村社会养老模式的运作困境

（１）床位闲置率高

从市场养老机构的实际运作来看其普遍陷入床位闲置率高的困境，Ｗ 区Ｊ养老公寓的床位入住率为４２．６％，而其他不少养老机构的入住率仅在三成左右。在河南南阳，市场养老机构的入住率则不足３０％。市场养老机构普遍陷入床位闲置率高境地的主要原因是农村老年人无法承受高额费用。床位的高闲置率意味着市场养老机构难以依靠市场途径获取更多利润，因而若按照市场法则意味着大部分养老机构都会面临被淘汰境地。

（２）市场资源配置效率低

推动由政府主导的福利供给转向由市场供给在一定程度上受到新公共管理主义的影响，然而在养老服务中同样会陷入市场失灵困境，这主要体现在资源配置效率低上。由于护理员与护理对象为陌生人关系，对此，养老机构需要制定较为复杂的制度与增加人力投入来对养老服务质量进行监督。然而养老服务并非一般标准化的市场商品，复杂化运作不仅推高了养老服务的交易成本，而且并不易达到比较好的监督效果。同时，民办养老机构会按照供给与需求规律进行合理布局，基于对利润的想象，即使现行的养老机构生存维艰，其供给仍然持续增加，这导致资源配置低效。

３．市场主导型的农村社会养老模式运作困境的生成缘由

（１）福利产业化

资本积极进入养老产业以及地方政府对市场化养老机构的扶持背后都指向福利产业化，这意味着对经济效益的追逐成为主要目的。然而养老服务不同于一般市场商品，一味推崇福利产业化会推高养老成本从而加重农民家庭负担，因此不应在社会养老领域任由市场养老机构盲目扩张，这会导致市场养老机构垄断地位的形成，进而提高养老服务价格。这并不是否认市场养老机构存在的合理性，而是认为应当鼓励公办普惠养老机构与市场养老机构并存，使二者形成相互促进与良性发展的关系。

（２）超越于农民家庭的承受能力

资本积极兴办养老机构的原因是养老市场前景广阔，这是基于对老龄化快速发展的判断并以此将农村老年人作为潜在客户涵盖进来，由此在农村开办养老机构愈益呈增多趋势。然而他们忽略了农民家庭的承受能力，实际上大多数农村老年人没有退休金或社保。湖南常德Ｗ 区下属的Ｎ乡居民购买社保和失地保险人口数在３５００人左右，仅占总人口的１０％左右。不仅老年人自身大多缺乏正式保障，而且在城市化进程中其子代也面临很大的经济压力，这导致子代向父代反馈的资源有限。因此农民家庭的经济能力不足使得对于市场养老机构的服务供给呈现出需求无弹性的特征，导致出现市场养老机构的床位闲置率普遍趋高的现象。

四、农村社会养老模式的优化与发展型福利生产的实现

从农村社会养老模式的实践运作来看，无论是单向度福利治理的政府主导型还是市场主导型都存在诸多困境，其表现为不仅各个主体间关系未能很好地理顺，而且不少主体更多的是被动参与进来，因而都属于单向度的福利治理与片面发展型福利生产。对此，优化路径在于通过构建福利治理共同体以实现发展型的福利生产。福利治理共同体强调，以社区内生力量为基础，同时充分发挥多元主体的主动性与能动性，由此各主体间形成的是平等协商关系，其组织运作为扁平化的简约治理模式，在此基础上所构建的农村社会养老模式才是契合农民家庭承受能力的适度发展型。

１．农村社会养老模式的优化

（１）构建以村集体与社区内生力量为基础的互助养老

针对既有农村社会养老在主体与模式上形成的政府主导型的福利政绩化与市场主导型的福利产业化所存在的问题，优化路径在于：一方面，从主位与主体角度看，农村社会养老模式的构建应以村集体与社区内生力量为基础；另一方面，从社会养老的类型选择上看，让老年人继续生活在村庄的互助养老最为适宜。① 在此基础上的互助养老包含两个层次：

一是针对有自理能力的老年人的精神慰藉需求凸显的情况，由村集体牵头动员老年人内部的精英与积极分子组织成老年人协会来予以满足，这一层次的互助养老可称为自组织型互助养老。村集体主要考虑的是为老年人活动提供场所，其日常运转可以交给老年人协会负责。活动场所于老年人而言不仅是自然物理空间，更是情感价值空间。在湖北荆门农村，老年人将活动室视为家园，因为他们相互间高度熟悉亲密，他们主要的闲暇时间都是在这里度过。村集体与老年人協会除了给老年人提供活动场所之外，还积极组织活动，这些文娱活动的参与主体都是本村的老年人，由他们自编自导自演的节目在效果上因更能与台下的观众产生共情而受到欢迎。自组织型互助养老中提供服务的主体是由老年人中的精英与积极分子组成的老年人协会，他们在经济上是没有报酬的，其动力主要在于自我价值实现与社会性收益，即一方面能够发挥自己的价值从而实现老有所为老有所用，另一方面还能收获正向的社会评价。

二是针对失能半失能农村老人的生活照料需求，由村集体作为中间人来组织社区剩余劳动力形成半市场互助养老来予以回应。半市场互助养老模式中服务提供主体是留守在村的剩余劳动力，他们之所以在村主要是照顾孙辈或者自己家的老人。这部分剩余劳动力作为养老服务提供主体有其独特的资源禀赋，首先他们与需要服务的老人之间熟悉，从而更容易为服务对象所接受，同时因为将其作为副业以及人情面子的考虑使得其在收费上一般要低于市场价格。针对学界所提出的运用时间银行的互助养老模式面临经营内容的可量度性差以及接力性风险较大困境，因此采用类市场机制更为适宜，②这与本文所指称的半市场概念相近，即将类市场机制与互助相融合，最终达到收费比市场低但服务质量还可以的结果。在半市场互助养老模式中村集体起关键作用，一方面是因为照顾失能半失能老人发生意外的概率大，需要由村干部作为中间人通过签订协议对服务提供主体进行保护；另一方面村集体还会运用社会舆论对服务提供主体的服务质量进行监督，此外当二者遇到矛盾纠纷时村集体则能及时介入化解。

通过构建以村集体与社区内生力量为基础的互助养老对既有农村社会养老模式进行优化，其优势在于，福利治理共同体下的农村社会养老模式的低成本运作，但这并不意味着其是低质量的，相反站在老年人的主位角度来看，其属于质量还不错的适度发展型。首先，通过村集体、老年人协会以及积极分子为大家提供活动场所并组织文化活动，让老年人在此过程中能够进行社会交往与愉悦身心。伴随城市化进程，代际居住分离使得代际间情感互动频率下降，由此凸显了老年人的精神慰藉需求。其次，针对失能半失能老人的照料服务虽然收费要低于市场价格，但因为彼此间的熟悉，这不仅有助于服务对象接纳护理员从而为其开展服务提供方便，而且拉近了彼此的情感距离，也使得其养老服务不是完全理性化的市场服务而是有着主观感情的，由此推动护理员在生活照料之外还会主动增添其他有益于护理对象的服务内容。

（２）多元主体的嵌入式参与

无论是政府主导型的福利政绩化抑或市场主导型的福利产业化，在养老几个主体间所形成的关系皆属于依附性合作，其存在的问题是无法发挥多元主体的能动性与比较优势，对此的优化路径即是构建福利治理共同体下的农村社会养老模式，其不仅强调社区集体与内生力量等主体作用的发挥，而且注重其他多元主体的嵌入式参与。多元主体的嵌入式参与主要体现在以下几方面：

首先是政府的资源与制度嵌入。无论是针对有自理能力的老年人还是失能半失能老人的养老服务需求所形成的互助养老都离不开政府的资源扶持，其不仅包括老年人活动室的场地设施以及购买器具等硬件投入，同时为了调动农村剩余劳动力提供养老服务的积极性以及减轻失能半失能老人家庭的养老负担，政府可适当给予护理员一定补贴。然而政府需要注意的是资源扶持的方式，为了让资源发挥更好的效果，应该撬动村集体的积极性，为此要赋予村集体一定的自主空间。在确保资金用途合理的情况下资源使用的具体安排可让村集体与老年人进行商议，从而更好地与自下而上的老年人的需求相对接，进而更好地为老年人服务。然而，由村集体与内生力量牵头的社会养老在实践运作中容易不规范，同时伴随政府资源输入的增多可能会导致村庄内部精英合谋进行利益俘获由此形成利益共同体的结果，因此政府需要通过制定规章制度对农村社会养老模式运作进行有效指导与监管。

其次是市场的专业嵌入。由社区剩余劳动力为失能半失能老人提供生活照料服务的不足是服务提供主体的专业技能不足，他们没有学习过相关的知识与技能，因此社区可以通过与市场养老机构相对接让护理员接受技能培训以提高服务能力。同时社区还可以邀请市场养老机构中有经验的护理员对非正式的护理员进行业务指导。

最后是基层医疗机构的知识嵌入。农村老年人特别是失能半失能老人对医疗服务方面的需求迫切，社区可通过与基层医疗机构对接从而实现一定程度的医养结合。在社区通过组织剩余劳动力与有需求的服务对象对接达到一定规模后，其可以与基层医疗机构协商，以几个村庄为辐射范围设置一个医疗服务点，这样当老年人遇到疾病时可首先联系服务点的医生，当基层医疗机构医生无法处理时再及时向上级医院转诊，从而实现分级诊疗。

通过优化农村社会养老模式中多元主体间的关系互动，其目的在于明确各行动主体的职责边界并形成互补的正向协作关系。对此，农民家庭应承担主体责任，政府则是在进行资源扶持同时做好制度输入与指导监管，此外，市场机构的专业技能、基层医疗机构的专业知识、外部社会志愿组织的志愿服务以及对从村庄中走出去的乡贤能人等，这些主体的优势与能动性都要积极调动，其在找准各自定位的基础上，进一步从老年人主位角度出发，通过与社区内生力量的合作实现与老年人需求的精准对接，从而提高农村老年人的福利水平。

２．农村发展型福利生产的实现机制

随着我国进入积极推进共同富裕的新阶段，为农村老年人提供有一定质量的社会养老服务契合适度发展型的福利生产观念。新发展主义的福利观指出福利生产路径并不是单一的，而是多元化的，即并非仅有西方一种路径而是各个国家基于其社会传统、制度环境等的差异而有着适合自己的本土化发展路径。① 通过对农村社会养老模式的探讨对我们思考发展型福利生产的本土化构建问题的启示在于如何从我国具体国情出发构建具有中国特色的福利保障制度，其核心是注重福利分配的正义性即让弱势群体能够从发展中真正受益，对于其如何实现则需要从所嵌入的制度与结构中进行解析。

（１）集体土地制度优势

中华人民共和国成立后我国在农村确立了以成员权身份为分配标准的集体土地制度，集体既给其成员分配耕地，还分配宅基地。这使得农民不仅获得了生产资料，还能在所分配的宅基地上建造房屋，因此土地对于农民而言，不仅是基本的生产生活资料而且还发挥着社会保障功能的作用。② 老年人在有自理能力时他们通过耕种土地不仅获得生活资料，而且与土地的结合还能收获意义与价值。此外，他们因生活在熟悉的村落而能够获得精神慰藉与情感支持。集体土地制度之所以在实现发展型福利生产上存在优势，不仅在于其通过初始分配机制实现了耕者有其田与居者有其屋，而且伴随农业生产技术条件的改善，特别是机械应用的普及与现代农业技术的使用等中间机制，还使得老人农业成为可能且能将其劳动生产时间进一步延长。这表明，依靠集体土地制度的红利使得农村老年人的社会保障水平不低，因此当前需要继续发挥集体土地制度在发展型福利生产中的优势。

（２）村落社会结构资本

农村老年人在养老上关键的诉求是精神慰藉以及处于失能半失能状态时的生活照料。福利治理共同体下的农村社会养老模式之所以在供给水平上能实现不低的发展型层次还得益于村落社会结构资本。首先是在村落社会村民之间高度熟悉，彼此的社会关联度强，大家有着长期的共同生活经历，生活面向于村庄内部，村庄构成了其意义价值的载体，因此老年人更愿意在村庄生活。通过为他们提供活动场所以及举办文化活动，他们相互间进行社会交往变得容易并充实了他们的精神世界。其次是依靠社区内生力量对于失能半失能老人所提供的养老服务质量的保障也得益于村落社会结构。养老服务提供主体与服务对象因为熟悉而有一定的感情与信任，以及社会舆论能够对养老服务进行约束。村落社会结构资本中所蕴含的信任与社会舆论等机制有助于降低养老服务提供中的交易成本。虽然现在村庄社会结构与传统的乡土社会相比存在一定变迁，然而熟人社会的底色得以维系，由此所蕴含的社会结构资本构成了具有中国特色的农村发展型福利生产的又一优势。

（３）老年人内生资源

根据２０２０年度国家老龄事业发展公报的数据统计，截至２０２０年１１月１日，６０到６９周岁的低龄老年人口占比为５５．８３％；７０到７９周岁老年人口占比为３０．６１％；８０周岁及以上的高龄老年人口占比为１３．５６％。③ 可见低龄老人所占比重最大，因此要对我国老龄化的性质重新认识，即其属于轻度老龄化，不能简单将老年人视为负担，相反应持积极老龄化态度。对此应充分挖掘内生力量并进行组织化动员，实践中较为普遍的即是老年人协会或理事会。通过对老年人的组织化动员，老年人在为他人服务的过程中能够体验到深层次的老有所为老有所用的价值与意义的满足感。将老年人内部资源动员起来的优势在于能够精准对接老年人的需求，有助于将老年人视为主体并站在主位角度理解他们需要什么养老服务。对农村老年人内部资源尤其是低龄老人中的精英与积极分子的充分挖掘，有助于实现农村社会养老模式的简约与低成本运作并保障福利供给水平。

五、结语

进入新时代，在推进共同富裕目标的指引下，为弱势群体中的农村老年人提供发展型的福利保障是应有之义。探索合适的农村社会养老模式构成了发展型福利生产的重要组成部分，从性质与程度上看这种发展应是普惠与适度的。运用福利治理共同体视角，研究发现，实践中农村社会养老模式存在两种单向度的福利治理———政府主导型与市场主导型，前者的逻辑为片面福利主义下的福利政绩化导向，政府與其他主体间形成了依附式合作关系，这使得其他主体处于被动的参与境地。后者的逻辑为福利市场化与产业化导向，市场养老机构与政府间形成了捆绑式依附关系。二者都属于片面发展型福利生产，从而很难惠及到大多数的普通农民家庭。针对单向度福利治理下农村社会养老模式对发展型福利生产的偏离，其优化路径在于构建福利治理共同体下的农村社会养老模式，其内涵是以互助养老为形式、以社区内生力量为基础、其他多元主体嵌入式参与。依靠福利治理共同体的运作能够发挥各行动主体的比较优势与能动性，进而实现低成本的适度发展型福利生产。

进一步而言，福利治理共同体下农村社会养老模式体现了具有中国特色的适度发展型福利生产，后者的实现依托于其所嵌入的制度与结构，主要包括集体土地制度优势、村落社会结构资本以及老年人内部结构中所蕴含的资源。这契合了新发展主义的福利生产，即福利生产遵从多元化的路径，因此中国特色的发展型福利生产需要置于我国所处的现代化发展阶段中进行理解并与现代化建设相适应。作为社会主义国家，共同富裕是我们所要达到的高层次目标，因此我国的福利生产与西方资本主义国家在性质与目标上差异明显，如何在供给水平实现适度发展的基础上保障其分配的普惠性即公平正义是我国福利生产所要思考的关键问题，在此基础上如何形成本土化的福利理论以及构建福利保障制度值得研究者深入探讨。以精准扶贫为代表，中国在减贫实践上做出了有益的本土化探索。① 接下来进入共同富裕阶段，随着对社会发展目标的愈益重视，这需要进一步对发展型福利生产进行实践探索且总结提炼，以此形成系统的本土化理论概念体系。

作者单位：安徽大学社会与政治学院

责任编辑：秦开凤