政府与社会资本合作模式（PPP模式）发展现状及优化对策研究

邹薇薇　张东军

摘要：PPP（Public-Private Partnership）是指在公共服务领域，政府与社会资本订立合同，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价的一种公共基础设施投资和运作模式。PPP模式主要集中在纯公共领域、准公共领域，在PPP模式下私营企业、民营资本可与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。经过几年的发展与管控，PPP 模式已成为我国政府基建投融资的常态化工具之一，我国PPP管理库的项目呈现常态化增长态势。

关键词：PPP；发展现状；社会资本；优化对策；基础设施建设

PPP模式在我国虽然发展时间尚短，但发展却异常迅速，PPP模式为社会资本提供了难得的发展契机，他们希望在PPP模式飞速发展的“盛宴”中分一杯羹，PPP模式让社会资本插上了“腾飞的翅膀”，成为经济发展的生力军。一般认为，PPP模式的精髓在于政府与民营资本的合作，但事实上各种运行模式的具体操作流程与方法又有很大不同，本文将带领大家了解PPP模式的发展历程、发展现状、优缺点及优化对策等内容。

一、PPP模式的发展现状：诞生、爆发性增长与政策管控

现代PPP模式起源于20世纪80年代的英国，主要在交通、供水等公共基础设施建设和公共服务领域推广运用。1989年，英国政府开始允许私营资本进军公用事业领域，1992年私营融资计划（Private Finance Initiative）的提出更是为私营资本在基建领域的崛起提供了便利。1997年，英国工党政府设立机构专门负责管理PPP相关事宜，并于2000年成立了“英国伙伴关系”（Partnerships UK）机构，PPP模式的运行逐步走向正轨，民营资本开始大规模进入各类基建项目。在美国，弗吉尼亚州的高占用收费车道项目是一个比较典型的PPP模式例子，该模式不但节省了数百万美元的成本，还大大加速了公路的建设进程。

在我国，一般认为第一个PPP项目是2003年的北京市地铁4号线项目，但长期以来，由于基建项目通过信贷和债券融资的渠道较为通畅，PPP模式颇有“英雄无用武之地”之感。不过，2014年，PPP模式迎来了蓬勃发展的春天，随着新预算法等相关政策的执行，政府的传统融资途径受到一定阻力，PPP模式逐步走上前台。该年11月，国务院出台《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，旨在鼓励社会资本加大对于社会事业的投资力度，发挥政府投资的引导带动作用，建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制，拓宽融资渠道。随后，各部委相继出台多项PPP支持政策，PPP模式一时间成为社会热点。2014年11月，财政部印发《政府和社会资本合作操作指南（试行）》，12月发改委又印发《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，为PPP模式的发展提供了更为明确的指导。在政府的投资带动下，PPP模式一时间成为社会热点，不少资本开始对PPP模式情有独钟，让PPP项目迎来了爆发式增长的“小高峰”，到2017年年末，PPP项目的总投资额已经高达18.2万亿元，PPP模式的巨大潜力令不少业内人士為之侧目。

与此同时，也有一些“阴影”与PPP模式相伴且挥之不去，由于种种原因，PPP项目在某种程度上变成了各地方政府新一轮融资的推手，PPP模式爆发式增长的负面影响逐步彰显。为了制约这种非良性增长，近年来PPP项目入库速度逐步放缓，PPP项目建设进入规范发展阶段。2017年11月，财政部、国资委和发改委先后出台规范PPP项目的监管意见，对PPP入库项目进行大范围整顿清理，PPP项目入库速度开始放缓，PPP项目建设逐步进入规范发展阶段，随着强有力的监管政策出台，PPP模式开始呈现“稳中有升”的发展态势。

总体而言，目前我国PPP项目仍然具有投资规模较大、周期长、区域分布不均匀、入库增速放缓、落地有所加快的特点。

（一）从行业分布来看，PPP项目主要分布在市政、交通、生态建设、环保、水利等行业

截至2021年7月，市政工程（4132个）、交通运输（1395个）、生态建设和环境保护（957个）、城镇综合开发（625个）和教育（498个）分别位居PPP入库项目数量排行榜前五位。从投资额来看，交通运输类项目投资额最高，市政工程类项目、生态综合开发类项目、生态建设和环境保护类项目紧随其后。

（二）从区域分布来看，我国西南地区，即云南、贵州、四川地区PPP项目投资规模最大，超过1万亿元

从省份来讲，当前PPP项目投资最多的十大省份分别是云南、贵州、四川、河南、浙江、山东、江苏、湖北、河北和广东，PPP项目区域分布和地区经济发展水平较不平衡。

（三）PPP项目入库增速逐步放缓，但PPP项目落地速度加快

目前管理库各阶段项目总体增速放缓，而执行阶段的项目逐渐增加，这意味着尽管PPP项目审批放缓，但PPP项目落地加快，特别是市政工程行业PPP项目落地率最高。从地区而言，北京、安徽、浙江、福建、新疆等地的落地率最高。

（四）PPP项目逐渐成为工程建设类企业承接业务的重要模式

目前PPP项目大受工程建设类企业欢迎，他们往往在招投标市场上重拳出击PPP项目，PPP项目合同额在企业合同额中所占比例呈现激增态势。

二、PPP模式的运行方式及优缺点分析

PPP模式主要包括委托运营、管理合同、TOT、BOT、ROT、BOO等运行方式。多种运行模式的区别主要在于政府和社会资本所承担的职能不同，且政府通常需要向社会资本或者项目公司支付一定的费用。简而言之，在PPP模式下，政府是掌控者，是舵手，也是策划者，而社会资本则是执行者。

PPP模式如此流行，必然有其优越性。一方面，各地政府和社会资本在国家宏观政策的红利下对PPP模式趋之若鹜，另一方面，政府为了管控存量激增的PPP项目库而多次进行强有力的宏观调控。同时，PPP模式为民营资本参与基础设施建设提供了良机。在我国新型城镇化发展进程中，PPP模式是稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要手段，在立足国内实践，借鉴国际成功经验的基础上，通过推广运用PPP模式，新型城镇化建设如同搭载上了“新引擎”，对于提升国家治理能力、构建现代财政制度等方面都有诸多好处。那么，PPP模式究竟有何积极意义？

（一）PPP模式可以进一步促进经济转型升级，加快新型城镇化建设

PPP模式的优势在于能够充分整合社会资源，拓宽基础设施建设融资渠道，尤其是激发民间投资活力，促使民营资本广泛参与基建项目，有助于民营经济发展，发挥社会资本的推动力量，提升城镇化建设效率。

（二）PPP模式有助于加快转变政府职能，提升国家治理能力

PPP模式的执行更多要发挥社会资本的力量，需要政府与社会资本之间的密切合作，一方面，可促使政府与社会资本各自“扬长避短”，另一方面，则利于政府简政放权，优化政府职能，促使政府在战略规划、执行力、财政计划等方面进一步优化，在强调简政放权，优化营商环境的今天，PPP模式是一种政府管控经济的良好手段。

（三）PPP模式有助于促使政府深化财税体制改革，构建现代财政制度

PPP模式下政府参与市场经济运作的程度更深入，这对于政府财政统筹能力提出了更高的要求，政府必须要从短期财政计划转向中长期财政规划，加大政府与市场的接轨，有利于政府提高执政能力。

事实上，与完全公共或完全私有的计划相比，PPP模式提供了更好的基础设施解决方案，政府与民间资本的分工更加明确，管理流程更加规范。通过将完成时间作为绩效衡量的标准，加快了项目完成速度。并且，PPP模式的投资回报（ROI） 通常高于传统的项目，项目的运营和执行工作更多由社会资本负责，在项目的整个生命周期中可以更好地维护高质量标准。通过提高政府投资的效率，政府可以将资金转向其他重要的社会经济领域，减少了政府预算额和预算赤字。

当然，PPP模式也有一些缺陷。主要表现在以下方面：

1.相关法律保障体系不健全。PPP项目在我国发展时间尚短，仍然缺少相关法律制度，特别是对原先签订的PPP项目保护力度不足，在操作过程中容易引发一些问题。

2.审批、决策周期长。PPP项目通常需要严密的审批流程，容易导致决策周期长、成本高、市场应对较为缓慢等问题，不合理、不规范的决策流程会导致一些PPP项目匆忙上马，但市场应对不灵活、不及时的现象也依然存在，通过PPP项目数量的增加，有助于政府和相关执行机构积累更丰富的经验。

项目建设过程存在变数。PPP项目通常与群众生活相关，由于同类项目竞争、设施建设不完善、决策周期过长等因素，有些PPP项目的建设未能按照预期进行，导致项目收益未达预期。特别是目前PPP项目的后期监管仍然是一个待解决的难题，政府必须建立有效的PPP项目后期监管、跟踪和评价等相关机制。

从我国当前情况来看，PPP模式仍是适合我国国情、有助于促进经济增长、改善营商环境的重要手段。但是针对PPP模式的弊端，也要从政策层面进行大力管控与调节，不断加强PPP项目入库管理，确保PPP项目建设进入良性循环轨道，避免PPP项目“误入歧途”。

三、如何进一步优化PPP模式发展

PPP模式固然有其优越性，但必须进行合理优化，否则将会加大政府负担，影响公共服务的供给质量，造成履约困难，甚至引发系统性风险。如何优化PPP模式？

（一）应明确采用PPP模式的目标定位

应围绕提升公共服务效率、促进经济良性发展这一宗旨“有的放矢”地选择PPP项目，避免PPP项目盲目上马，杜绝“为审批而审批”的现象，要从经济效益、社会效益、可行性等方面进行全面评估。

（二）应合理界定PPP模式的适用领域

并非所有领域都适合PPP模式，应严格甄别伪PPP项目，杜绝“为建设而建设”的现象，有些项目可以通过其他渠道进行建设，就没有必要采用PPP模式。

（三）应加快PPP相關立法进程

政策监管是PPP项目发展的首要因素，也是基础保障，要充分完善法律体系建设，让PPP项目的审批、运作、实施等流程实现规范化和制度化管理，切实保护项目参与方的合法权益。

（四）应做好PPP项目与财政规划的衔接

PPP项目发展离不开周密的财政规划，要破解财政预算和发展规划两张皮的问题，运用现代化财政决策工具做好系统性规划，做好PPP项目与区域规划、产业政策、准入标准、财政规划等内容的衔接，避免随意决策。

（五）应建立PPP模式健康发展的倒逼机制

PPP融资是通过项目进行融资，应将PPP模式推广与国企改革结合，健全法律法规，保护民营资本利益，从企业的角度健全PPP模式的相关制度，鼓励民营资本更多参与公共事业。

（六）应厘清各部门的相关职责，厘清行政监管和市场的边界

目前PPP项目基本处于地方政府掌握话语权的买方市场，由于缺乏合理规划等原因，一些地方政府推出的PPP项目质量良莠不齐。要明确各主管部门监管内容，建立监管体系，尤其对价格管理、项目储备、项目遴选、合作伙伴选择、合同管理等环节进行规范管理，可建立PPP项目申报台账，对各项目进行立项审查，严格审批流程，确保真正优质优选的PPP项目进入市场。

（七）应推动PPP模式转型升级，优化投资模式

根据项目建设内容、方式、期限等情况的不同，PPP模式可衍生出多种投资模式，通过推动政府预算体系改革、简化审批流程、改变融资渠道、优化职能分工、加强项目筛选等方式可推动PPP模式的转型升级，以适应更多项目建设的需要。

（八）应进一步完善PPP产业平台

目前PPP项目在产业平台的搭建及对产业的发展和带动方面重视程度不足，PPP项目的辐射效应有限，造成了一些不合理的资源浪费，应当以项目建设为切入点，引导社会资源的合理化配置，今后要在产业平台搭建、提供就业岗位、产业深入开发等方面予以更多关注。

（九）应进一步加快PPP专业人才培养

目前我国PPP专业人才主要以实际操作为主，多年的PPP项目从无到有、从小到大的进程“炼就”了PPP操作型人才，但是随着PPP项目在多个新兴领域的推广应用，目前仍然存在一定的PPP人才缺口，特别是PPP项目与新兴领域的结合方面，缺乏既懂投融资操作，又懂专业领域知识的复合型人才，建议高校可增设PPP相关课程，或通过开展讲座、线上培训等方式加强普及。

四、结语

多年的实践证明，PPP模式在推进新型城镇化建设、促进政府职能转变等方面发挥着显著作用，未来PPP项目仍将大有用武之地，要鼓励PPP项目的发展。然而，在PPP模式的政策监管、审批、调控与实施等方面，一定不能掉以轻心。在PPP项目库储量激增的现象基本成为“过去式”的情况下，未来一定要在PPP项目质量和效益的提升方面下更大功夫，确保PPP项目发展步入良性循环轨道。

参考文献：

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＊基金项目：江西省高校人文社会科学研究 2018年度青年项目“政府与社会资本合作模式（PPP模式）的效应、问题及优化对策研究”（项目编号：GL18210）。

（作者单位：江西经济管理干部学院）