乡村振兴背景下农业保险的适用困境与出路

朱嘉俐

(四川农业大学法学院，四川 雅安 625000)

引言

“三农”问题一直是党和国家重点关注的社会问题。2017年党的十九大报告提出了乡村振兴战略，为推动农业、农村和农民的发展提供了重要战略支撑。国家连续发布多个中央一号文件，指导乡村振兴工作。2022年两会也重视乡村振兴工作和“三农”问题，有人大代表提出要加强农业保险的保障力度。农业的发展维系着一个国家的长治久安和社会的持续稳定，农业保险是支持我国农业发展、维护粮食安全的有效措施和重要保障，积极实施农业保险符合国家惠农政策的战略安排。早在2007年，国家就对农业保险制度的适用和发展提供了有力的财政支持。我国农业保险虽然经过了一段时期的试点和探索，但是我国农业保险的发展历史不如美国、荷兰等国家悠久，我国的农业保险制度尚不成熟，其适用和推广仍然存在诸多问题，有待进一步研究和解决。

1 农业保险概述

农业保险泛指对农业进行投保的保险，是指由保险公司进行售卖，兼以政府辅助、政策补贴的具有政策性的保险种类，旨在通过对农业投保，以防范农业风险，减少经营损失，提高农民抵御风险的能力，保障农民收入和利益，维护农业稳定和安全。我国的农业保险大致可以分为种植业保险和养殖业保险，前者如玉米保险，后者如生猪保险。虽然根据法律的规定，农业保险可以由《保险法》和中国银保监会进行调整和管理，但是其有别于纯粹的商业保险，具有明显的政策性。

1.1 农业保险的法律现状

目前我国暂未制定《农业保险法》，调整农业保险的现行法律法规主要是《农业保险条例》，其未尽事宜由《保险法》《农业法》等法律进行规定。地方层面，一些地方政府也制定了关于适用农业保险的地方政府规章，如《浙江省实施〈农业保险条例〉办法》《宁波市渔业互助保险管理办法》。中央层面，财政部、中国银行保险监督管理委员会、农业农村部、国家林业和草原局等部门也出台了指导农业保险具体适用问题的文件，如《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》《中央财政农业保险保费补贴管理办法》《农业保险承保理赔管理办法》。此外，《印花税法》《乡村振兴促进法》《农民专业合作社法》等法律也规定了农业保险的相关内容。国务院的规范性文件，如《“十四五”推进农业农村现代化规划》《国务院关于构建现代农业体系深化农业供给侧结构性改革工作情况的报告》《国务院办公厅关于积极推进供应链创新与应用的指导意见》，以及党内法规如《中共中央、国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，都对农业保险作出了部分规定。

1.2 农业保险的学理现状

学者认为农业保险存在如下推广难题：农民参保能力低，参保意愿不高，付晓亮指出农民的经济实力不强，农民购买农业保险的积极性不高[1]；宣传不到位，政府和保险公司对农业保险的宣传积极性不高，任海波指出保险公司不愿耗费精力宣传高风险低回报的产品[2]；补贴结构影响补贴水平，农民获得感不强，马九杰等指出地方先于中央制定的补贴结构固定化，财政补贴资金利用效率低，农民获得的补贴较少，农民获得感不高[3]；保险公司缺少专业人才和经营积极性，付晓亮认为保险公司缺乏专业的农业保险人才，如制定保费的专业人才，且由于农业保险利润少，保险公司缺乏经营积极性。

为解决农业保险的推广难题，学者主要提出了几种措施：加强宣传，何学松和孔荣结合数据和模型进行实证分析，证明了政府的积极宣传有利于促进农业保险的推广[4]，政府和保险公司都要重视宣传农业保险，以提高农民参保意愿；优化农业保险保费补贴结构，以提高财政补贴效率、增强农民获得感和保险公司的经营积极性，马九杰等建议优化央地补贴结构，建立动态补贴协调机制，付晓亮建议采取差异化的特色农业保险保费补贴政策；加强专业人才培养，唐捷宇、李桂兰主张为保险公司提供更多一线人才；因地制宜发展农业保险，如马九杰等提出针对自给型农业、半经营型农业和全经营型农业，推广多样化保险服务。

学者归纳了部分农业保险的推广难题并提出了一些解决措施，为解决农业保险的推广困难提供了宝贵的经验，但学者的研究并未解决全部问题，且不同地区具有不同的实际情况，农业保险在基层的推广仍然面临诸多难题，如地方各级政府对特色农业保险的补贴比例分担不均的问题、国家对特色农业保险的扶持力度较小、险种设计不符实践需求、新实施的完全成本保险增加农民前期负担、赔保纠纷难化解等，这些问题都有待进一步探讨和研究。

2 农业保险的适用现状

我国农业保险采取公私合营的经营模式。由法定的保险机构经营农业保险业务，政府在此过程中起辅助和协办作用。根据《农业保险条例》的规定，保险机构包括保险公司和农业互助保险组织。在我国，经营农业保险业务的保险机构有安华农业保险公司、中华联合财产保险有限公司、国元农业保险公司、太平洋安信农业保险股份有限公司、阳光农业相互保险公司等。我国农业保险覆盖农林牧渔等领域，补贴标的包含主要农产品。按保险种类划分，我国的农业保险可以分为种植业保险、养殖业保险2大类。按责任范围划分，可以分为基本责任险、综合责任险和一切险。按危险性质划分，可以分为自然灾害损失保险、病虫害损失保险、疾病死亡保险、意外事故损失保险。按赔付办法可分为种植业损失险和收获险。目前，我国农业保险主要有生猪保险、山羊保险、农产品保险(包括水稻保险、玉米保险、小麦保险)等险种。我国是全球农业保险保费规模最大的国家。2021年，全国农业保险的保费为965.18亿元，其中，中央财政补贴保费333.45亿元，较之往年，有所增长，给1.88亿户次农户带去了保障。政策性农业保险均有政府财政补贴，目前，各级财政保费补贴比例可达约80%。

国家大力支持农业保险在全国范围内的推广与适用，然而，在地方上，却存在农业保险推广难的情形。具体而言，农业大户的农业经营规模较大，承担风险较多，自身经济实力较强，参保意识较高，农业保险在农业大户间的推广情况较好。相比之下，由于家庭小农经营的特点，农业散户的农业经营规模较小，承担的风险较少，自身经济实力较弱，参保意识不高，农业保险在农业散户间的推广情况较差。虽然农业散户对农业发展的推动力不如农业大户强，但是，农业散户是否购买农业保险也关乎乡村振兴战略是否能够有效开展。如果散户的农业经营收入是家庭主要收入来源，当农业经营遭受灾害时，农民生产生活会受到巨大影响，进而威胁社会稳定。此外，无论是农业大户中还是农业散户中，都普遍存在一些农业保险适用难题，阻碍农业保险在基层推广，农业保险适用问题亟待解决。

3 农业保险的适用困境

笔者通过调查四川省A县农业保险适用情况，总结出以下几点农业保险推广难题。

3.1 农民参保意识弱，购买意愿低

不愿意购买农业保险的农民认为，农业保险对农业生产经营的帮助作用小；虽然保费较低，但购买保险就意味着始终要支出一笔费用；综合眼前情况进行判断，自己的农业经营不会遭受损失。基于这些认识，农民认为对于一项作用微小、甚至没有作用的保险，没有必要浪费时间和金钱，因此农民不愿意购买农业保险。农民的上述看法，反映出农民未能考虑农业经营的长远利益，没有充分认识到农业保险对于防范化解农业经营风险、维护农业经营长远利益的重要作用。以A县的水稻保险和玉米保险为例，近2年A县水稻保险和玉米保险的投保覆盖率分别为44.38%、40.31%，全县主要粮食作物的投保面积不到种植面积的1/2。A县主要粮食作物的投保覆盖率偏低，体现出A县种植业农业保险难以推广、农民对种植业农业保险的购买意愿低的问题。

表1 近2年A县主要粮食作物投保面积

3.2 农民不愿支付农业保险保费

随着政府的农业保险宣传工作有序推进，农民逐渐意识到购买农业保险的重要性，但很多农民仍然不愿意购买农业保险，因为农民不愿意支付保费。其实，政府通过各种补贴政策，已经减轻了农民购买农业保险的经济负担，农民只需承担一小部分保费即可购买农业保险。以A县为例，农民购买玉米保险，只需要缴纳4.5元·667m-2。对于大多数农业散户而言，农业保险的保费支出并不会造成农业经营负担过重，但当农业经营遭遇风险时，农业保险却是有效分散风险、稳定收入的保障措施。

3.3 农业保险理赔速度慢，理赔金额少

农民购买农业保险，是为了在农业经营遭遇风险时，能够获得保险公司的理赔，弥补损失。如果农业保险不能达到农民的预期，则会影响农民再次购买农业保险的意愿。不同于美国大规模、集约化经营模式，我国的农业经营模式往往呈现出经营规模小、经营分散的特点。保险公司从农民遭受风险到着手理赔需要一个过程。而小农经营模式下，农业生产活动的经济总量较低，农业保险的理赔不会太多。甚至，在供需关系影响下，如果该农业保险标的的市场价偏高，农民的经营成本相应也会增多，相较于农民支付的高昂成本，低额的理赔会显得农业保险不具有保障收入的作用，从而使农民对农业保险失去信心。以A县为例，当地中华联合财产保险公司的养殖业农业保险的理赔周期约是10天，然而，该公司种植业农业保险的理赔周期需要2个月甚至更长时间。养殖业保险属于赔偿金额较高的险种，如当地的育肥猪农业保险，最高理赔金额是800元。但在猪肉价格上涨时期，受供需关系的影响，农民购买幼猪的成本可达约2000元，此时存在理赔金额难以有效弥补农民损失的情况。

3.4 险种设计不适应农民需求

以水稻保险和玉米保险为例，水稻和玉米是国家重要的粮食储备，积极推广水稻保险和玉米保险是维护国家粮食安全的必然要求。然而，由于水稻和玉米等作物自身的特性以及抗灾减灾技术的发展，一般情况下，即使遭遇灾害，水稻和玉米的收成也不会受到重创。如，当前的水稻品种具有抗倒伏、抗逆性(抗旱、抗涝、抗旱)等特点，能够有效抵御自然灾害，提高产量，如“中优218”。又如，我国不断发展水稻旱灾防灾减灾技术、水稻涝灾防灾减灾技术等，同时兴修水利，减轻自然灾害对水稻收成的影响。农户购买水稻保险和玉米保险的需求不大。国家出于维护粮食安全的战略性考虑，会向各地下达水稻保险和玉米保险的推广指标。如果当地种植水稻和玉米的农业大户较多，农业大户购买意愿强，水稻保险和玉米保险的推广暂且不难。如果当地种植水稻和玉米的农业大户较少，只是农业散户零散种植，就会出现农业保险推广难的情况。

3.5 国家对特色农业保险的支持力度不够，地方基层政府财政压力大

国家鼓励各地根据实际情况发展特色农业，规定政府要对特色农业保险实施政策补贴。但在实践中，由于地方上级政府的补贴比例较低，地方基层政府的财政补贴压力较大。以A县为例，地方各级政府补贴比例分摊不均。A县发展高粱、黑山羊、肉牛、鳗鱼水产养殖特色农业保险，政府总共补贴75%～80%的保费。其中，中央层面，没有补贴；地方层面，省级政府只承担35%，市级政府一般不分担补贴，剩余部分全部由县级政府承担，地方基层政府财政负担重。此外，A县是鳗鱼特色农业保险的全省首批试点县，市级政府往年并没有对地方政府给予鳗鱼水产养殖特色农业保险补贴，2021年市级政府才以专项资金的形式缓解地方政府的财政压力。特色农业保险的财政补贴比例分摊不均衡，阻碍特色农业的持续发展。地方基层政府对特色农业保险补贴的支出过多。2021年，A县政府对高粱、黑山羊、肉牛这3种特色农业保险的补贴共1736334.4元，A县政府农业保险总支出是16080600元，3种特色农业保险占当年县级政府农业保险支出的比重约10.8%；而A县政府对水稻、玉米等普通农业保险的补贴是1444900元，占比约8.99%。县级政府对仅部分种类的特色农业保险的补贴支出要高于对普通农业保险的补贴支出，由此可知，县级政府在特色农业保险领域的财政压力大。

3.6 赔保纠纷难化解

如在A县，农民与大型农业公司合作经营，农民从公司领取种苗或幼崽，按照公司的标准和种植、养殖技术进行农业经营，并从公司购买化肥、饲料，当作物或牲畜成熟后，农民再将农产品按事先协商好的价格售卖给公司。在这种合作经营模式下，农民需自行承担作物受灾或牲畜死亡的风险，如农民购买化肥、饲料的支出。一般农业公司会对给予农民的种苗、幼崽购买农业保险。当发生风险时，农业公司可以获得赔偿，其损失不会太大，而农民不能获得赔偿，需自担风险。这时，农民会就理赔与农业公司发生纠纷，农民也主张赔保费用。农业公司认为自己与农民签订的是买卖合同，农民的损失属于买卖合同中合理的风险范围，应由农民自行承担，而理赔是基于本公司与保险公司签订的农业保险，农民并不是保险合同的受益人，没有获赔依据。但农民认为自己遭受损失，而农业公司却因为购买了农业保险而弥补了损失，农民认为自己也应获得理赔、弥补损失。

3.7 完全成本保险增加农民的前期负担

2022年中央一号文件强调了完全成本保险的重要作用。完全成本保险是指对农业生产的总成本进行保障的一种农业保险，即除直接物化成本外，增加土地、人工等成本作为农业保险的承保范围。完全成本保险的保险责任范围更大，受益人群更多。国家对3大粮食作物推广完全成本保险，以期通过提高保险金额、扩大保险责任范围惠及农民，保障粮食安全。但是，完全成本保险也具有一定的局限性。保险费用是根据保险金额而计算的，更高的保险金额意味着农民需要缴纳更多的保险费用，费用的增长会抑制农民的购买意愿。在A县，原来农民购买种植业农业保险，只需承担约4.5元·667m-2的保费，但是现在农民购买完全成本保险，需承担约12.7元·667m-2的保费。保费的成倍增长会加重农民在农业经营前期的负担。

4 农业保险适用的困境分析

农业保险的适用遇到诸多困境，需要仔细分析和思考造成这些问题的成因，才能更好地推动农业保险制度的完善与发展。

4.1 农民购买农业保险的意愿不强

4.1.1 农民具有现实主义

由于认识水平的限制，农民通常只关注眼前的短期利益，不具有长远的发展眼光，不会较多考虑长期利益。农业保险作为与农业生产活动无直接关联的开销，不在农民预算范围之内。

4.1.2 农民存在侥幸心理

以A县为例，A县大多数地区并非是自然灾害频发区域，因此许多农民存在侥幸心理，认为不需要购买农业保险。

4.1.3 宣传力度不够

部分政府工作人员认为农业保险的推广仅是保险公司的任务，并非自己的本职工作，存在宣传不尽心的现象。农民购买意愿不强，实质上，就是农民不清楚农业保险与避免收成不好之间的紧密联系。因此，在之后的农业保险推广工作中，要着重向农民解释这一点，使农民认识到农业保险的分散风险、兜底保障的作用。

4.2 理赔速度慢

4.2.1 专门从事农业保险的人手不够

农业保险是A县中华联合财产保险公司的主要业务领域，虽然该公司设有农业保险项目组，但该项目组主要成员只有6人。而且，A县中华联合财产保险公司在每个乡镇只设有1个代理保险员，负责整个乡镇的农业保险理赔等业务。

4.2.2 理赔程序较复杂，履行程序需要一定时间

A县养殖业农业保险理赔程序较简单，理赔周期较短，理赔速度较快，一般只需要10天；而种植业农业保险理赔程序较复杂，理赔周期较长，理赔速度较慢，一般需要2个月。如，A县种植业农业保险的理赔程序，要求农民逐级报案，从村大队到村，再到乡镇，最后到保险公司；保险公司接到报案后还需要下到乡镇搜集材料。并且，在大型理赔案件中，需要保险公司组织农业农村局工作人员、乡镇工作人员一起去现场勘查，因此存在各部门工作人员时间难协调的问题。此外，假设一个村共有10户村民购买了农业保险，理赔时，农业保险公司需要等所有农户的理赔情况整理完毕后，才能进行理赔。即使只有1户农户受灾，且受灾情况较轻，不需要保险公司组织其他人员进行勘验，但因为繁琐的理赔程序，农户的理赔也需要较长时间。

4.3 政策设计与实际脱节，理论与实践不统一

农业保险推广难，反映出政策设计与实际脱节，实质是理论与实践不统一。真理需要在实践中进行检验，理论要与实践相统一。农业保险制度的创立的确对维护农业稳定、促进乡村振兴具有十分重要的意义和作用，国家也设计出了较完善的农业保险适用配套机制，但是，仅在理论层面完备的制度不一定就是好制度，还需结合实际情况，通过实践检验方知农业保险制度完善与否。农业保险的制度设计没有充分考虑地方实际情况，设置的险种与农民实际需要不符合，导致农业保险难以推广。

5 农业保险适用的路径探索

农业保险是维护粮食安全和社会稳定，有效解决“三农”问题，推动乡村振兴的重要措施。然而，农业保险在农民尤其是在农业散户中难以推广。多种原因导致了农业保险的适用困境。只有解决这些困境才能促进农业保险制度落地。笔者通过分析农业保险适用难题，结合域外先进经验和模式，提出了以下几点推动农业保险适用的建议和措施。

5.1 加大宣传和教育，提高农民投保意识

政府和村委会应该加大对农业保险功能和作用的宣传力度，让农民真正理解农业保险对国家发展战略的重要意义，使农民意识到农业保险对防范化解农业风险、保障自身生活水平和经营稳定的重要作用。只要农民清晰认识到农业保险的兜底保障作用，农民自然会重视农业保险，农业保险在农民特别是农业散户间的推广难度就会降低。A县政府虽然向农民宣传了农业保险的重要作用，但A县的宣传工作是通过村里的站点而展开，如兽医站，这类站点数量较少，普及不广泛，宣传工作没有对农业保险的推广产生较大的促进作用。A县中华联合财产保险公司工作人员就认为，农民对农业保险的认识不到位影响了农业保险的推广。

5.2 扩大农业保险专业人才队伍

由于我国小农经营模式的特性，家庭农业经营往往呈现出经营分散的特点，当发生农业风险时，基层保险公司人手不够，测算范围、厘清损失等工作的完成需要较长时间，向农民理赔的速度较慢。国家和政府应该加大对农业保险从业人员的培养，扩大农业保险专业人才队伍，向基层输送更多农业保险专业人才，尤其重视基层农业保险公司员工数量的扩张。通过增加人手使理赔工作提速、提质，减少农民因理赔慢而对农业保险产生的不满。

5.3 国家财政全额补贴重要险种保费

对于关系基本粮食安全的重要险种，由国家财政帮农民购买，实质上农民对这些保险不承担任何购买费用，国家会以政策性补贴的方式全额承担农民购买农业保险的费用。当前，国家积极促进乡村振兴，大力推广农业保险，财政补贴已经承担农业保险的大部分保费，这些重要险种的剩余保费即使全部由国家承担，总金额也不会太多，国家财政压力不会过大。况且，除农业保险的政策性补贴外，国家还设置了多种其他类型的农业补贴，这些补贴往往补贴费用较高，国家可以减少这些补贴的一部分费用，将节余支出用于全额补贴农业保险。

5.4 增强国家扶持地方特色农业保险的力度

调整地方各级政府在特色农业保险中的补贴比例，扩大国家和地方上级政府在保险补贴出资中的比重，增加国家和地方上级政府的补贴金额，减少地方基层政府财政负担，促进地方特色农业发展。

5.5 农民与农业公司合作购买农业保险

为了减少在农民与农业公司合作经营模式下，产生的农业保险理赔纠纷，未来可以采取农民与农业公司合作购买农业保险的模式。农民购买了农业保险，农业经营遭受的损失就可以得到弥补；同时，农民与农业公司合作购买保险，分摊保险费用，有利于减少农民的保费支出，降低农民经营成本。

5.6 地方财政代替农民负担完全成本保险增加的保费

由上文可知，完全成本保险增加的保费抑制了农民的参保意愿，如果由地方财政统一负担完全成本保险增加的保费支出，于农民而言，缴纳同样的保费却可以获得更多的理赔，此时，农民便会更加愿意购买农业保险。

6 结语

推广农业保险是维护粮食安全、促进乡村振兴的战略保障。我国积极推广种植业农业保险、养殖业农业保险等多种形式的农业保险。国家制定《农业保险条例》调整农业保险的相关问题，但是相关法律尚不完备，没有形成健全的法律体系。学界在农业保险相关问题方面一直存在激烈争论，农业保险在实践中的适用也困难重重。本文指明了农业保险在农业散户中难以推广的现状，概括了农业保险适用过程中存在的问题与困境，进而深入思考和分析这些问题的成因，提出解决我国农业保险适用难题的几点建议和措施，以期有效推广农业保险，维护粮食安全，助力乡村振兴。