政策回应性问题浅析

2023-07-04赵亚普

管理学家 2023年12期

赵亚普

[摘要]近年来，政策问题研究备受学界关注，政策回应与政府回应关注的研究点并不相同，学界对建设回应型政府研究已颇具规模，但大多忽视和混淆政策回应问题。基于此，文章以政策回应性问题为对象，通过梳理散见于相关研究中的回应性问题，分析政策回应性价值的内涵，并将其视为摆脱政策困境的出发点。

[关键词]政策回应；地方政府；社会政策

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1674-1722（2023）12-0073-03

近年来，公众对于与其利益密切联系的政策表现出更高的参与热情和更专业的态度。为进一步做好政务舆情回应工作，国务院办公厅于2016年7月印发了《关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知》并在各地切实落实。但从各地围绕“争议性政策”引发的讨论来看，诸如反对高污染企业项目落地、“抢人大战”政策的冲击、城市开发中的房地产乱象等（涉及环境保护、产业发展、民生保障等领域），都反映了由“响应政策”到“政策回应”的行政理念转变（主动或被动）的呼声，呈现出随着政策完整生命周期而越发凸显的趋势。

一、政策回应性问题的背景

所谓见微知著，跨领域的、广泛发生着的政策争议的背后，存在着不同面向性的、政策回应性失效的共通性问题。政府对于政策的关注更多集中于“落实”，在一定程度上忽视了政策本身的回应性特征（至少是理解上的不足）。围绕政策产生的回应性需求呈明显上升态势，自2008年以来出现爆发式增长。考虑到各地实际发生但未统计的数据（包含非正式渠道）以及在政策形成与执行过程中的各类意见，这一需求的真实数据还将更大。文章通过知网主题词检索分析，整理出与回应性关联较高的主要主题有地方政府、公共政策、构建研究、政策评估及政策执行等，如图1所示。次要主题有回应性、充分性、政府回应及公共性等，如图2所示。

新的政策环境下，政策的制定和发布只是工作的开始，更大的考验是如何解读和回应好舆论关切，这直接影响到政策执行的成本（社会理解与共识）。近年来，由政策误读引发的争议，借助网络媒体的解读和传播，比以往任何时候都更加迅捷，且存在信息缺失等风险，政策发布的每一个阶段都有成为舆情催化剂的可能性，话题关注点也有可能偏离重点，这是一种浅层的政策回应性需求[1]。因政策的公民回应能力下降导致的民众参与冷漠，造成一种事实上的责任空白——群体的沉默弱化了参与性、社会的“一元化”形式弱化了代表性，二者共同制约了政策回应性的发展。

二、政策回应性的概念理解

政策回应性源自政策的本质价值——面向社会并围绕人的行动的解释过程。政策作为一种公共产出，其生命周期都与民意连接，具备回应某种需求（作为群体的人）的功能，该功能在政策不同阶段的失效是导致政策困境等问题的重要原因。

政策回应性具有正负向反馈，可能产生政策的积极或消极影响，围绕回应逻辑的机制变革有助于重新塑造各利益群体的关系网络；回应存在“中心距”——政策制定层级距离执行主体过长，会增加执行主体对回应逻辑调整的概率。围绕政策回应性失效问题的改革，无论发生在哪个环节，最终都将动摇整个政策机制。政策回应性呈现三个方向的变化趋势。一是回应对象的多元化和矛盾性增强。二是回应层级下沉和回应前置。三是在无效的同时还存在不平衡问题（现阶段在公共决策回应能力上是不均衡的）。

在我国政策语境下审视上述观点，地方政府在政策回应性失效问题中比较显著，社会领域（与民生关联紧密的政策领域）政策的回应性冲突日趋显性化。围绕回应性的改革具有很强的扩散性，且有利于先行改革的地区获得相对优势。

三、政策回应性的研究路径

根据现有文献研究分类，总结出以下几种分析框架，即政策议题视域下的回应性分析框架、公共服务供给视域下的回应性分析框架、政府回应与政务舆情视域下的回应性分析框架、政策执行视域下的回应性分析框架、府际关系视域下的回应性分析框架、问责问题视域下的回应性分析框架及绩效考核视域下的回应性分析框架。

政策议题视域下的回应性分析框架以驱动议题形成的焦点事件（包括事件的性质、内容与发生原因的影响）为解释变量，说明问题的解决和方案的选择直接受焦点事件影响（即回应性）。这种作用机制受到调节变量制约，容易受到少数政策精英干扰和官员任期波动带来的短视效应。前者是体制内外的政策精英为满足政府回应的急迫性而迅速提出可供施行的政策方案，且政府由于紧迫性无暇做全面的利弊权衡与评估分析，使得政策精英得以将个人偏好、集团利益渗透到政策决策中。后者是政策方案的短期回应，相较于方案是否会造成其他社会影响和成本，对于任期波动明显的官员而言，不会引起足够重视，缺乏适当的政策产出质量把控。该分析框架受到了行动主义理论的影响，正如张康之提出的，“在全球化、后工业化进程中，在互联网技术的发展下，社会进入的是一个更加灵活、更加开放、更加无定形的场域，政策过程是在这一场域中完成，形成了行动主义的政策议题设置”[2]。

公共服务供给视域下的回应性分析框架中比较有代表性的是，从政治学视角对公共服务市场化进行分析，例如利用威廉姆森的交易费用分析框架（交易费用理论指出，交易费用的高低取决于资产专用性、合同不确定性和交易频率三个因素），以交易费用为解释变量，把我国特有的政治、行政和市场体制作为调节变量，重新发现我国政治体制下的基层政府决策中的回应问题。

政府回应与政务舆情视域下的回应性分析框架关注以下三个方面。首先，公民意见对决策的影响机制包括公民参与和人大参与。公民参与主要影响政策输入端，为决策提供政策偏好、议题设置和政治支持。人大参与既影响政策议题设定和协商过程，也通過监督和问责来影响政策输出端[3]。其次，地方政府对利益诉求的吸纳方式更偏好自己主动发起的形式，例如基层调研等，对于风险可控的体制内渠道的回应积极性明显高于外部渠道，且在政策回应和行政行为回应上表现不一，分别受到行动性治理（“以人民为中心”理念的影响力）与科层治理原则（科层制规避风险的特质）的形塑[4]。最后，回应存在外溢性。我国因发展阶段、人口构成、经济水平和地理距离等方面带来的显著地区差异，使一些地区群体成为相对于其他地区的“民意外溢地区群体”[5]。

政策执行视域下的回应性分析框架强调，政府的政治经济理性人属性使其在具体执行情境中，视风险收益情况做出选择性回应，解释变量包括“官民诉求统一度”“问责风险规避度”和“政策受众团结度”。

对于府际关系视域下的回应性分析框架，彭忠益提出，府际竞合关系的利益影响机制——政治利益、经济利益和公共利益，划分出四个阶段（政府间竞争由间接竞争到非理性竞争再到趋于理性竞争，政府间合作从中央主导到地方主导，由松散合作走向逐步深入），其发生机理是三种利益内容、性质的变化引起行为选择调整，其中政治利益呈现为非合作倾向（职位晋升）。在横向府际关系中，一方面，竞争对区域间的市场整合具有积极意义，流动要素的竞争可以促进地区专业化；另一方面，随着政绩观念的转变，公共利益被逐渐重视，新型府际关系将以合作为基础，辅以必要的错位竞争[6]。竞争形式的转变使得府际政策回应更趋理性和隐性。但在城市群内，这种情况又有所不同——地方政府在规则设计者（中央或上级政府）的督导下（政策规划、绩效考核和资源配置的形式），兼顾公共收益与“个体收益”（关心自身轄区的绩效及其在城市群内的相对排名），围绕关键绩效指标展开竞争。

问责问题视域下的回应性分析框架的前提条件之一是迫使政府接受负责制的社会力量的存在及三个必要条件——负责对象的“上下”两个主体、官僚体系外的广泛参与、不同系列官员之间的制衡。虽然行政从根本上来说是执行政策的活动，但在政策执行活动中也有决策行为，对行政决策行为的问责中涉及充分理性讨论、偏好与价值取向是否符合公理等，这彰显出政府责任的“民心”依据。该视角强调了技术合理性不能替代行为目的正当性，政策要充分考虑“人道成本”，政府责任框架包含政策执行的责任、落实政策内容及管理社会的责任、政府对社会的回应性[7]。

在未改变“政治上位的政治行政一体化”背景下，绩效考核视域下的回应性分析框架更多的是关注结果而非过程，行政中对过程的忽略容易导致破坏法律和程序的行为，此类行为往往伴随侵害公民权益的冲突。研究发现，政策绩效考核机制的设计越来越突出“满意度”理念，学者在分析中国政治实际的过程中，尤其关注突出法治化意义的过程规范及政策对象的意见反馈，从不同视角指出在政策决策与执行过程中，因缺少透明度和参与度而易产生侵害权益行为，使政策聚焦于“合理性”（优于效率等其他指标），围绕对公民回应的考核，甚至成为决定一个政策是否成功的绝对标准。其逻辑在于，以强调回应满意度的政策考核倒逼政策执行和决策过程改革，进而重塑并建立强回应性的政策流程。

四、评论与展望

在政策问责要素方面，政策回应性与问责要素有着直接的关联，已有的考察机制揭示了问责要素对政策回应性的正向激励作用及其局限性（制度建设的深层次不足所致）。但是，对于这种机制发生条件的描述过于宏大，缺少政策情境的细致观察。文章在政策问责要素发生机制的考察中，强调了不同情境的结果差异，试图为政策回应性失效分领域的改革提供依据。

在政策竞争要素方面，政策回应性与竞争要素有着较为明显的关联，已有的考察机制揭示了竞争要素对回应性的强驱动作用，但是，这种驱动力的发生环境产生了深刻的变化（尤其是在强调协同发展的城市群内）。

在政策参与要素方面，政策回应性与参与要素有着明显的关联，已有的考察机制揭示了参与要素对政策回应性的正反两个方向较为清晰的影响，不同领域的政策在这种关联中表现出的强度参差不齐，值得深入分析政策情境的作用，有助于选择改革的“突破口”。