社会力量参与居家养老健康服务的破困之道

文/邓勇

只有尽快建立起相应机制，才能充分发挥社会力量的作用。

2016年，我国老龄人口突破2.3亿大关，我国正式进入老龄社会。2021年最新发布的七普数据显示，当下我国65岁及以上年龄段的老年人口占比已经超过13.5%，距离14%这一深度老龄化的国际标准仅有一步之遥。国家统计局预计，2025年中国老年人口将达到3亿，2035年将达到4亿，2050年将达到4.87亿，约占总人口的1/3。庞大的老龄人口导致养老服务需求不断增大，给国家、政府以及社会都带来了沉重的压力。

近年来，政府颁布了诸多法律和政策来鼓励社会力量积极参与到居家养老健康服务之中。2015年2月，民政部、国家发改委等多部门联合发文《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》（民发〔2015〕33号），提出应加大对养老服务业发展的财政资金投入，鼓励社会力量举办规模化、连锁化的养老机构，促进养老服务业的发展。在2020年全国两会上，全国人大代表、齐鲁制药总裁李燕提出，应加快我国社区居家养老法律法规体系建设，形成多元化和多渠道投入的发展机制。在2023年全国两会上，上海代表团提交关于制定《中华人民共和国养老服务法》的议案，以代表团的名义呼吁养老服务立法。

社会力量参与居家养老健康服务指的是在政府的正当引导下，充分发挥政府与社会力量之间以及社会力量之间相互协调的作用，促进社会力量积极参与到居家养老健康服务体系之中的一种养老服务方式。

发展优势

社会力量参与居家养老健康服务具有内在优势。一是发展迅速、具有广泛性。随着国家与政府对社会力量的重视度越来越高，社会组织参与日益增多，加之社会力量主体具有多元性，能提供的服务不仅专业，而且范围广泛。在养老领域，社会力量能够为老年人提供有针对性的服务，能够弥补现今政府在养老服务工作中存在的不足。二是投入小、经济和社会效益高。企业投资建立养老机构、家政服务公司等或非营利性组织开展居家养老服务时通常已经具有一定资金和资源，大量节省了基建和各种配套费用，减少无用资源和资金的浪费，具有较高的社会效益性。三是减轻政府负担。社会力量不同于政府，它能以更为弹性的方式在更小的范围内开展具有针对性的服务和活动，因而构建政府主导、多元参与的社区居家养老服务工作格局，能够填补政府在公共服务上的现有缺陷，减轻政府财政负担。

社会力量参与居家养老健康服务具有外在优势。一是国家政策支持。从我国正式步入人口老龄化社会开始，国家便开始注重缓和社会养老压力增大以及其引发的各种问题，在国家层面的政策和倾向上，对社会力量的重视已愈发明显。二是民族观念。中国人的养老观念更倾向于居家养老，因此鼓励社会力量积极参与居家养老服务是顺应民族观念的需要，能够有效减轻养老负担。三是技术支持。互联网技术与养老服务相结合的服务被各地有益探索，常见的如为老年人提供智能可穿戴设备、GPS智能定位实时了解老年人当前位置等。在这样的大环境下，庞大的社会力量更能够借助先进的互联网技术提高养老服务的整体水平。

面临的困境

相关法律法规不够完善。一是已有立法规定不明确。目前我国已出台的法律大多限于基本理论指导，如《老年人权益保障法》的规定一共仅有85条，表述过于原则化，具体内容模糊不清，导致执行主体在开展具体服务的过程中缺乏统一规范的法律依据。尽管各省区市颁布了相关法律政策，但它们往往效力过低，容易出现国家层面缺乏相关法律规范，地方层面各自为政的局面。二是部分领域缺乏立法规定。如目前体系中缺失监督和评估机制的构建，导致养老服务活动结束后，真正的服务效果不能鉴定，优秀的服务不能得到奖励和发扬，不好的服务也不会受到惩罚，这一制度就难以有再自我完善和改进的动力。

养老服务目前面临的主要问题，一是政府对社会力量参与养老服务政策扶持力度不够。目前我国出台的大多数优惠政策可执行性不强，落实效果也不够明显。在财政政策扶持方面，民办养老机构补贴项较少于公办养老机构，养老资金管理渠道不畅；在精神政策支持方面，基本不会对积极参与养老服务的社会力量进行宣扬和表彰活动。这样一来，养老服务对政府仍然存在着依赖性，难以撬动社会力量成为自我造血能力强大的居家养老服务主体。二是养老服务质量难以保障。首先，服务内容认识不彻底，在我国精神慰藉服务尚未引起足够的重视。其次，养老服务人员的专业素质有待提高。最后，养老服务人员流失率高。

社会力量存在自身不足。一是社会力量自我管理落后。社会力量的内部往往缺乏能够自我约束的规章制度、自我管理体制不够健全、组织结构松散、信息披露不够透明、行为几乎不受监督，有些社会力量还会优先考虑自身利益，因此社会力量缺乏统一的引导，如果方向不对，反而可能产生负面消极作用，阻碍了其他服务主体的正常运行。二是社会力量之间关系难以自主顺利调整。社会力量基于不同的自身特性，在同时开展居家养老服务的过程中难免出现摩擦。对于多个社会力量之间的关系，在缺乏有力的联合协作领导机构和统一的制度规范下，更是难有精力妥善处理。

O2O 模式

在搭建O2O 模式的居家养老服务平台时，应当充分考虑该平台中参与主体的多元性、服务对象以及内容的特殊性。

激励机制构建

逐步完善法律和政策支持体系。在法律支持方面，在《老年人权益保障法》的基础上，一方面应依据法律精神，制定更细致具体的下位规定，如建立并完善有关居家养老服务设施配套法规、建立服务项目的价格动态调整机制等；同时应当尽量完善立法空白的领域，例如设计奖惩机制。对参与其中的社会力量，应在适当范围内采取鼓励性措施，提高其参与的积极性。在优惠政策支持方面，必须确立政府在居家养老服务行业的主导地位，从宏观角度制定各项政策，如提高补助标准和资金、增加基本补助内容、加大投入社区养老服务设施用地、建立用房优惠政策、减征或免征相关税费等。

搭建O2O模式的居家养老服务平台，让互联网成为养老健康服务的前台。第一，建立并完善以大数据为核心的老年人数据信息库。在搭建O2O模式的居家养老服务平台时，应当充分考虑该平台中参与主体的多元性、服务对象以及内容的特殊性。因此，在此之前收集足够的服务需求数据，基于大数据、云计算等智能平台，建立以大数据为核心的老年人数据信息库。在调查的基础上，通过分析逐步明确服务对象以及其他参与主体的特殊性的需求。

第二，运用网络技术实现养老服务供需对接的实时互动。在收集和分析完数据后，进行平台的搭建，以实现养老服务供需对接的实时互动。

平台搭建需要多个主体协作。第三方应用运营商负责日常运营居家养老服务平台，收集和掌握服务对象需求并传递给政府。政府负责向服务提供者传达需求信息、充足的资金支持以及完成质量监督和评估工作。社会力量主要分为三股（个人、企业与非营利组织），可以自主提供一部分资源用于物资或资金，除此之外主要承担养老服务工作开展的个体作为具体服务的提供者。老年人作为服务对象，能够在平台中表达出自己的需求，接受服务提供者的针对性服务，在结束后也能够对服务工作进行评分和提出意见。居家养老服务通过该平台实现各主体供需对接的实时互动，详见图1。

图1 养老服务供需对接实时互动

第三，建立养老服务反馈系统。服务对象在接受完服务后，有权利在平台上针对自己所享受的服务进行评分和提出建议。同时，应当定期发布调查问卷，主动获取服务对象的需求信息。面对部分老年人不识字等特殊情况，服务人员应当主动给予帮助。

第四，建立平台安全保障体系。基于规范性和安全性考虑，必须建立起稳固的信息安全保障体系。

建立多元的资金筹集机制。政府应推出优惠政策、加强资金支持，引导社会力量拓宽养老基金筹措渠道，加强其自我造血能力。如在政府的协助下，一些养老服务机构可以依据老年人自身意愿和实际承受能力分成不同的服务档次，开展部分有偿或低偿服务，从而达到吸引私人投资、拓宽资金来源的目的。再者，政府可以召开展资金筹集活动，缓解居家养老服务活动开展资金临时匮乏的问题。

政府加大引导、协助力度。第一，政府应当协助社会组织加强自我管理。政府应尊重社会组织独立自主的法人地位，引导其充分利用形式灵活和专业性强的服务优势，促使其加强自我管理能力，不断提高其社会地位。政府还可以定期开展一些具有针对性的培训和讲座，教授基本的运营规则和注意事项。

第二，完善服务衔接机制。政府应妥当调整多元主体之间的关系，进一步完善养老服务内容的分类和不同养老服务内容之间的衔接，增强养老服务内容的层次感，从而确保每一个主体向着同一方向协同发挥出最大的作用，促进养老服务呈闭环式稳定发展。

第三，重视社会反馈。加大宣传力度，强化社会监督。政府可以加强宣传社会力量参与居家养老服务后取得的成效，对于老年人及社会整体满意度都很高的社会组织，应当对其进行积极宣传和公开表彰，充分发挥其先锋模范作用，并使会力量参与居家养老服务尽可能得到社会的普遍认可。这样不仅可以为社会力量开辟一定的资金渠道，而且能够使社会力量作为居家养老服务的重要主力进入人们的视野中，同时应畅通反馈渠道，使其受到群众的普遍监督，进一步提升其公信力。

对于专业养老护理员，应当设置严格的职业门槛，只有通过一定的职业资格考核和技术等级认证方可开展养老服务。

约束机制构建

组建专业性居家养老服务队伍。应依服务人员不同区别培训方式。对于专业养老护理员，应当设置严格的职业门槛，只有通过一定的职业资格考核和技术等级认证方可开展养老服务。针对通过不同培训技能考核等级的养老护理员进行分类，使其主要从事自己相应等级的具有针对性的具体服务。最后还需要开展定期、常规、系统的培训和考核。对于志愿者服务队伍，培训内容较为基础和重要，较为固定的志愿者们可以组成兴趣学习小组，开展学习交流活动。且在服务过程中应至少配一名专业养老护理员陪伴，以应对志愿者无法及时处理的意外事件。

拓展养老服务内容。首先，可以在已有的物质服务内容中新增其他的服务，如将保健、护理、康复等相关服务列入服务内容。组建专业型养老志愿资源，深入推进医养结合发展，可以对服务人员进行健康养生基本知识、涉及如心肺复苏等急救知识的普及，同时提高服务场所内专业急救设施配备密度，从而辅助服务质量有效提高。其次，可以增加或强调重视精神慰藉服务。例如可以定期提供一些关爱项目、开展一些适合老年人的课程和讲座、开放心理疏导服务等。此外，还可以借助如情感陪护智能服务机器人等先进科技。

健全社会居家养老服务评估机制。第一，明确规定评估标准、内容和方式。在评估标准上，应当在建立起全国统一标准的前提下，容许各地区基于当地习惯适当调整。在评估内容上，应当经过合理分析来决定依据，例如可以将评估重点放在运营、管理和具体服务的能力和效果上，尽量避免出现将评估结果变成不良攀比的现象。在评估的方式上，除了政府评估和组织自评以外，还可以增加第三方评估，形成体系化评估机制。在第三方评估机制中，由毫无关系的第三方专业性机构主要针对社会力量的服务情况、资金的管理、产出和效果指标等实际情况，依据统一的评估标准，作出真实有效的评估结果。此后，政府可以依据这些评估结果来动态调整对社会力量的资源供应，减少资源的不必要浪费。

第二，加大监督机构的监管力度。在监督的过程中，既要注重参与主体刚加入时的基本情况是否符合，也要在后期形成常态化的日常监督。依据注重实效、跟踪评估原则，一旦发现存在弄虚作假、明显浪费社会资源或是其他与服务基本原则相违背的行为，经查证属实的，应对其采取一定的惩治措施，如适度警告、取消或减少对其的补助资格等。

随着各大社会组织和企业参与居家养老服务日益积极，社会力量参与社区居家养老服务也正在悄然释放其应有的活力并已成为缓解我国老龄化的必然趋势。然而，社会力量自身的限制以及外在环境的影响也在一定程度上抑制了它真正价值的实现，为此，只有尽快建立起相对应的激励和约束机制，才能充分发挥社会力量的作用，为居家老人提供项目更多、标准更高、质量更好、范围更广的优质服务，促进我国养老服务业健康发展。