欧盟碳关税简述及对中国的影响

2023-06-29董顶一

中国有色金属 2023年10期

董顶一｜文

欧盟推出的欧盟碳边境调节机制草案在国际上引起了巨大的争议，广受世界关注,并对我国产生一定影响。

欧盟碳关税的正式名称为欧盟碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，简称CBAM），主要是指欧盟对从发展中国家进口的排放密集型产品征收的一种进口关税。

欧盟碳关税是目前在碳关税领域最具影响力的计划之一，广受世界关注。2021年7月，欧盟委员会提交碳关税立法提案，标志着CBAM 立法程序正式启动。根据欧盟委员会本次立法提案，CBAM初始覆盖行业为电力、钢铁、水泥、铝、化肥五个行业，过渡期为3年，拟定2026 年实施。而在2022 年5 月由欧洲议会的环境、公众健康和食品安全委员会（ENVI）公布的提案中，将有机化学品、塑料、氢和氨产品也纳入了征税的行业清单，并将CBAM 正式实施时间提前至2025年。2022年6月22日，欧洲议会通过了CBAM法案的修正案文本，主要变化是正式起征日期从2026年推迟到2027年，扩大了征收范围并纳入了间接排放，表明欧洲实施CBAM的坚定态度和加强实施力度的决心。

CBAM出台的背景

欧盟一直扮演着全球应对气候变化的先驱者角色。在欧盟宣布实现碳中和目标之后，中国、日本等大型经济体也相继宣布了各自的碳中和时间表。截至2020年年底，全球已有137个经济体公布了自己的碳中和时间表。欧盟是全球最早建立碳排放权交易体系的经济体，其中欧洲碳排放交易体系（EU-ETS）覆盖了工业、航空和电力等行业，这些行业每年的碳排放量占总排放量的40%。欧盟为了避免碳泄露和碳转移，设计了两种保护措施：一是向工业部门分配免费的碳排放配额，二是向用电大户提供间接成本补贴。但随着欧盟碳排放权交易体系进入第四阶段，碳排放配额总量大大减少，用于免费配额的数量也在收紧。此外，严格的减排目标也推动了碳配额价格的快速上涨，引发了欧盟企业贸易竞争力下降的担忧。

为了解决企业贸易竞争力下降的问题，欧盟在《欧洲绿色协议》中提出了CBAM机制。2020年3月，欧盟委员会提交了CBAM 影响评估报告，10 月完成了公众咨询程序。2021年7月14日，欧盟在“Fit for 55”立法提案中公布了CBAM设计方案，并启动了立法进程，立法过程涉及欧盟委员会、理事会和欧洲议会。欧洲议会在2021年3月通过了设立CBAM 的决议，理事会也就相关规则达成了协议。到2022 年12 月底，立法程序全部结束，并于2023 年开始进入试点阶段。预计在2023 年，将有更多的产品被纳入这一体系中。

欧盟碳关税政策引起的争议

欧盟推出的CBAM 草案在国际上引起了巨大的争议。欧盟委员会宣称，CBAM 的目的是激励向欧盟出口商品的生产商改进生产工艺，实施节能减排，以减少碳转移和碳泄露风险。欧盟委员会指出，CBAM 初期仅适用于存在碳泄露风险的行业，以确保进口价格中的碳含量以及生产者支付的碳价成本，并激发生产者推进绿色生产的积极性，进而促进欧盟的绿色投资效应。

然而，自CBAM进入立法程序后，巴西、印度、南非等发展中国家对此提出了猛烈批评。这些国家认为欧盟是以应对气候变化为借口施行贸易保护主义。2021年8月，印度和俄罗斯警告欧盟，如果CBAM实施落地，他们将向WTO提出诉讼。对于向欧盟出口量较大的国家来说，CBAM 的实施将会增加出口成本、减少出口量，削弱它们的贸易竞争力。发展中国家认为这违反了WTO规则中的非歧视原则。据国际货币基金组织预计，即使全球国家都能执行《巴黎协定》中的自主贡献计划，到2030年二氧化碳的价格也将达到每吨75美元左右。在这种情况下，发展中国家如果没有根本性的提高减排技术，将不得不面对高额的碳成本。

中欧贸易现状

据海关总署统计数据显示，2022年1-8月，欧盟是中国第二大贸易伙伴，双方贸易总值达到3.75 万亿元，同比增长9.5%，占我国贸易总额的13.7%。早在2020 年，中国就首次超越美国，成为欧盟最大的贸易伙伴。欧盟碳关税政策无疑会对中欧贸易产生巨大影响。

据中国驻欧盟使团经商处、欧盟统计局网站4月25日消息，2021年，欧盟原材料贸易总额达到1780 亿欧元。中国是欧盟原材料的主要出口目的地，占2021年欧盟出口总额的16%。

2021年，欧盟高技术产品出口的最大目的地是美国（占出口总额的25%），其次是中国（12%）和英国（10%）。在欧盟出口美国的产品类别中，最大类别是医药；出口中国和英国的最大类别分别是电子通信和计算机及办公设备。

据海关总署统计数据显示，目前我国向欧盟出口的七大行业为水泥、钢铁、电力、铝、化肥、塑料、氢氨和有机化合物，这七大行业将会受欧盟碳关税假设实施的预期影响。

欧盟作为发达国家集合体，经过多年发展，已将碳排放量较高的低端产业转移到中国等发展中国家，整体上处于全球产业链的中高端，碳排放量较低。同时，强化了矿产资源的有序开采，形成了较完整且碳排放量较少的产业链。在能源端，欧盟大量进口俄罗斯低价优质原料（如天然气、石油等）；在初级产品端，可以较好把控将原材料转移到中国等发展中国家代工，让其在赚取微薄加工费，但付出较大的高碳排、高污染等环境代价，满足欧盟需要的同时，实现高价出口；在终端产品端，欧盟大量进口廉价初级产品，充分发挥先进低排放制造优势，大量制造和出口高附加值产品。

2019-2021年中国向欧盟出口的七大行业出口额（单位：亿元）

欧盟碳关税将增加中国等发展中国家制造业成本。参考目前欧盟碳市场，若以80欧元/吨（约合85美元/吨）的价格征收碳关税，我国钢铁、铝、化肥和水泥四大行业被征收的碳税分别是6.46亿美元、2.66亿美元、0.11亿美元、0.0077亿美元，合计9.24亿美元。计算钢铁、铝、化肥、水泥的碳税成本，将分别达到出口额的17%、20%、17%、31%。CBAM 法案的实施，将增加我国出口到欧盟钢铁、铝材、塑料等产品的成本。

欧盟碳关税政策对于中国的影响

目前，CBAM 对中国的影响主要表现在以下两个方面：

首先是对碳价的影响。中国于2021年6月开始了全国碳市场的第一个履约周期，初期仅覆盖了发电行业，该行业占全国年度碳排放量的40%。在2020年，中国的碳价配额均价保持在3.28～12.62美元/吨之间，远低于欧盟排放交易体系（EU ETS）的价格。然而，CBAM 实施后，即使中国对欧洲出口商品已经在国内支付了碳价，但由于碳价的不对等，欧盟进口商仍需购买CBAM证书。而CBAM证书的价格将以EU ETS的均价为准，欧盟可以通过其碳排放权交易市场上的价格牵制其他国家的碳价。因此，中国将面临碳排放权市场自主定价权的挑战。

其次是对中国商品出口的潜在影响。根据联合国贸易数据，2020年被纳入CBAM的产品仅占中国对欧盟出口额的1.19%。因此，短期内对于中国出口欧盟影响较小。但从长期来看，随着欧盟在低碳领域的持续发力，欧盟将通过设计新的规则削弱制造业大国在技术和成本方面的优势，以提升自身竞争力。如果未来欧盟针对中国优势产业制定或征收新的碳税，并结合反补贴、供应链等法案，将可能形成限制中国产业的一揽子政策。