连云区：推进基层社会治理创新

李占超

推进基层社会治理创新，关乎党长期执政、国家长治久安和广大人民群众的切身利益，意义十分重大。习近平总书记指出：“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松……社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。”近年来，连云港市连云区坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，综合运用法治化、社会化、智能化、标准化手段，完善基层组织体系，创新社会管理模式，探索创建了“1521”社区治理工作法，开创了党建引领、多方参与、协同联动的社区治理新格局。其中，“1”是强化党建这一核心引领作用；“5”是精心打造居民自治的“红管家”队伍、社区全科社工专职队伍、社区社会组织协助队伍、社区志愿服务公益队伍和社区驻区单位共建队伍等五支队伍；“2”是搭建网格化服务管理平台和“互联网+社区”智慧服务管理平台；“1”是推动形成新型社区治理共同体。2019年11月，连云区被确定为第二批全省现代社区治理创新试验区。近年来，连云区板桥街道张艞村、宿城街道留云岭村、云山街道老君堂村在基层治理中运用“1521”工作法，为促进村民自治、实现强村富民发挥了积极作用。

一、板桥街道张艞村：谱写村企共建促双赢之路

“万企联万村、共走振兴路”，是江苏省委、省政府的重要战略部署，目的是通过互补互促、互惠互利找到村企合作的共赢点，最终实现乡村产业升级和乡村全面振兴。在这一政策引导和推动下，连云区板桥街道张艞村将“1521”工作法融合到发展过程，村“两委”班子带领广大党员群众探索“党建+村企合作”的发展新思路，引导各方力量与企业对接，形成了共建共治共享的村企合作平台和机制，既实现了企业的快速发展，又实现了强村富民的目标。

立足实际，科学谋划，确定村企共建战略思路。过去张艞村以农业生产为主，村集体经济薄弱，村民收入水平低，社会管理秩序不到位，村民纠纷矛盾多且上访严重，属于经济薄弱村和组织涣散村。面对这一现状，张艞村党支部痛定思痛，科学谋划，确定了以“高质发展、后发先至”为主线，以工业企业为主导，以生态农业企业为基础，大力发展第三产业类企业的战略思路，摸索和实践村企共建新模式。村党支部按照“围绕产业抓党建、抓好党建兴产业”的思路，开展双向互派和双向培养，把支部建在产业链上，将党员嵌在产业链中。长期与企业党支部开展共建活动，探索党员管理、规范组织生活的方式方法，常态化联合开展“三会一课”，携手举办“党员上党课”“初心分享会”等主题宣讲。同时构建村企人才双向交流培养机制，选派3名村集体优秀党员干部到企业挂职，邀请1名企业党员经理担任村“两委”成员，通过双向交流统筹解决企业经营难题，既赢得了企业的信任，也赢得了村集体经济发展的新机遇。

抢抓机遇，筑巢引凤，推动村企共建不断深化。张艞村“两委”积极与周边的板桥工业园华乐合金有限公司协商沟通，利用自身土地资源，以自筹资金形式新建近3万平方米的物流货场，通过租赁形式为企业物流进行配套，仅此一项租赁收入，村集体经济收入年均增收100多万元，成为村企合作共赢的新起点。之后，该村又与华乐合金有限公司联营创办连云港旺和新型建材公司，年均生产矿渣微粉和钢渣微粉60万吨，村集体投资占比35%，为村集体带来年均红利收入300万元，实现了村集体经济和村民收入的双增长。在与工业企业进行共建的同时，张艞村“两委”还积极拓展思路，从服务业和农业企业入手寻找新的发展潜能。以鸿桥花园安置小区交付为契机，以村集体名义购置门面房，以对外租赁用支持村民创业。在农业方面，针对部分土地土壤碱性大的实际，村“两委”与喜多多农业开发有限公司合作，开发1600亩高效水产养殖，以及300亩樱花、海棠、紫薇种植园，着力打造生态农业新品种试验区，推动现代农业和旅游休闲产业融合发展。2022年，张艞村集体经济收入突破1300万元大关，人均年收入达3.2万元，户均年收入超过15万元，昔日的贫困村一跃进入全市村级经济发展的第一方阵，连续多年获评连云港市村级经济发展“十强村”。

造福民生，深化治理，建设新时代村庄共同体。借助村企合作夯实村集体经济基础，张艞村年人均分红1万元以上，花费50余万元打造张艞村村史馆、居家养老服务中心等，投入100余万元开展人居环境整治，为村民打造安居乐业的美好家园。为实现发展成果共享的目标，张艞村在民生建设上加大投入，不仅幼儿享受免费入托服务，老年人也可每月享受生活補助；为全体村民代缴新农保和新农合，在节假日按照全村人均发放生活补贴和实物补贴，村企合作企业为张艞村村民提供免费购买保险和体检服务。在造福民生的同时，村“两委”深入开展创建文明城市、创建卫生城市工作，严格落实“河长制”和“门前三包”责任制，做好辖区内文明氛围营造和卫生保洁工作，使村容村貌焕然一新。除此之外，村“两委”还着力建立健全辖区治安防范体系，设有专兼职综合治理工作人员，健全调解、帮教、巡逻等组织，开展各类矛盾纠纷排查调处工作，社会治安宣传做到家喻户晓。在提升居民安全感的同时，积极打造安全、舒适、有序的村社共同体。

二、宿城街道留云岭村：铺设乡村涅槃之路

在乡村振兴战略实施过程中，由于地理条件、自然禀赋以及其他诸多主客观因素的限制，部分村庄的发展思路难以打开，不仅村级集体经济发展薄弱，而且使村民的致富道路受阻，进而造成群众对村“两委”工作能力的质疑，成为制约农村经济社会发展的短板。连云区宿城街道留云岭村积极将“1521”工作法运用于村级治理实践，实施党建引领的“规范提升”行动，汇聚多元队伍力量，探索出一条以生态产业为引擎的富民兴村之路。

建强党组织，引领村庄发展。火车跑得快，全靠车头带。农村发展的领导班子及其带头人具有“领头雁”作用，宽广视野、组织领导和执行能力是其必备素质，只有这样的干部队伍才能团结带领干部群众干事创业。长期以来，留云岭村缺乏带动力强的领导班子和带头人，村庄背负大量债务，并一度降格为经济薄弱和软弱涣散村。为改变留云岭村干部结构老化、人员不齐的困境，该村着力从年轻党员、致富能人中择优储备村“两委”后备干部，增强党支部带强、带富的能力。村“两委”新班子搭建以后，村党支部严格对照党建工作责任制，进一步明确责任分工，运行“红网格”机制，按照“一格一长多员”要求，充分发挥党员、村民小组长和村民代表作用，将党组织的神经末梢延伸至街头巷尾，把服务向下延伸，把民意带上来，把力量聚起来，不断发挥村党支部的战斗堡垒作用。同时建成村史馆、村民议事厅、党员活动室、农家书屋等功能室，不断筑牢基层党组织阵地。

集聚向心力，突破发展瓶颈。长期以来，留云岭村村民的主要经济收入来源是茶叶种植销售和村民务工收入，由于茶叶品种、采茶时节和茶叶品质标准不统一，一直处于低品质、低价格竞争的发展状态，大多数村民年年为茶叶销路而发愁。村“两委”班子组织村民外出学习考察，借鉴提升，主动作为，开阔眼界，打开思路。同时抢抓创建省级特色小镇契机，深度挖潜农产品、旅游、山泉等优势资源，通过探索“支部+合作社+茶农”发展模式，收购经营留仙泉水厂，发展生态有机茶、高山矿泉水，打造“茶优、水甜、景美”村庄服务综合体。做好“以旅兴农”大文章，积极整合抗日石刻群、唐王湖、农庄、茶园、仙人屋、新罗人遗址等旅游资源，开发乡村旅游路线，开辟农庄体验“15分钟圈”，大力发展农家乐和民宿，实现群众“家门口”创业致富与村集体产业增收的双赢。2022年，该村实现集体收入430万元，同比增长142%。全村茶叶、葛粉等农特产品产值达360万元，农民人均收入达2.85万元。

运活双平台，共建美丽家园。留云岭村“两委”充分发挥网格化服务管理和“互联网+村社”智能服务管理两个平台作用，依托村志愿服务公益队伍、驻村单位，积极投身美丽乡村建设。重点实施村容村貌、路面硬化、雨污分流、涧沟清洁、垃圾收集、配套设施、村风文明等综合整治，建成健身小广场、健康步道，提档升级乡村道路，扩容塘坝，改扩建农桥，安装便民路灯，完成市政自来水入户工程，实施污水收集处理工程，整治涧沟河道，改造公厕户厕等，村庄面貌全面提升。现如今的留云岭村，春天花开满园，夏天果树飘香，秋天红叶满山，冬天山产诱人。近年来，留云岭村先后获得“国家森林乡村”“省特色田园乡村”“省传统村落”“省水美村庄”“省环境卫生整洁村”“省生态村”等荣誉称号。

三、云山街道老君堂村：探索新型社区治理之路

在城镇化进程中，一些城郊村辖区范围内出现了很多“混合”小区：既有拆迁农民安置，又有商品化房地產开发；既是回迁小区又是商品化住宅；既进行村庄建制又进行小区化管理。如何管理此类兼具城乡双重特性的小区一直是个难题。连云区云山街道老君堂村灵活运用“1521”工作法，村党委作为引领者和设计者，聚合“红管家”队伍、社会组织力量、社区志愿者队伍以及社区驻区单位等资源，探索村办物业新模式，不仅解决了物业治理难题，而且成功创新集体经济增收路径，农村社区逐渐发展为人人有责、人人尽责、人人享有的新型社区治理共同体。

以问题为导向，破解社区发展难题。老君堂村辖区范围内的多个小区，初期都曾引入外部物业公司进行管理，但由于“混合”小区物业管理难度较大，物业费用缴纳率比较低。物业公司为谋取最大利润，不惜降低成本而减少管理服务人员配置和投入，致使小区内环境脏乱差，公共设施维护不到位，各类保修投诉剧增且无法获得物业公司的积极回应，业主不满意进而不再缴纳相关费用，最终形成恶性循环，酿成较多的集体投诉和信访事件。在实施村办物业公司模式后，老君堂村党委直接一线指挥，不断提升村办物业公司的责任心和公益心，不以谋求利益作为第一目标，而是将服务群众作为第一要务。在经过多方协调后，接管两个小区的物业公司服务面积近20万平方米，随后开展居民入户问需、安全隐患排查、电梯维修保养、绿化种植养护、楼栋墙面粉刷、停车位施划等精细化物管服务，以服务质量的大幅提升和小区环境的极大改善提升了小区居民的满意度。物业费收缴率从物业公司接手初期的30%提高到了目前的85%，极大化解了基层治理的矛盾和难题，社会治理综合效能全面提升。

以民生为根本，提升居民幸福指数。村办物业公司不仅可以通过多种方式导入各类村（社区）建设项目，还能将村内有困难的劳动力纳入小区物业管理一线队伍，实现全村辖区内多个小区物业管理的资源统筹共享，既降低了物业管理成本，又解决了本村家庭困难劳动力的就业问题。由于村办物业公司直接隶属于村“两委”领导，具有管理体制优势，有利于落实上级各项物业管理政策；又可以通过动员党员群众的方式使居民参与其中。如通过党建积分制、党员劳动日等形式激发党员的荣誉感，使其积极参与小区物业管理和志愿服务，不仅提高了效能，也极大提升了居民对物业管理和村“两委”的信任感和依赖感。老君堂村办物业的根本目的并不在于谋利，而是始终将民生幸福与和谐治理放在第一位，取得的部分利润也积累到村集体经济之中，并被专项用于民生工程建设。当前，老君堂村累计投入上百万元建设小区居家养老服务中心和停车场，同时新建健身广场、小游园、木廊道，打造集居民休憩、娱乐、游玩、观赏为一体的生态人居环境新空间，不断释放发展红利。

以参与为重点，充分调动多方力量。村办物业是一项系统工程，必须整合各方力量参与其中，尤其是要整合具有物业管理专业能力和实践经验的人才。村“两委”广泛吸纳优秀人才进入村级物业企业培养锻炼，招揽返乡大学生、退伍军人、乡村能人、致富能手、离退休干部等，为物业经济发展不断输送新鲜血液。为进一步提升物管服务水平，村办物业公司还定期组织业务培训，结合实际摸索符合本地实际的物管服务方式，不断提升物业管理成效。在吸纳专业人才的基础上，老君堂村将物业管理与基层党建、社区治理充分融合起来，通过建立企业党支部、业委会党支部，使其与村党委和物业所辖小区居民党支部形成“大党委”党建联盟；积极组建“红管家”队伍，按照网格划分进行零距离服务，依托“微福老君堂”微信平台、“物管先锋”公众号等载体吸取居民意见和建议，并坚持做到意见有回应、建议有落实。此外，还从每栋居民楼遴选党员、群众、积极分子担任楼栋长和志愿者，党员代表、管家队伍、楼栋长和志愿者队伍联合搭建网格化议事平台，积极参与小区楼栋自治事务，既彰显了党建引领的政治效能，又明确了社区治理的规范和规则，形成了物业管理的良性循环。

四、推进基层社会治理机制创新的重要启示

“1521”社区治理体系来自基层社区的自发创造，经过经验总结和不断推广成为行之有效的城乡社区治理创新机制，既充分发挥了基层党组织的引领作用，创造性地将社区的治理力量统合在一起，又借助管理平台的整合作用，推动形成协商共治的格局。

基层社会治理需要发挥党建引领作用。基层社会治理创新是对传统社会治理的突破。既需要有首创的魄力和胆识，也需要做好顶层规划，进行统筹协调。党建引领不仅可以保证社会治理创新的正确方向，更能够统筹资源、形成组织合力，打破其他主体之间的隔阂。首先，基层党组织建立起街道党工委和村（居）党委（总支、支部）基层治理创新领导体制，各级党委或支委委员担任网格长或网格员，参与社区服务平台并联系五支队伍，解决发展难题。其次，通过思想动员和组织动员使优秀党员成为网格化管理、社区服务平台的牵头人或骨干，确保多元主体围绕党组织的治理决策有序参与治理。再次，选好配好村（居）党组织领导班子和带头人，强化村（居）党组织的统筹能力，由村（居）党组织牵头建立起五支队伍、两个平台运行的联席机制，通过民主协商和共同协作方式形成合力。

基层社会治理需要培育村（居）民自治精神。传统社区治理主要依赖政府的大包大揽和行政命令解决问题，但只有实现多元共治才能达成基层治理最优效果。参与治理必须有合适载体，五支队伍就是在这一需求中产生的。居民自治“红管家”队伍通过微自治方式解决院落自治、楼宇自治的“最后一公里”难题；社区全科社工专职队伍通过便民服务“事事通”和便捷的反馈机制将村（居）民意见吸纳进来并形成行动落实下去；社区社会组织协助队伍由政府购买服务，为村（居）民提供专业服务；社区志愿者服务公益队伍是社区自治精神的集中体现，开展特色活动不仅可以凸显社区自治活力，而且有利于增进居民群众对社区的认同感，实现社区营造效果；社区驻区单位共建队伍是社区治理的外部力量，民主协商和多方联动可以推动驻区单位与社区的资源共享。

基层社会治理需要依托平台载体。传统基层社区治理更多依赖于村（居）干部进行管理或提供服务，存在较大的自由裁量权弊端和模糊空间。社区治理要实现对村（居）民诉求的高效回应，就必须借助于精细和精准的平台载体。“1521”社区工作法旨在构建网格化服务管理平台和“互联网+社区”智慧服务管理平台。一方面，将社区划分为精细化网格，压实党员干部作为网格长或网格员的主体责任，与政法、公安、城管、民政等行业部门网格实现联动，通过数字化、信息化手段主动发现、及时处理网格内各类诉求或问题，大幅度提升社区治理的质量和水平。另一方面，利用大数据平台将公共服务资源、商业服务资源与居民精准对接，设置智慧社区、智慧养老、智慧党建等模块，实现精准化的多维度服务。两个平台的开发和使用，实现了资源整合、人员配备、信息采集、服务标准上的统一，极大地提升了基层社区治理过程中多元主体间的沟通效率，提高了精准程度和协商质量。

基层社会治理需要形成社区治理共同体。习近平总书记在福建调研时指出：“社区虽小，但连着千家万户，做好社区工作十分重要。”无论是党建引领还是五支队伍、两个平台建设，目的都是为了形成社区治理共同体。社区是党和政府联系群众的基本单元，当前社区治理注重“区”而从一定程度上忽视了“社”，“1521”社区工作法将党建引领作为一条红线，并结合五支队伍、两个平台建设，在更多的村（居）民和社区之间架设起桥梁，将社区中“社”的力量汇聚起来并发挥其在社区治理中的主体作用，在协商和互动中提升村（居）民对社区的认同感。在此基础上，社区事务可以由社区共同体自行解决，形成有约束力的村规民约、居民公约；也可以通过制定社区道德规范，减轻基层政府的治理负担，提升村（居）民的满意度，真正形成多元主体共治共享的善治状态，最终将社区打造成德治、自治与法治相融合的现代治理共同體。

（作者系中共连云港市连云区委副书记、区人民政府区长）

责任编辑：刘志刚