1900—1901年北京城分区占领与近代警政开端

导读

1900年八国联军占领北京后，实行了分区占领的政策。京城原有的城市治安管理体制瓦解，取而代之的是西方的警政制度，其中尤以日本的军事警务衙门最为突出。在八国联军撤出北京后，清廷曾设立短暂的京城善后协巡总局，下设分局管理京城治安，这成为北京治安管理近代化的开端。

作者：李诚，北京市社会科学院。

1900年（光绪二十六年，农历庚子年），在北京的历史发展中是沉重的一页。这年8月12日，八国联军以义和团为借口，进占京城东部重镇通州。8月14日，英、美、日、俄等国军队先后攻入北京城内。联军入城后，实行了惨无人道的烧杀抢掠。日本参谋本部文件中，承认联军曾特许公开抢掠三日，之后北京城内的混乱达到极致。随着联军的不断涌入，联军进行了分区占领，不同占领区的社会治安截然不同，以下试分述之：

一、八国联军分区占领

1.英占区：英国档案将英占区与日占区相提并论，指出这两个地区都很快恢复了正常。李松龄披露的《八国联军分区占领北京与“靖民”布告》完整记录了英占区初期的靖民布告。布告公布时，联军占城仅仅十余日，这份布告首先认定了英占区的范围，规定了英占区内，平民有照常居住、不被勒捐的权利；接着是华人的各项义务：不许持枪、不许放枪、不许藏匿兵器、不许抢夺。

2.美占区：在9月2日召开的第六次各国军队指挥官会议上，针对已在日、英、法占领区实行已久的禁枪令，美军指挥官陈述美占区仍有枪声。同样是英人的记录，常将英占区与美占区对比，称其“比法国和俄国的占领区强些，但比日本占领区差远了”。

3.俄占区：目前查阅到的资料，对俄占区的社会治理评价普遍不高，甚至在9月11日召开的第七次联军会议上，针对英军指挥官的指控“现在妨碍市内人民营业者主要是俄军之暴行，有必要首先加以制止”，俄军指挥官表示歉意，并称“今后会更加注意”。英国将俄国比为“北方游牧部落”，自然有自诩为文明国家的英国视角优越感。俄占区位于日占区的南侧，但俄占区内平民向日占区迁移，说明了平民更愿意到日占区生活。

4.日占区：对于日占区的评价，相对俄占区稍为稳定。日本采取了维持地方治安措施，包括阻止其他国家军队在日占区寻衅滋事；劝导平民开店营业；对店铺发放保护证；军队必需品由日方统一购买。日占区相较他国占领区稳定主要体现在市场的复苏。

5、德占区：德国与法国并不在最初进入北京的联军队伍中，因此对其占领区的划分在8月18日第二次联军会议上才确认。英国档案将法国与德国并列，認为其“到处烧杀”。如同俄占区平民涌向日占区一样，德占区内的平民也有向美占区迁移的现象。

总体而言，在北京城被八国联军占领初期，联军以“胜利者”的姿态对百姓进行残酷的镇压与抢掠，京城百姓大量死难逃亡，而留守官员也不得不为联军送上锦旗以求苟安，京城治安混乱不堪。各国军队在占领区内肆意侵凌百姓，被放弃的都城只能任由侵略者横行。

二、联军占领区的区域调整

八国联军占领京城后，对各国分区进行了多次调整。由于日、英、美、俄先头部队是从东面攻击北京城的，对于占领区的划分呈现了自东向西、由内而外的趋势。在占领京城的次日（8月15日）召开的第一次联军指挥官会议上，即确定了四国的占领区范围。

日本占有内城北部，主要是由于兵力强大。明清北京城遵循“左祖右庙，前朝后市”的城市规划方案，因此日本占领区的阜成门—朝阳门以北一线向来是商肆繁盛之地，而其他三国占领区则多为前朝的王府、衙署所在地。此后，无论日占区进行了怎样的分割，以钟鼓楼、后海西海为主的经济区始终在日占区的统辖之下。这也可以说明日占区市场逐渐恢复的原因。需要指出的是，这次分区仅涉及北京内城，目前尚未见到此次分区涉及外城的记载。

8月18日，法、德两军入京后，在第二次联军会议上讨论了两军的占领区问题。这次分区首次涉及外城，决定将其分予德国、英国和美国。俄国、日本并未占领外城，直至两国撤军，也并未占领。法占区割自英占区与日占区，也不涉及外城。

8月23日的第四次会议上，占领区的划界纠纷初次开始。法占区与美占区涉及房屋银钱纠纷，法国认为日在俄占区内缴获户部马蹄银。日方反驳称，日占领户部在8月15日划定占领区前，因此无可非议。关于占领区的纠纷可视为列强在华矛盾的体现。

此次划界后，日本先后于8月31日和9月12日向法国、意大利划出了部分地域，这次划界涉及的主要是两个城门—— 阜成门与西直门。阜成门以南地域由日本划给法国，这次划界也带来了平民的迁移——法占区向日占区迁移。西直门大街以南则由日本转给意大利。但同时规定了西直门由日、意两国共同把守。由阜成门、西直门作为划界依据，可知城门的重要标志作用及城门大街的交通地位。以城门内大街为划界依据，一定程度上继承了清代内城八旗的分界原则，同时近代北京的城区划分也遵循这一准则。

联军成立北京行政委员会后，对于占领区的划分仍在进行。第九（1901年1月21日）至第十二次会议（2月18日），商定了“西华门、仪鸾殿东门间的地方由日军让给德军，但日军保有西华门卫兵所”。除了内、外城，北京的皇城也被联军侵占，从日本人绘制“冬营间北京城占领区域并宿营略图”来看，皇城主要被法、德、英、美、日五国分占，且邻近相应占领区域。随着议和将成，占领军陆续撤退。

由于目前参阅的史料多是日本及英国的相关记录，联军占领时期的占领区划分与纠纷当不止于此，更多的划界情况还有待进一步挖掘与研究。仅就目前来看，占领区的划分并非一蹴而就，且在划界的过程中列强多有矛盾抵牾之处。占领区的划分受初期各国侵占北京的影响，且受北京城原有的主要城门及干道影响。

三、日本近代治安机构的创设

日本军队进入京城后不久，即进占了内城北部的顺天府衙门，作为军事警务衙门。在军事警务衙门建立之初，日占区即有分区的萌芽，只不过这种分区尚不是以街道来划分。鉴于城门对维护地方治安的重要性，警务衙门是以“城门”和“非城门”来划分。因此，其划分的标准还是维持地方治安。不过，这种划分持续的时间并不长，8月26日，占领区又有了新一步的划分。

用东、西分区的建置取代“城门”和“非城门”的标准，其前提是市场恢复。因此，这种划分更多带有民事色彩。9月14日，警务衙门长将日军占领区划分为三区。在划区的过程中，该部门的建制也在不断扩充与完善。改革编制后的军事警务衙门东、西分厅职员为：总办东城分厅1人，西城分厅1人；副办各1人；帮办东城分厅4人，西城分厅3人；警巡各1人，书写人东城10人，西城7人；巡捕长东城分厅4人，西城分厅2人；巡捕东城分厅35人，西城分厅20人；差役各5人，总计东城分厅职员61人，西城分厅职员40人。

5月22日，第二十二次会议确定了清朝官吏任职名单：内城为庆亲王、陈夔龙。外城是陈璧、许佑身、阎锡龄、谢希铨、唐椿森。此后不久的6月1日，各国行政委员会解散。7月1日，日军向清政府移交了地方行政权。

四、清廷设立的过渡机构——  京城善后协巡总局

1901年5月28日，已近油尽灯枯的李鸿章向清廷上了《联军将退预筹布置折》。在奏折中，李鸿章认为联军分区占领设置的巡捕与警察，较北京城原有的步军统领五城御史，处置事件更为周密。联军撤离后，恢复原有的治理模式只会带来事权不一的更多弊端。对于联军设置的安民公所，能保留的可以保留并改名为巡防局，采纳日本的管理模式，派巡捕、警察按区域巡视。联军撤离前，清廷曾尝试在外城重新恢复五城御史巡查的制度，当御史们重新回到衙署办公时，却是“颇为识者所笑”，旧有的管理模式已经不能适应被迫接受西方管理模式的北京城了。

在慈禧、光绪尚未回到北京时，清政府已开始着手整理北京城市管理。最初的改革只是对延续了二百余年的“祖宗制度”进行的修补与填充。光绪二十七年（1901年）清廷在步军统领衙门内设置警务处，左、右两翼分设警务公所，与联军留下的各安民公所共同维护京城治安。同年，“京城善后协巡总局”成立，下设10个协巡分局。协巡总局的设置背景是善后，即处理联军撤走后北京城市管理的权力真空问题。因此，善后协巡总局的职能重点在于城市治安管理，对城市建设和公共事务的管理极其有限。各协巡分局分驻内城和皇城，设总办、帮办、警巡等官员。京城善后协巡总局设立之初的目的是效法各国的巡捕章程办理事务，但开办一年左右，效果并不理想。因为清朝只是在表面上机械照搬了外国警政制度，并没有真正学习外国警政制度在城市管理上的本质，不过是新旧两种警政制度的过渡而已。

结语

八国联军占领北京后，给京城造成的破坏，即便在侵略者笔下也常常记载。如亲眼看见联军杀掠的日本人植松良二记录的：“巍然之橹楼，为联军击碎烧弃，已失数百年来巍免之美观，旧迹留者，仅一二耳。城内外惨遭兵燹，街市毁失，十分二三。居民四面逃遁，兄弟妻子离散，面目惨淡。货财任人掠夺者有之，妇女任人凌辱者有之，不能自保。此次入京之联军，已非复昔日之纪律严明。将校卒军士，军士约同辈，白昼公然大肆掠夺，此我等所亲见。计京城内富豪大官之居宅，竟无一遭此难者，绝非过论。”八国联军的分区占领不仅没有给京城带来安定，联军分区的频繁调整，不同占领区的管辖差异，给本已残破的京城治安雪上加霜，最终促成了京城秩序的全面崩溃。

八国联军分区占领北京后，多将本国的治理模式强加于各占领区内。因各国国情不同，治理方式迥然有别。强加移植的治理方式并不能适应京城地方管理的实际，因此收效甚微。与此同时，我们也应注意到，被动接受的京城治理出现了西方制度的身影，京城官民也受到了西方治理模式的影响，开始反思原有制度的不足，一些有识之士开始尝试借鉴西方制度。最初的尝试仅仅是简单照搬，脱离实际注定不会长久。善后协巡总局成立不长，便被工巡局、巡警部、警察廳取代。北京城市地方治理开始步履艰难地向近代化过渡，原有治理方式逐渐消失，全新的地方管理机构层出不穷，治理成效逐渐提升。

参考文献

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