新时代国有企业改革成效、难点与重点

张鹏　侯庆峰　张自然　张小溪

〔摘要〕 国有企业是国民经济发展体系的重要组成部分，对我国经济高 质量发展、经济安全运行具有重要的影响。深化国有企业改革是新时代促进经济高质量发展 和建设现代化经济体系的重要途径。文章系统总结了新时代以来党中央、国务院对国有企业 改革的重要论述，并以自然垄断国有企业这一特殊样本为例分析了新时代国有企业改革成效 、难点与重点。从成效上看，总体而言新时代国有企业改革成效显著，国企改革标准“骨骼 ”框架已经建立。从难点上看，在国企改革“骨骼”架构业已明确的情况下，“肌肉”组成 还需加强，例如混合所有制改革、公司治理、主业经营还有巨大的优化空间。因此，未来国 有企业改革的重点应不断优化国有企业治理结构，抓住混合所有制改革机遇，突出国有企业 的主业绩效，提高国有企业改革成效。

〔关键词〕 自然垄断；国有企业；改革

〔中图分类号〕F276.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-0694（2023 ）01-0001-10

〔作者〕 张 鹏 副研究员 中国社会科学院经济研究所 北京 100836

侯庆峰 高级研究员 中国南方电网有限责任公司北京分公司 北京 100124

张自然 研究员 中国社会科学院经济研究所 北京 100836

张小溪 副研究员 中国社会科学院经济研究所 北京 100836

一、引言

党的十九届五中全会提出，“深化国资国企改革，做强做优做大国有资本和国有企业”。国 有企业是我国经济发展的中流砥柱和压舱石，对我国经济发展具有重要的稳定、调节和定向 作用，是链接产业链上中下游的关键核心力量。党的二十大报告进一步提出，“深化国资国 企改革，加快国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，提升 企业核心竞争力。”“完善中国特色现代企业制度，弘扬企业家精神，加快建设世界一流企 业。”这为新时代国有企业改革赋予了新的使命。国有企业一直以来承担着稳定经济和就业 的重要责任，需要在经济下行时进行逆周期调节。从产业链角度看，国有企业大多处于关键 节点和重要环节，既可通过提供公共服务和稳定物价保障民生〔1〕，又可通过供应 重要基础和关键原材料支持其他企业。进入新发展阶段，深化国有企业改革的难点和重点在 于使国有企业兼具国有性质和现代企业特征，为全面、整体、系统和协同地发挥公有制经济 在社会主义基本经济制度中的基础性和战略性作用提供支撑〔2〕。

党的十八大以来，国有企业改革的顶层设计制度、落实方案以及具体实施已全面展开并取得 积极成效。2015年，中共中央、國务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》，这标 志着国有企业改革的“1+N”政策体系架构基本建立，国有企业改革大幕就此拉开。2016年 至2018年，以电力、铁路、石油、天然气、民航、军工、电信等自然垄断领域的典型企业为 试点，混合所有制改革取得了积极进展，促进了自然垄断领域国有企业股权多元化、经营市 场化和治理现代化。2018年，“双百”行动计划选取了百余户央企子公司和地方骨干国有企 业，按照“1+N”政策体系要求，加快推进政策文件落地生根，在党的领导、治理结构、经 营效益以及核心竞争力方面取得了新突破。2020年，国有企业改革三年行动方案开始实施， 着力补齐短板和增固弱项，推动国有经济布局调整和优化，使国有企业的核心竞争力、创新 研发能力、控制能力、影响能力和抗风险能力不断提高。

本文立足于自然垄断类国有企业这一特色类型（自然垄断类国有企业既有公益属性， 也强调竞争和经济效益，主要涉及电力、电网、石油、天然气、邮政和烟草等行业。） ，以电网类自然垄断企业——南方电网为代表展开研究，剖析国有企业改革已取得的成效 和进一步改革重点，为深化自然垄断行业国有企业改革提供理论支持。

二、自然垄断行业国有企业改革的成效与难点

本文以A股上市公司为样本，其中，中央和地方国有企业数量占比26.74%，非国有企业占比 73.26%（截至2022年10月7日，A股上市公司共计4947家，其中中央国有企业432家， 地方国有企业891家，非国企3624家（包括公众企业273家、集体企业23家、民营企业3128家 、外资企业168家和其他企业32家）。）。从比例看，符合我国以公有制经济为主体， 多种所有制经济共同发展的基本经济制度形式。从行业分布看，国有企业上市公司主要分布 于工业、信息技术、材料和可选消费四大行业。

中共中央、国务院印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》指出，“对自然垄断行业， 实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实 行运网分开、放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化”。由此可知，自然垄断类国有企 业的特殊性在于其资源的垄断性，需要更强调市场化经营，以市场化改革促进垄断资源配置 的优化。首先，要合理区分竞争性业务和非竞争性业务，将竞争性业务最大程度交给市场解 决；其次，要优化组织结构，将竞争性强的企业做大做强，以市场化改革成效推动国有企业 整体改革。按照指导意见，自然垄断国有企业改革中最大的难点为如何区分竞争性业务和推 动市场化运营，所有的改革手段都以此为服务对象。因此，自然垄断国有企业改革的难点可 以总结为提升企业市场化运营绩效。

1.自然垄断国有企业改革成效

本文以中央国有企业、地方国有企业和民营企业为主要样本，分别比较三类企业成长性、经 营成果和价值创造能力，并将其与A股市场平均水平进行比较。为了突出自然垄断行业国有 企业改革的难点，进一步以自然垄断类代表性行业——公用事业行业为对象（截至20 22年10月7日，公用事业类A股上市公司共有144家，其中中央国有企业为34家，地方国有企 业为62家，非国有企业为48家。从细分行业而言公用事业主要是电力、燃气、水务等具有自 然垄断性质的行业，总体而言国有企业在公用事业类占有绝对优势。），研究自然垄 断行业国有企业最近的发展趋势和改革成效。最后，以南方电网为分析对象，讨论自然垄断 类国有企业代表的改革成效，基于数据的可得性和可比性，本文仅以南方电网旗下的三家上 市公司为样本进行分析，这三家上市公司分别为南网储能、南网能源和南网科技。总体来看 ，本文的研究既涵盖中央国有企业也包含地方国有企业，同时包含公用事业大类也包括南网 旗下公司个体层面，为分析国企改革的重要边际变化，以及推演对未来经济以及各行业的影 响提供重要参考。

（1）成长性维度。成长性是反映企业生命周期的主要指标。成长性较好的企业大多处于生命 周期的上半段，企业投资策略较为前沿，支撑其未来增长的基础较好；成长性较弱的企业则 大多处于生命周期后半段，企业经营偏保守，以守成为主，积极投资较少。需要注意的是， 科技创新能够延长企业生命周期，使企业发展逃逸生命周期的束缚，成长轨道得以延长。本 文分别从营业收入增长和净利润增长两个角度观察2014年以来国企改革提质增效后的成长性 趋势和潜在问题。

从营业收入角度看（详见表1），可以发现：第一，无论全部企业还是国有企业和民营企业， 都处于成长性区间，营业收入增长速度不断加快，规模扩张步伐没有停歇。第二，公用事业 和南网上市公司的营业收入增长率随着国有企业改革的深入不断取得新突破，2016年前公用 事业的营收增长率都低于全部平均，但2017年公用事业的营业收入增长率超过全部平均，南 方电网旗下三家企业的营业收入增长率高于全部平均、中央国有企业、地方国有企业、民营 企业和公用事业样本，这展现了南方电网旗下企业竞争力强、韧性足。

营业收入是企业规模扩张的象征，并不能说明企业核心竞争力和经营成果取得了根本性改善 ，净利润才是企业核心竞争力的体现。为了在规模扩张基础上反映经营绩效，进一步从净利 润增长视角讨论企业成长性（详见表2）。可以发现：第一，国有企业经营主体自2015年后的 净利润增长较为乐观，这反映了2015年国企分类改革以来，企业经营效率大幅提高。第二， 无论是南网、公用事业还是中央国有企业都受到疫情的明显冲击，特别是公用事业类2021年 净利润增长约为-58.18%，南网2020年净利润增长为负，2021年增长率约为9.4%，两年综 合净利润增长率为负。

（2）价值创造能力维度。价值创造能力反映企业为所有者创造价值的能力， 一般用净资产收益率来衡量，即公司净利润与股东权益之比，代表着企业为所有者即股东所 创造的剩余价值（净利润）（详见表3）。研究发现：第一，自然垄断为代表的公用事业类上市 公司净资产收益率总体高于中央国有企业，多数年份也高于地方国有企业，特别是疫情冲击 严重的2020年，公用事业类上市公司净资产收益率逆势上升。第二，从南方电网旗下三家上 市公司的平均盈利能力来看，自2014年国有企业改革加速推进以来，ROE整体处于上升轨道 ，但2020年后受疫情冲击较为明显。

（3）杠杆维度。上市公司杠杆率是影响企业盈利能力的重要因素。本文使用资产负债率衡量 不同属性上市公司的杠杆率（详见表4）。2017年以来，随着“三去一降一补”和国资委推进 中央企业降杠杆，国有企业杠杆率不断降低，目前国有企业杠杆率保持稳定，降低了企业经 营风险。自2013年以来，不同类型不同属性的企业杠杆率稳步下降，以南方电网旗下三家企 业为例，资产负债率从2013年的50.2%下降到2019年的37.74%，2020年疫情后资产负债率 进一步下降，地方国有企业资产负债率的下降幅度较小，中央国有企业资产负债率9年间下 降约3个百分点，自然垄断类（公用事业类）資产负债率在疫情前经历了不断下降，但疫情后 出现上升趋势，这值得进一步关注。

（4）营运能力维度。企业营运能力反映了企业运用各项资源维持经营（基本成长）和创造价值（ 长期成长）的能力。从企业经营过程看，企业一方面以原材料、人工、固定资产和无形资产 等长期资产生产产品或提供服务，营运能力在生产端表现为成本控制能力和生产管理效率； 另一方面，企业通过销售获得利润，营运能力在此表现为产成品（存货）等资产创造收入的能 力（销售端）。本文使用企业资产周转率来衡量企业营运能力，即营业收入和总资产之比，比 率较高说明企业资产周转较快，企业产品流动性高，能够及时为企业带来收入和现金流。通 过对企业营运能力的分析，有利于从企业营运角度了解企业经营的稳定性和成长性（详见表5 ）。自党中央国务院部署去杠杆、去库存、去产能、降成本和补短板以来，中央国有企业资 产周转率自2015年以来经历了上升趋势，但地方国有企业资产周转率上升趋势不明显。另外 ，受自然垄断类企业资产周转率总体较慢影响，公用事业类总资产周转率明显低于国有企业 样本和民营企业样本，但从南方电网旗下三家上市公司看，其资产周转率明显高于公用事业 整体平均水平。

（5）激励维度。上市中央国有企业实施股权激励计划数量明显上升。党的十 八大后，国有上市公司股权激励成为国有企业改革的重要组成部分。股权激励计划不仅有效 缓解了企业治理的委托代理问题，提高了公司治理现代化水平，亦充分调动了核心骨干成员 积极性，提升了企业活力和竞争力。2012年以来，当年公布股权激励预案的上市中央国有企 业家数由 2012年的4家增长到2021年44家。2012年至今累计有140家上市中央国有企业实施 股权激励，占全部中央国有企业32.4%。另外，上市中央国有企业股权激励方式多元灵活， 包括股票期权、限制性股票等等，有效完善了市场化薪酬分配机制。从上市国企高管薪酬看 ，上市中央国有企业高管薪酬持续增长，薪酬制度改革卓有成效。一方面，打破了传统的平 均主义，将高管个人利益与国有企业公共利益相互绑定，充分发挥了高管积极性和能动性。 另一方面，薪酬改革本质上也是激励维度的重要体现，例如《中央管理企业负责人薪酬制度 改革方案》指出，中央国有企业负责人薪酬由基本年薪、绩效年薪、任期激励收入组成，任 期激励收入也类似于股权激励，相当于企业高管购买的看涨期权。

（6）创新维度。提高国有企业创新能力是国有企业改革的重点任务之一。创新维度一方面体 现为企业营运、成长和价值创造能力的提升，这是创新能力提升结果的体现；另一方面，创 新维度主要指创新投入和创新研发强度的提高。围绕建设现代化一流国有企业目标，国有企 业创新投入不断提高，保障了国民经济关键领域和核心环节创新能力稳步提高。总体而言， 上市中央国有企业持续强化创新研发，推动打造国家战略科技力量。2012-2021年，上市中 央国有企业研发支出持续增长，年复合增速达到 19.8%；另一方面，从研发强度（研发支出 /营业收入）看，2012 年以来上市中央国有企业研发强度稳步增长，关键核心技术攻关力度 增大，为打造国家战略科技力量贡献良多（详见图2）。

2.自然垄断国有企业改革难点分析

新时代国有企业改革取得了显著成效，但是随着改革迈入深水区和涉险滩，改革的难度和复 杂性前所未有，一些关键环节改革难点事关国有企业改革成败。从自然垄断这一特殊属性和 主体看，未来改革难点主要体现在：

（1）围绕主业方面需要持续加强，优化国有经济布局。通过上文分析可知，自然垄断国有企 业属于公益二类国有企业，垄断地位来自其所属商品或服务所必需的垄断性，市场特征类似 于寡头垄断市场，因此市场效率是决定其发展的主要考量因素。新时代国有企业改革深入推 进以来，国有企业效率稳步提高，但与民营企业仍有差距，核心竞争力地位仍需加强，只有 围绕主业方面继续发力，在主业领域深耕和适度拓展，才能巩固和提升自然垄断地位，优化 国有经济战略布局。

（2）国有企业混合所有制改革要提高效率，不能为混而混。新时代国有企业改革通过员工持 股计划、股权激励等形式使混合所有制改革取得了突破性进展，重新焕发出国有企业的生机 活力，未来要围绕“效率提高”这一核心命题将员工持股计划、股权激励等方案落到实处。 允许混合所有制企业积极推行股权激励和员工持股计划，将企业发展与管理者、员工利益深 度绑定，坚持激励为主，坚持公开、公平和公正，防止福利化不良倾向和重回平均主义的老 路，激发职工干事创业的积极性，增强主人翁意识，使员工持股计划和股权激励由目前的重 形式为主走向抓落实为主。

（3）围绕现代企业制度建立的公司治理机制仍需加强。国有企业建立完善的职业经理人制度 仍然任重道远，个别国有企业中外部董事、独立董事和监事仅在形式上对公司的治理或制度 设计产生部分影响，发挥实质性的指导和监督作用仍需进一步探索。当前，员工持股计划虽 已推行，但企业员工主动参与公司治理与监督管理的积极性有待提高。

三、未来自然垄断国有企业的改革重点

上文通过对各类属性国有企业的比较分析，得出了国有企业改革难点——即如何引入市场化 机制，放开竞争业务，促进公共资源配置市场化。中共中央、国务院印发的《关于深化国有 企业改革的指导意见》指出，“国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同 利益的重要力量，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础”。党的二十大报告 提出，“深化国资国企改革，加快国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业 做强做优做大，提升企业核心竞争力”。国有企业因改革而兴，改革是实现国有企业高质量 发展、建设世界一流企业的关键。结合当前实际情况和党的二十大报告的新要求，未来自然 垄断类国企改革重点应当围绕激发改革活力，而完善中国特色现代企业制度成为激发国有企 业活力的重要基础。在改革途径上，以做强主业为核心，加快国有经济布局优化、结构调整 成为重要任务。在改革目标上，以提升企业核心竞争力为国有企业做强做优做大的衡量标准 。

1.构建现代企业管理制度，加快完善国有企业集团及子企业两级法人治理

公司治理是企业融入现代市场竞争的重要基础。先行完善法人治理是集团及子企业运营管控 模式调整的基础，也是国企改革抓住“牛鼻子”的重要抓手。一是强调分类开展“清单式管 理”和两级同步实施制度。企业集团层面重在规划制定、统筹落实和考核评定等方面，而子 企业可以结合自身实际，按照业务范围、产品服务特征、市场背景等因素制定符合企业发展 实际的法人治理架构，分类同步实施综合试点。以南方电网为例，通过设立适应性竞争业务 市场化发展的议事机构，对授权范围内的重大事项进行决策，减少管理层级，竞争性子公司 的授权范围和权限全面下移，最大限度缩短了响应和引领市场变化的时间，使集团和子公司 发展中享有更大的发展空间并保持二者紧密联系。二是聚焦董事会能力建设。董事会是公司 治理的核心，董事会能力建设在公司治理中具有“牵一发而动全身”的重要作用，董事会能 力建设既要充分發挥其在企业生产、投资决策中的关键作用，也要充分发扬民主，将重要事 项决策置于“阳光”之下，最大程度实现企业决策科学化。近年来，自然垄断类国有企业集 团及子公司加大力度引入专职外部董事，高水平独立董事加入上市公司，实现了外部董事过 半，为董事会能力建设和科学决策水平提高提供了重要支撑。同时，加强专业委员会建设， 为董事会能力建设提供“左膀右臂”，由外部董事担任委员会主席或重要职务，对涉及重大 投资事项、人事管理进行民主公开讨论并形成专业化意见，更加提高了董事会决策的科学性 。南方电网已经在系统内部多家试点单位实现了股权结构较为平衡，不允许任何一方股东直 接或间接持有公司50%以上股权，防止一股独大等弊病。通过合理设置董事会和监事会席位 、议事决策规则和决策范围，做实“三会一层”职权和议事规则，为科学决策提供保障。三 是加强专职董事队伍建设。专职董事建设按照内部选聘和市场招聘相结合的方式，实现专职 董事队伍建设高质量、高标准和高素质，不断完善专职董事队伍动态评价机制，加快建立外 派子企业董监事队伍，不断提升队伍综合素质。四是加强职业经理人制度建设。目前南方电 网集团坚持按市场规律办事，按照“市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出” 的原则，推行管理层任期制和契约化动态管理模式，形成了较为成熟的职业经理人聘用和退 出机制，未来要有序推动改革思路从“个别职业经理人试点”向“企业整体实施职业经理人 制度”的转变。

2.围绕主业、聚焦主业，实现国有企业经营由规模扩张向质量效益提高转变

当前，我国国有企业规模已是行业“巨无霸”和“排头兵”，特别是在关系国计民生、国家 安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有企业发挥着促进经济大盘稳定、保障经济 安全的重要功能。但是，国有企业整体发展面临着大而不强的问题，多元化扩张中亟需注意 围绕主业做强这个核心，加快布局前瞻性、前沿性产业，提高国有资本配置效率〔3〕 。近年来，工业4.0在全球范围内引发新一轮工业革命，推动竞争性产业优胜劣汰和转型 升级，优化产业布局和适应新技术、新产业、新业态、新模式是实现高质量发展的重要途径 。因此，紧紧围绕主业、科技创新推动发展，实现从产业规模扩张向产业结构升级和优化转 变，这是国有企业集团和子企业以主业运营为核心并适度多元化的关键标志之一〔4〕 。南方电网集团在产业转型过程中积极优化产业发展布局，重点构建管制、新兴、国际与 金融四大板块。南方电网能源公司抓住综合能源服务产业发展契机，充分发挥电网企业优势 ，积极布局工业及建筑节能服务、绿色照明全产业链、新能源开发投资运营及“互联网+” 新型综合能源服务业等。南方电网资本控股公司深度挖掘融资租赁业务的“融资”和“融物 ”双重属性，探索融资租赁产品和服务创新，实现“以融助产、产融集合”。建议未来企业 继续以加快产业结构升级为契机，推动产业扩链、补链和强链，在注重产业的互补性上下功 夫，提升经济效益。一要突出战略引领，明确业务转型方向。转型业务要找准业务突破口， 一方面要进入新兴产业和前瞻前沿产业，另一方面要注重以布局新产业为契机加快传统产业 升级改造，加快进入现有产业链上下游新兴产业和前瞻产业，形成多业支撑布局，实现业务 高端化转型，例如传统电网企业向综合能源服务商转型。二要加大自主创新培育新产业、新 业态和新模式的力度。搭建起覆盖集团、子企业和上下游一体化的研发平台，重塑科研成果 交流和转化体系，以前沿的研发创新为国有企业开展并购、投资等进入新行业、拓宽新渠道 提供“灯塔”，与企业现有的投资决策体系形成互补并提供参考和佐证。三要及时退出非战 略性以及竞争力较弱的产业。以资产重组加快资源整合、提高资源利用效率，充分发挥资源 利用的最大边际收益。四要注意产业布局的高度关联性和协作性。在产业布局过程中要注重 市场化和集体决策的有机统一，以产业间的高度关联性和协作性增强产业的韧性和自主性， 提升企业整体风险应对能力，实现产业发展与企业发展、产业安全和企业安全高度关联。

3.将“资本”模式与授权子企业经营模式有机结合，优化国有资本布局

一是梳理权力清单，管放结合，管住核心事项，放开经营和一般管理事项。例如，加强和改 进党对国有企业的领导等事项需要在集团层面统一部署、统一安排，而与子企业发展相关的 一般事项要下放，给企业经营以充分的自主权。即实行管理清单制，梳理出禁止和审批、备 案事项，对其他事项一律下放。二是在充分下放权力的同时，对子企业的履行权力能力展开 评估。评估体系要基于多方面、多维度展开，充分兼顾主体特质和市场特征，以结果对企业 经营管理能力分类，科学调整下放事项范围。三是建立动态调整机制。落实授放权与子企业 董事会考核及经营业绩考核挂钩，每年根据结果动态调整授放权事项范围及力度，逐步推动 资本运作权力上移，产业发展责任下沉。四是建立容错和纠错机制，为深化改革和激发改革 提供保障。當前国有企业转型改革进入深水区，任何改革都需要付出成本和代价。作为激励 和深化改革的重要方面，需要为改革的反复探索甚至不断试错提供较为宽容和包容的环境， 试错和容错机制要作为国有企业改革重要方面而不断深入实践。为了持续推进改革，建议企 业一方面定期总结梳理现有改革成果和修定未来改革方向，制定先行改革的激励制度及规范 性文件，对改革取得的成果要总结固化并予以推广，对改革出现偏差的要找出原因并在允许 试错的制度范围内激励其继续探索改革〔5〕。随着国有企业改革的深入，除了事关 国有企业整体发展和安全事项外，对于一般的公司治理事项，如混合所有制改革、引入股权 激励和员工持股计划等长期激励、差异化薪酬安排、外部或专职董事聘用等方面可以先行探 索，加快形成促进国有企业做强做优的创新体制机制，探索国有企业综合改革新模式、新路 径，共同打造新时代国有企业改革范本。

参考文献：

〔1〕张乃欣.支点的力量——不同类型企业在产业链供应链中的地位及作用［J］.企业管理 ，2022，（05）.

〔2〕黄群慧.国有企业分类改革论［J］.经济研究，2022，（04）.

〔3〕FENG X，JOHANSSON A C.CEO incentives in Chinese state-controlled firms［J］ .Economic development and cultural change，2017，（02）

〔4〕张杰.强化国有企业对中国国家自主创新能力体系支撑力的途径与对策［J］.河北学刊 ，2022，（06）.

〔5〕赵晶，刘玉洁，付珂语，等.大型国企发挥产业链链长职能的路径与机制——基于特高 压输电工程的案例研究［J］.管理世界，2022，（05）.

（责任编辑 张 筠）

〔基金项目〕国家社会科学基金重大项目“基于中国实践的经济增长理论 创新研究”（22&ZD053）。