山东省基本公共服务效率时空演变特征与协同提升路径研究

2023-06-23尹鹏王富喜王璐

青岛科技大学学报(社会科学版) 2023年1期

尹鹏　王富喜　王璐

［摘要］在現有行政体制和财政投入约束下，效率提高是提升基本公共服务水平、实现城镇化高质量发展、推进共同富裕取得实质性进展的关键。以2011—2020年为研究时段，运用数据包络分析模型和探索性空间数据分析方法识别山东省基本公共服务效率的时空演变特征。结果表明：山东省基本公共服务综合效率呈现波动递增态势，纯技术效率时序变化幅度最小，规模效率变化特征与综合效率一致，三大经济圈基本公共服务效率呈现省会经济圈＞胶东经济圈＞鲁南经济圈；山东省基本公共服务综合效率整体一般，尚未达到理想状态，纯技术效率空间分布最为均衡，规模效率空间分布较为均衡，临沂市基本公共服务效率最低；山东省基本公共服务效率整体呈现随机分布与离散特征，相邻城市之间存在显著的空间负相关，热点区主要分布于北部、东部和西部，冷点区主要分布于中部和南部。因此，山东省基本公共服务效率的协同提升可从要素关联、区域协调和主体协同三个路径出发。

［关键词］基本公共服务效率；时空演变；协同提升；山东省

［中图分类号］F299.21 ［文献标识码］A ［文章编号］1671-8372（2023）01-0010-07

Research on the spatial-temporal evolution characteristics and collaborative improvement path of basic public service efficiency in Shandong Province

YIN Peng1，WANG Fuxi2，WANG Lu3

（1. School of Business，Ludong University，Yantai 264039，China；2. School of Resources and Environmental Engineering，Ludong University，Yantai 264025，China；3. College of Economics and Management，Shandong University of Science and Technology，Qingdao 266590，China）

Abstract：Improving the basic public service efficiency is the key to improving the level of basic public services，achieving high-quality development of urbanization and making substantial progress in promoting common prosperity under the constraints of the existing administrative system and financial investment. Taking 2011-2020 as the research period，this study uses the data envelopment analysis model and the exploratory spatial data analysis method to identify the spatial-temporal evolution characteristics of basic public service efficiency in Shandong Province. The results show that the comprehensive efficiency of basic public service in Shandong Province presents an increasing trend of fluctuating，the time series change range of pure technical efficiency is the smallest，the change characteristics of scale efficiency is consistent with the comprehensive efficiency，and the basic public service efficiency of the three economic circles presents the order of Provincial Capital Economic Circle > Jiaodong Economic Circle > Lunan Economic Circle. The comprehensive efficiency of basic public service in Shandong Province is general and has not yet reached the ideal state. The spatial distribution of pure technical efficiency is the most balanced，while the spatial distribution of scale efficiency is more balanced，and the basic public service efficiency in Linyi city is the lowest. The basic public service efficiency of Shandong Province presents random distribution and discrete characteristics on the whole，and there is a significant spatial negative correlation between adjacent cities. The hot spots are mainly distributed in the North，East and West，and the cold spots are mainly distributed in the Central and South. Therefore，the collaborative improvement of the basic public service efficiency in Shandong Province can start from three aspects： factor association，regional coordination and main body collaboration.

Key words：basic public service efficiency；spatial-temporal evolution；collaborative promotion；Shandong Province

进入新时代以来，中国社会主要矛盾发生转变，伴随政府工作重心由经济建设向社会关怀的逐步转向以及人民群众对美好生活的更加向往，民生保障建设成为一切工作的出发点和落脚点[1]。针对此，国家和各级地方政府对基本公共服务的重视程度不断提高，基本公共服务投入稳步增加，基本公共服务功能逐渐完善，基本公共服务体系初步建立[2]。然而，由于传统城镇化进程中对“人”的忽视以及对财政支出的限制，基本公共服务领域尚存在短板弱项，如优质公共服务资源总体短缺、供给主体协作机制不健全、供给能力存在区域差异等，这些集中表现为基本公共服务效率低下，制约着人民群众获得感与幸福感的增强[3]。在协同发展成为国家、区域以及城市治理重点政策议题的背景下[4]，如何更好地整合各方优质资源，协同提升基本公共服务效率成为后疫情时代应对“大概率危机”以及实现人民美好生活与经济社会高质量发展的重要选择，这不仅关系到经济社会能否可持续发展，也决定着共同富裕能否取得实质性进展。

基本公共服务效率研究始于20世纪20年代，是在福利经济学效率研究的基础上发展而来的。旧福利经济学家亚当·史密斯、约翰·穆勒、庇古等认为公共产品最公平的供给是最有效率的，能否为最广泛的人员享有是公共服务效率的最高标准。学术界关于基本公共服务效率的研究集中在三个方面：其一，基本公共服务效率评价。1978年提出的数据包络分析模型是效率评价的有效工具，投入—产出指标体系的构建是效率评价的重要基础[5]，国外侧重医疗卫生服务、教育服务、环境服务管理、公共交通服务运营、生态系统服务等单项公共服务效率评价[6-7]，国内以全国、省、市为主要研究区域，开展公共服务效率综合评价或单项公共服务效率评价[8-11]。其二，基本公共服务效率的驱动机制。Tobit回归模型、灰色关联度模型、多项罗吉特模型等是外生环境对基本公共服务效率影响判读的常用方法，国外侧重供给方式、供给质量、预算限制、公平性等单一要素的影响[12]，国内多从宏观视角系统考察公共服务效率的驱动机制，强调多元要素的综合影响[13-14]，目前开始关注中国式分权、晋升压力、技术创新、地方政府行为偏向等与公共服务效率的关系[15-16]。需要特别注意的是，不同外生变量对不同内容主体和不同研究区域的影响既有相似之处，也有相悖之处。其三，基本公共服务效率的提升路径。考虑经济发展水平与阶段的差异，国外多从制度层面、管理层面和技术层面出发，从推进政治体制变革、实施“新公共管理”改革、应用现代信息技术和仿真技术等多个方面，较为具体地提出公共服务效率的提升方案[17]，国内主要从生产机制市场化、运用“互联网+”、引进PPP等多个方面，较为宏观地提出公共服务效率的提升思路与策略[18-21]。总的来看，基本公共服务效率研究领域逐步拓宽，研究队伍不断壮大，研究体系初步建立，但同时忽视了基本公共服务效率协调发展与一体化研究，针对基本公共服务效率的协同提升研究几乎没有涉及。

基于此，本文以山东省16个地级市为研究区域，以2011—2020年为研究时段，在识别基本公共服务效率时空变化特征的基础上，利用探索性空间数据分析方法探讨基本公共服务效率的格局演化规律和总体走向，然后从要素协同、主体协同和区域协同三个方面，提出基本公共服务效率的协同提升路径，以期为基本公共服务效率理论研究体系的完善以及一体化与均等化目标的实现提供支撑。

一、指标选取与模型构建

（一）指标选取与数据来源

基于科学性、系统性和可操作性原则，依据《“十四五”公共服务规划》以及基本公共服务效率内涵，参照已有研究成果[22-24]，从基本教育服务效率、医疗卫生服务效率、社会保障服务效率、环境保护服务效率和文化体育服务效率五个方面构建基本公共服务效率评价指标体系。

在效率投入方面，选择人均教育支出、人均医疗卫生支出、人均社会保障支出、人均环境保护支出和人均文化体育支出五个指标；在效率产出方面，选择普通中小学学校数、普通中小学专任教师数、普通中小学招生数、普通中小学毕业生数和普通中小学在校学生数反映基本教育服务效率产出，选择卫生机构数、床位数和卫生机构人员反映医疗卫生服务效率产出，选择城镇职工基本养老保险参保人数和医疗保险参保人数反映社会保障服务效率产出，选择废水排放量、二氧化硫排放量、一般工业固体废物产生量、一般工业固体废物综合利用量、一般工业固体废物处置量、一般工业固体废物综合利用率、一般工业固体废物处置率、污水处理总量和生活垃圾无害化处理量反映环境保护服务效率产出，选择公共图书馆数、文化馆数、博物馆数和体育场馆数反映文化体育服务效率产出。数据主要来源于2012—2021年的山东统计年鉴。

（二）数据包络分析模型

数据包络分析模型（Data Envelopment Analysis，DEA）作为一种非参数估计方法，首先借助统计数据和数学规划确定相对有效的生产前沿面，其次通过比较相对有效的生产前沿面与决策单元之间的偏离程度来开展相对有效性评价。其中，基于规模报酬可变的BCC模型和基于规模报酬不变的CCR模型是两种常用的数据包络分析模型。由于山东省各地区基本公共服务的规模报酬难以实现不变，而且少投入和优产出是最终目标，本文选择基于规模报酬可变的BCC模型测算山东省基本公共服务效率[25]。计算公式为：

式（1）中，综合效率可以分解为纯技术效率与规模效率的乘积，取值范围为[0，1]，若综合效率等于1，说明基本公共服务投入与产出均达到最优，决策单元DEA有效，反之决策单元DEA无效[26]。

（三）探索性空間数据分析

探索性空间数据分析（Exploratory Spatial Data Analysis，ESDA）作为一种图形化数据分析工具，将数据空间与地理空间相联系，用以描述地理事物的空间关联性和空间集聚性特征，并揭示数据的空间结构[27]。探索性空间数据分析主要包括全局空间自相关和局部空间自相关两种测度方法。

全局空间自相关用来检验事物在整个研究区内的总体空间相关性趋势，一般运用Morans I 指数进行测度[28]。计算公式为：

式（2）中，Morans I 在[-1，1]取值，越接近-1或1，其空间相关性越强；n为山东省地级市单元个数；Yi和Yj为山东省i市和j市的基本公共服务效率；Y为山东省基本公共服务效率的平均值；S2为方差；Wij为空间权重矩阵（相邻为1，不相邻为0）。

局部空间自相关用来分析事物在局部区域的空间自相关特征，这里选择Getis-Ord Gi*热点分析用以识别具有统计显著性的地理要素高值（熱点）和低值（冷点）空间聚类，以此进一步分析山东省基本公共服务效率的局部空间自相关特征[29]。计算公式为：

二、山东省基本公共服务效率的时空变化特征

（一）时序变化特征

基于基本公共服务效率评价指标体系，运用数据包络分析模型，对山东省及其三大经济圈①基本公共服务效率进行测算，结果如图1所示。

2011—2020年，山东省基本公共服务综合效率整体呈现波动递增态势，均值由2011年的0.945增至2020年的0.987，年均增长47.90%，这与近年来全省基本公共教育投入持续增加、社会保障体系进一步健全、医疗卫生服务体系持续加强、群众文体活动蓬勃开展等有着密切关联。山东省基本公共服务纯技术效率时序变化幅度最小，各年份标准差仅为0.007，说明各地市在基本公共服务领域的供给过程中，普遍重视要素投入结构，强调投入要素的均衡配置与合理利用以及数字技术和科技平台的广泛应用。山东省基本公共服务规模效率时序变化特征与综合效率一致，均值由2011年的0.946增至2020年的0.994，其中2011年规模效率（均值0.994）最高，2014年规模效率（均值0.941）最低。

山东省三大经济圈基本公共服务综合效率、纯技术效率和规模效率从高到低均呈现省会经济圈＞胶东经济圈＞鲁南经济圈，综合效率均值分别为0.981、0.967和0.904，纯技术效率均值分别为0.998、0.991和0.973，规模效率均值分别为0.983、0.974和0.925。以济南为中心的省会经济圈依托“强省会”以及黄河流域生态保护与高质量发展战略，围绕国际医养中心、国际知名文化旅游目的地等的建设目标，加快公共服务高效推进，增进公共服务便利共享，同时，《关于加快省会经济圈一体化发展的指导意见》明确指出要协同提升优质教育供给，统筹提升公共卫生应急管理能力，共织社会保障一张网，强化生态环境共保联治，这为区域公共服务效率的有效提升奠定了基础。以青岛为中心的胶东经济圈作为新经济发展示范区，创新能力处于领先位置，多元文化交相辉映，城市环境宜居宜游，为基本公共服务高质量供给提供条件。鲁南经济圈经济发展较为滞后，导致基本公共服务投入相对不足，因而以深化供给侧结构性改革为主线，以提升整体实力和综合竞争力为目标，推进城乡融合发展以及革命老区振兴等是当前工作的重点。

（二）空间变化特征

运用ArcGIS10.6软件的最佳自然断裂点法（Jenks），将基本公共服务综合效率、纯技术效率和规模效率从高到低分别划分为五个等级，如图2所示。

由图2可知，2011—2020年，山东省基本公共服务综合效率的空间分异特征相对明显，标准差为0.077，仅有东营市、泰安市、威海市、日照市、滨州市和菏泽市共6个地级市的DEA始终有效，其余10个地级市均为非DEA有效，占全部城市数量的62.50%，说明山东省基本公共服务综合效率整体一般，尚未达到理想状态；另外，潍坊市、济宁市、临沂市、德州市的基本公共服务综合效率低于全省平均值0.957，其中临沂市基本公共服务综合效率（0.710）最低。山东省基本公共服务纯技术效率空间分布最为均衡，标准差为0.024，仅有济南市、青岛市、潍坊市、济宁市和临沂市共5个城市为非DEA有效，占全部城市数量的31.25%；济南市、潍坊市、济宁市、临沂市的纯技术效率低于全省平均值0.990，临沂市基本公共服务纯技术效率（0.908）最低。山东省基本公共服务规模效率空间分布较为均衡，标准差为0.059；东营市、泰安市、威海市、日照市、滨州市和菏泽市共6个城市为DEA有效，其余10个城市均为非DEA有效；潍坊市、济宁市、临沂市和德州市的基本公共服务规模效率低于全省平均值0.966，临沂市基本公共服务规模效率（0.784）最低。

三、山东省基本公共服务效率的演变特征与热点分析

（一）总体空间自相关程度

运用OpenGeoDa软件，计算2011—2020年山东省基本公共服务效率的全局自相关系数即Morans I指数值，并对其进行显著性检验后，绘制出变化趋势图（见图3）。由图3可知，山东省基本公共服务效率的Morans I指数多为负值（2013年和2015年除外），说明山东省基本公共服务效率在空间上整体呈现随机分布与离散性特征，相邻城市之间存在显著的空间负相关。2011—2016年，山东省基本公共服务效率全局Morans I指数整体呈现波动下降态势，其中，2011年山东省基本公共服务效率的Morans I指数为负，且Z（I）大于0，即存在“高-低集聚”关系，说明基本公共服务效率高值城市被低值城市所环绕；2013年和2015年山东省基本公共服务效率的Morans I指数为正，且Z（I）大于0，即存在“高-高集聚”关系，说明研究城市与邻近城市的基本公共服务效率均较高，但从指数值来看，其空间相关性和集聚性依然很弱。2016—2019年，随着“十三五”时期山东省各城市对基本公共服务资金、技术、制度、人员等要素的普遍投入，以及基本公共服务共建共享进程的深入推进，山东省基本公共服务效率全局Morans I指数呈现逐年增加态势，由2016年的-0.2652增加到2019年的-0.0575。2020年，山东省基本公共服务效率全局Morans I指数开始下降，且Z（I）小于0，即存在“低-高集聚”关系，说明基本公共服务效率低值城市被高值城市所环绕。

（二）热点区演化特征

热点分析可以进一步说明山东省基本公共服务效率空间集聚的相关程度和明显位置。运用ArcGIS10.6软件，计算2011—2020年山东省基本公共服务效率的局部空间关联指数即Getis-Ord Gi*，并利用最佳自然断裂点法（Jenks）根据指数高低依次划分为热点区、次热点区、次冷点区和冷点区四类区域（见图4）。

由图4可知，山东省基本公共服务综合效率、纯技术效率和规模效率的冷热点分布在空间上较为相似，热点区主要分布于北部、东部和西部，冷点区主要分布于中部和南部，但在局部地区存在一定差异。如德州市和聊城市在综合效率与规模效率中属于次热点区，但在纯技术效率中属于热点区，临沂市在综合效率与纯技术效率中属于次冷点区，但在规模效率中属于冷点区。具体来说，山东省基本公共服务综合效率热点区、次热点区、次冷点区和冷点区城市占比分别为18.75%、37.5%、31.25%和12.5%，纯技术效率热点区、次热点区、次冷点区和冷点区城市占比分别为31.25%、25%、31.25%和12.5%，规模效率热点区、次热点区、次冷点区和冷点区城市占比分别为18.75%、37.5%、25%和18.75%。另外，济南市、滨州市和威海市的基本公共服务综合效率、纯技术效率和规模效率均长期落入热点区，这与《济南市基本公共服务体系建设行动计划（2013—2015 年）》《滨州市基本公共服务清单（2018—2020）》《威海市基本公共服务体系建设行动计划（2014—2015年）》等一系列相关政策文件的出台与实施所产生的推动作用有关；日照市和枣庄市的基本公共服务综合效率、纯技术效率和规模效率均长期落入冷点区，这与经济基础薄弱、结构性压力突出、资源环境承载力不足等对两市产生的严重制约有关。

四、山东省基本公共服务效率的协同提升路径

通过对基本公共服务效率时空演变特征的分析，在融合传统路径的基础上[31]，明确提升目标，把握调控重点，从强化要素关联、推动区域协调、推进主体协同三个方面出发，提出山东省基本公共服务效率的协同提升路径，以此形成优势互补、融合互动的发展新格局。

（一）强化基本公共服务效率的要素关联

强化基本公共服务效率的要素关联即强调资金、技术、人员、平台、制度五大要素的优化统筹与融合共生，注重将传统的碎片化服务整合为优质的系统性服务[32]，在此基础上，注重教育、医疗、社保、环保、文体服务的协同性供给以及基本公共服务综合效率、纯技术效率与规模效率的全方位提升。

首先，构建基本公共服务效率的要素互动关联机制。在完善基本公共服务标准体系的基础上，做好供给要素的统筹规划、统一管理和统一供給，深入分析要素互动关联逻辑，强调供给要素的双向互动与优化配置，解构要素之间的负向抑制关系，加快补齐基本公共服务的软硬件短板和弱项。同时，坚持系统集成与协同高效，统筹推进教育、医疗、社保等民生领域惠民工程，提高资源配置效率。其次，推动公共服务数字化。充分利用大数据、人工智能、云计算、区块链等新技术手段，依据整体性治理逻辑，优化公共服务数字资源结构，融合民生保障信息与电子商务信息，构建跨部门与跨功能的整合机制，创建基于感知的数据处理系统，打造数字生态共同体，建构数字公共服务体系，形成覆盖全域、互联互通、多级分布的公共服务数字化体系。再次，打造“互联网+”共享平台。按照“平台+服务+应用”的设计思路，进一步加强山东省教育公共服务、山东医保公共服务等共享平台的信息化建设，注重数据共享与整合服务，建设智慧服务和管理模式，推进线上线下要素相融合，为区域公共服务提档升级拓展空间，为打造快捷、多元、智慧的公共服务新业态提速加码。

（二）推动基本公共服务效率的区域协调

推动基本公共服务效率的区域协调即强调立足发挥各地比较优势和缩小区域差距[14，33]，实现山东省16个地级市之间以及三大经济圈之间的协调联动与一体化推进，打造形成区域公共服务共建共享模式。

首先，制定基本公共服务效率的区域协调发展规划。依托《山东省“十四五”公共服务规划》，进一步发挥济南、青岛两大中心城市以及省会经济圈的引领带动作用，加大对偏远滞后地区基本公共服务的规模供给，加强跨地区协调沟通，统筹设施布局，加强毗邻地区互联互通和共建共享，切实保障区域均衡。其次，加强府际协作供给。充分发挥资源集聚效应与规模效应，转变地方政府之间基本公共服务供给理念，建立伙伴关系，强化府际之间的信息交流与利益表达，完善府际之间基本公共服务供给机制，促进区域管理创新升级，提高区域治理现代化水平。再次，建立跨区域长效协作机制。各地市之间、各部门之间建立基本公共服务事项联席会议制度，明确任务分工，定期开展交流沟通与情况汇总等工作。完善区域基本公共服务科学决策机制、效能评估、监督考核等，打造精准高效的政策网络，统筹公共服务信息系统和数据共享交换平台。

（三）推进基本公共服务效率的主体协同

推进基本公共服务效率的主体协同即强调各地市政府、市场和社会组织三大主体的共同参与和分工协作，在充分沟通与交流的基础上，通过优势互补来发挥整体效用。

首先，探索基本公共服务效率的主体合作模式。广泛吸引非政府多元主体的参与，了解各主体利益诉求，在明确协同目标、明晰合作职责、深化理念认同、加强资源共享等的基础上，保证各主体的实质性参与。构建共享分配机制、风险防范机制和法律诉讼机制等，保障利益主体权益，避免利益分配的边缘化，进而调动各方积极性与创造性。其次，构建协同监督新机制。一方面要建立政府、企业等相对独立的监督管理机制，另一方面要对部分主体的不合作行为进行抵制，规范各主体行为。此外，还可以借助网络平台公开接受大众监督与检验，通过建立第三方评估机构规范主体责任与义务，以此打破平级监督缺乏真正约束的壁垒。再次，推进市场化综合改革。基本公共服务协同供给是市场机制下主体之间的良性互动，以此实现公共服务资源的帕累托最优。这就要求既要处理好政府与市场的关系，充分发挥各自比较优势，也要通过制度创新培育和引导市场组织与社会组织，提升市场组织参与基本公共服务的供给能力，推进供给的市场化和社会化。

综上，基本公共服务效率研究是一个较为复杂、动态的巨系统，全方位提升区域基本公共服务效率更是一个漫长的过程，需要循序渐进。本文开展的山东省基本公共服务效率的时空演变特征与协同提升路径研究是较为初步的，未来将围绕评价体系构建、方法模型选择、影响因素识别和溢出效应分析等开展深入探索。另外，针对经济社会发展的新要求，开展后疫情时代基本公共服务效率评价体系重构以及基本公共服务效率助推共同富裕的新机制与新路径探索等，也将是今后关注的重点。

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