地方立法协商实践成效与经验特点

刘雅斌

摘   要：作为进行科学立法、民主立法的基础和前提，立法协商是提高立法质量的必然路径选择，在我国具有明确的理论基础、相应的政策依据和法律根据。地方立法协商实践丰富多彩、各具特色，取得了从被动协商到主动协商、从自发协商到自觉协商、从部分协商到全面协商，协商形式从单一到多样，从程序式、过场性协商到务实性、实质性协商的成效，具有立法机关居于协商主导地位，形成立法机关与人民政府、人民政协等多部门之间沟通配合的合作事业，基本形成地方立法协商的规范化、程序化、法制化等经验与特点。

关键词：地方立法协商；实践成效；经验特点

中图分类号：D920.0        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2023）10-0159-03

自党的十八届三中全会在报告中第一次提出“深入开展立法协商”的要求，从中央到地方都积极开展立法协商实践，进行相应探索，并取得了相应成效。随之，关于立法协商的理论研究和实践活动在全国日渐丰富起来。作为社会主义协商民主的重要内容，立法协商主要以协商民主理论为理论基础和逻辑根基，以强调各主体间平等的政治参与权和保障公民对公共决策的知情权、审议权为宗旨，以通过多样化的协商形式为路径，促进实现立法的科学理性和提高立法质量，实现制定良法、实现善治的目标。立法协商是进行科学立法、民主立法的基础和前提，是傾听民意民声、凝聚社会共识、回应社会诉求、提高立法质量的必然路径。

一、地方立法协商的政策法律依据

（一）立法协商的政策依据

2013年，党的十八届三中全会报告中首次提出开展“立法协商”。2014年，党的十八届四中全会报告进一步提出了“开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用”的要求。2015年，党中央提出要“深入开展立法工作中的协商”和“发挥好人大的代表在协商民主中的作用”。2016年2月，党中央强调应“加强立法协商”。2019年党的十九届四中全会确定了“完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局”，将立法体制机制纳入到推进国家治理体系和治理能力现代化建设之中。2022年，党的二十大报告明确指出，“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式”，必须“全面发展全过程人民民主”，要求“全面发展协商民主，健全各种制度化协商平台，推进协商民主广泛多层制度化发展”。至此，党中央为新时代加强协商民主建设、做好新时代立法协商工作指明了方向、明确了要求，形成了翔实完备、一以贯之的政策决议体系，立法协商与协商民主、全过程人民民主之间形成了连接紧密、链条清晰完整的中国社会主义民主政治的逻辑框架，建立和发展立法协商制度的探索与实践在中央和地方层面快速展开、不断探索，立法协商的机制、路径、形式和内容等逐渐丰富起来。

（二）立法协商的法律根据

现行宪法是开展立法协商的最高法律依据。宪法序言阐明的“发展社会主义民主，健全社会主义法治，贯彻新发展理念”，正文中规定的人民主权原则、“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”、“公民在法律面前一律平等”、“言论自由”等内容，应是立法协商的根本法依据。而《立法法》确立的科学立法、民主立法原则，以及关于全国人大及其常委会的立法程序和关于行政法规的规定，特别是该法第五条、第六条、第二十一条、第三十六条、第三十七条、第六十七条的程序要求，为立法协商提供了直接的法律依据。此外，有关地方结合本地实际制定实施的规范和保障立法协商的地方性法规以及其他规范性文件，提供了对各地方进行立法协商的规范支持，地方立法协商的实践探索获得了制度性依据。

二、地方立法协商实践探索

中央层面的立法协商实践表现为全国政协履行协商职能，发挥全国政协委员及相关人员在立法协商中的作用。通常是由全国政协的社会和法制委员会承办法治领域的双周协商座谈会，邀请有关部门主管领导、专业人士、有关地方政协委员、部分非专业委员参加调研和会议，通过跨专业、跨行业、跨领域、跨界别的沟通交流，倾听不同的声音。座谈会后，将会议成果以双周协商座谈会信息形式报送有关部门，并将委员、专家的具体条文修改意见和建议逐条梳理汇总，送法案起草部门作为参考。2014年3月，全国政协就“安全生产法修正问题”进行座谈交流，首次实现了国家层面的立法协商[1]，其后，全国政协在《促进科技成果转化法》《快递条例》《水污染防治法》等多部法律法规修订前都进行了立法协商。第十三届全国政协“先后围绕‘未成年人网络保护条例的制定‘著作权法的修订‘行政复议法的修改‘社会救助法的制定‘仲裁法的修订召开双周协商座谈会”[2]，会议成果被全国人大常委会接受，被法案吸纳。立法协商双周座谈会成为中央层面开展立法协商的常态化做法，全国政协及其委员在立法协商实践中发挥了重要作用。

在地方层面，立法协商实践探索活动有声有色，很多省市分别采取了立法调研，提前介入，发挥高校立法基地和基层立法联系点作用，为人大常委会成员配备法律助理，书面沟通协商。召开座谈会、听证会、论证会、咨询会，网络互动，委托第三方起草甚至公众立法等多种方式展开立法协商，在立法工作的不同阶段，参考有关部门、人民政协、高校的专家学者、律师事务所、人民群众等的意见建议，吸纳其中科学合理部分[3]。从时间节点上看，地方开展立法协商实践活动要早于中央正式形成决议。福建省最早进行地方立法协商实践，在2000年就颁布了《关于加强地方立法协商工作的意见》。福州市政协与市人大常委会随后联合制定了实施意见并加以贯彻落实。其后，各地方的人大常委会、人民政协、人民政府或单独或联合制定了规范立法协商的规范性文件。例如，2004年大连市就制定地方性法规和政府规章对进行政治协商做出了规范相应程序的规定；南京市就加强地方立法协商和加强市政府立法协商分别出台了相应意见；2007—2010年，济南市、杭州市、新疆维吾尔自治区围绕立法前协商工作、政府立法协商机制、政协开展立法协商等，分别制定实施了相应规则、意见和办法。2013年，党的十八届三中全会明确提出“推进协商民主广泛多层制度化发展”“深入开展立法协商”后，2014年，青海省、安徽省各自出台了开展立法协商、加强立法协商协调的意见。2015年12月淄博市出台《淄博市人大常委会立法协商办法》，2017年2月张家界市出台《张家界市人大常委会立法协商办法》，2019年8月临沂市出台《临沂市人民代表大会常务委员会立法协商办法》，2020年6月钦州市制定了规范立法协商的地方性法规，潍坊市于同年10月出台了《发挥政协专门协商机构作用开展立法协商工作的试行办法》，2022年7月江苏省政协印发《立法协商工作办法（试行）》，等等。虽然海南省海口和三亚等市未制定规范立法协商的专项法规，但却以其他地方性法规的形式对立法协商进行了规定，海南省在行使自贸港法规立法权、制定自贸港法规过程中使得立法协商实践活动又进一步加强和丰富起来。

上述规范地方立法协商的相关文件，在性质上属于地方性法规或其他规范性文件；在制度框架上基本都围绕加强地方立法协商工作的组织领导、协调工作机制、加强法规起草协商协调工作、加大沟通协调力度、充分发挥公众作用等方面进行设定；在开展协商的环节和形式上规定了在立法前、起草时、审议前、审议后等各个环节主要通过座谈会、听证会、论证会、咨询会等会议协商形式或者书面协商方式进行立法协商，较为重视发挥辩论听证、顾问咨询、网议互动、专家论证、委托起草等作用；在协商的内容上主要针对当地经济社会发展、人民群众切身利益以及在审议中遇到的重点、难点、热点、焦点等方面的重大问题；在作用和功效上能从本地实际出发对当地开展立法协商的探索实践进行有益的经验总结，巩固立法协商实践探索活动取得的成果，确认实践发展中取得的成效，由精英式的“关门立法”转向了面向社会公众的“开门立法”，一定意义上使立法协商在地方形成规范化、程序化、法律化，地方立法协商获得了政策依据和规范支持，立法的公开化、民主性、科学性大大提高；在实践地区范围上，通过制定实施规范性文件推动地方立法协商的方式做法扩大到越来越多的省市地区。

三、地方立法协商的经验特点

我國各地的立法协商实践活动丰富多彩，很多省市发展出不完全相同的协商模式和协商方式，不但注重人大在立法协商中发挥主导作用，而且政协举行立法协商座谈会的做法在很多地方也逐渐实现常态化。有学者对中央和地方立法协商的实践进行了总结，指出当下的立法协商“主要是通过中国人民政治协商会议等组织机构或者通过征求相关人士和普通公民对法律草案的意见等方式进行的”[4]；也有学者将立法协商模式总结为“我国已形成了包括‘广东经验‘广西经验在内的‘人大主导模式，包括‘南京经验‘福州经验在内的‘政协主导模式。”[5]总体而言，各地立法协商实践呈现出多样化、而理论亦观点不一的“百花齐放、百家争鸣”的状况。

总体上看，各地方开展立法协商活动所取得的成效可概括为从被动协商到主动协商，从自发协商到自觉协商，从部分协商到全面协商；协商形式从单一到多样，从程序式、过场性协商到务实性、实质性协商。具体说来，其主要经验与特点可概括为，一是较多地方突出了人大及其常委会的主导地位，立法机关在立法协商中发挥着主导者、组织者和对协商结果采纳与否的决策者的作用。二是对于重大决策的立法协商成为人大与政府、政协等多部门之间的沟通配合的合作事业。在制定立法协商规范性文件的过程中，很多省市以人大、政府、政协三方联席会议形式形成，且在这一合作事业中比较重视政协在立法协商中的特殊功能和作用，认为立法协商是人民政协以协商的方式参与科学立法、民主立法的一种重要的活动。作为决策前的协商，其主要是由人民政协的有关专门委员会和政协委员就法律法规草案进行的协商，并提出修改完善意见建议供立法机关参考[6]，在更大程度上发挥了人民政协作为协商民主的重要渠道和途径的作用。参与地方立法协商已经成为我国社会主义民主政治中人民政协开展政治协商不可或缺的重要组成部分[7]。三是基本形成地方立法协商的规范化、程序化、法制化，实施包括地方性法规在内的诸多规范性文件，使立法协商经验得以抽象化、规则化，立法协商基本实现了常态化制度化运作，保证了立法协商的有序和实效。四是运行促进立法协商常态化沟通交流的三方联席会议制度这一长效机制，如设立“法制委员会立法前协商专家组”（大连）、“立法协商咨询小组”（杭州）、“地方性立法协商专家组”（长沙）等专门组织机构，为增强立法协商实效、提高立法质量提供了组织保证。五是实施了辩论这一立法协商程序中的核心机制。辩论“能够让各种意见得到有条不紊的表达，并用规则来压制内心的各自私利与欲望，形成真正的观点交锋，有利于形成公共理性并广泛凝聚社会共识”[8]。实施良好的辩论机制是立法协商取得实效的关键环节和重要保证。六是较多省市如广东、海南三亚等地注重通过对立法前和立法后评估进行协商，委托高校、律师事务所等地方立法研究服务基地进行评估，提出修改完善和做好实施工作的意见建议，使立法协商形成闭环。但是，在取得成绩、获取经验的同时，也暴露出各地方及学界在立法协商中的主体定位，立法协商的主导权，人大、政协、政府等相关政治主体在立法协商中的角色定位和作用发挥等方面存在着不同理解和做法等问题，需要在实践发展的基础上不断推进理论创新。

参考文献：

[1]   汪红，梅双.全国政协首次组织立法协商[N].法制晚报，2014-03-21（5）.

[2]   孙金诚.立法协商从“请人来”道“主动来”，为何会发生此大的转变？[N].人民政协报，2023-02-21（1）.

[3]   王复光.人民政协立法协商工作机制探析息[J].广西社会主义学院学报，2015，26（1）.

[4]   赵吟.立法协商的风险评估及其防范[J].中共浙江省委党校学报，2013（2）.

[5]   梁芷铭，许珍.我国立法协商的现实困境及完善路径[J].领导科学，2017（35）.

[6]   林忠武.关于立法协商与依法治理的思考[J].政协天地，2005（12）.

[7]   殷啸虎.人民政协参与地方立法协商的目标与路径[J].江西师范大学学报（哲学社会科学版），2013，46（3）.

[8]   戴激涛.立法协商：理论、实践及未来展望[J].天津行政学院学报，2015，17（4）.

[责任编辑   妤   文]