完善房屋征收补偿制度的若干思考

郭晶

摘   要：2011年国务院颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》），代表着原来的《城市房屋拆迁管理条例》已经过时，我国实现了由“房屋拆迁”到“房屋征收”的巨大改变。《征补条例》带来了征收补偿制度，并且在逐步完善。但目前实践中还存在一些问题，如房屋征收补偿范围窄、补偿标准低、补偿方式单一等，导致被征收人的权益无法得到充分保障。这不仅事关被征收人的财产权，更关系到社会的公平和稳定。因此，应当扩大征收补偿范围，注重居住权的保护，在原补偿标准的基础上加入房屋的市场价格以提高补偿标准，建立货币补偿、房屋产权调换以及就业补偿等多元化征收补偿制度。

关键词：房屋征收补偿制度；被征收人；房屋征收补偿标准

中图分类号：F24       文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2023）10-0148-03

征收补偿制度源起于公平补偿原则，在《宪法》、《民法典》《土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》中均有体现。从严格意义来讲，征收补偿制度在《征补条例》中进行了体系化的规定。从宏观角度上来说，征收补偿制度包括整个征收行为的一系列程序，包括征收行为的启动，以及征收行为决定下发过程和最后的补偿过程。此处讨论的是微观角度的房屋征收补偿制度，涉及房屋征收补偿的具体问题。

对绝大多数群众来说，不动产是一个家庭的最主要财产，面对这种和公民密切相关的财产权，应当更加慎重。目前的房屋征收方式容易引起矛盾纠纷，以至被征收人不满房屋征收行为成为“钉子户”等行为阻碍了征收行为的顺利进行；另一方面，政府运用公权侵害被征收人的财产权益的事件也屡见不鲜。这些事件激化了社会矛盾，不利于社会发展。因此，进行房屋征收補偿制度的完善至关重要，有利于缓和社会矛盾，解决房屋征收中被征收人财产权受到侵害问题。

一、房屋征收补偿制度的立法情况

时代的发展造就了法律法规的完善。关于房屋征收补偿制度，《宪法》作为我国的根本大法，其规定了公民合法的私有财产不受侵犯，但国家基于公共利益的需要可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收，并给予补偿。这就从最高层次保护了公民的财产权，并且对于征收行为进行了限制，以及规定了进行补偿的基本原则，从宏观角度对房屋征收补偿制度进行了规定。

2019年7月，国务院颁布了新的《中华人民共和国土地管理法》，对于征收补偿制度进行了完善，代表我国房屋征收法律规定更加细化、完善。在新《土地管理法》中增加了对被征收人财产权保护的许多条款，但更多的是涉及农用地的保护措施。例如，第四十五条规定了征收农民集体土地的具体情形，第四十六条规定了征用农用地需要的批准程序，第四十七条规定了征收集体经济组织土地的实施，第四十八、四十九条规定了征收土地的补偿费以及补偿标准等。对于不动产征收的补偿制度还没有更细致的规定和细化。

现如今施行的依然是2011年国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》。该条例的出现真正地开启了我国房屋征收的时代，奠定了房屋征收补偿制度的基础。该条例明确规定，在征收房屋的启动程序上，基于公共利益启动并给予公平的补偿；对征收补偿费用在程序启动前到位、专户存储、专款专用、征收房屋过多的，需要进行政府常委会议论；程序启动前的方案，补偿的标准也要规划完毕，等等。

针对本文的重点，征收补偿制度的相关规定主要为，征收补偿的范围：征收房屋本身价值的补偿，以及因为征收房屋造成的搬迁临时安置的费用和停产停业损失的补偿等范围。征收房屋价值补偿的标准为：不得低于房屋征收决定公告之日，被征收房屋类似房地产的市场价格。征收补偿的方式包括货币补偿，房屋产权调换两种方式。针对具体的补偿方式，补偿金额，停产停业损失，搬迁费等可以订立补偿协议。

在实践中，为了方便市县级人民政府更加顺利地开展国有土地上房屋征收行为，地方政府得到国务院授权，对《征补条例》进行更加细致化的规定，以便开展工作。例如，通州市制定了《通州市国有土地上房屋征收与补偿条例》，在其第三十条中规定，被征收房屋价值中应当包括房屋装饰装修价值、附属设施价值以及附属于该房屋的国有土地使用权的价值。这些更加细致化、差异化的规定，有利于当地政府开展房屋征收工作。

综上所述，关于国有土地上房屋征收的法律规定，形成了以《宪法》为指导、《征补条例》为核心、地方具体性规定为补充的法律格局。同时，在房屋征收法律方面的问题依然存在，主要表现为2011年颁布的《征补条例》随着实践的发展需要进一步完善，新《土地管理法》没有完全填补既有的房屋征收补偿制度的空缺，房屋征收补偿制度既需要形成完善的法律体系，也需要本身内在制度的重新完善。

二、房屋征收补偿制度存在的问题

目前，征收补偿制度不但在法律规定中存在缺漏，而且在实践落实中困难重重。一方面，需要逐渐完善《征补条例》《土地管理法》《民法典》等相关法律提供法律支持；另一方面，在其具体的实行中也存在许多问题和不合理之处，主要集中于以下几个方面。

（一）征收补偿范围窄

征收补偿的范围包括房屋本身的价格以及搬迁、临时安置、停产停业的损失这三项。但是，随着经济的迅速发展，产生和丰富了不同的法律关系。其中《民法典》的出台对于居住权进行了保护。居住权是一种法定的用益物权，对于房屋上的居住权，我们理应在房屋征收中对其进行保护，以维护社会稳定。在实践中也有很多居住权人，但房屋征收的补偿主体仅限于房屋所有人，而忽略居住权人，显然违背了征收补偿制度的公平补偿原则。

（二）征收补偿标准不合理

征收中遇到的显著问题是补偿标准引起的争议和纠纷。《征补条例》第十九条规定，“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”而“类似房地产的市场价格”在实践中并不合理。房屋对于被征收人的意义重大，大多居民都会耗费超过房地产的市场价格才能拥有，房屋的装修费，以及投入的时间和精力、房屋本身的地理位置对于被征收人的生活便利程度等，对于被征收人而言，仅仅补偿房地产的市场价格并不划算。

在征收过程中需要一系列的手续和程序。随着时间的推移，房屋本身会有一定的增值空间，故而征收行为启动时定下的补偿标准往往会因为市场行情的变化而“占便宜”，这必然会引起被征收人对于房屋征收的不满，甚至加剧矛盾。

在我国城市化的迅速推进中，大都是围绕着旧城区进行城市建设，而这就意味着老旧城区在地理位置上可能更为优越。房屋征收对于被征收人而言，无论是货币补偿还是产权调换，在被征收人的子女教育、医疗就医，上班通勤等问题上无形中会增加更多的支出，不利于保障被征收人的权益。

（三）征收补偿方式单一

目前我国现有的征收补偿方式仅有货币补偿和房屋产权调换两种，无法满足被征收人的需求。特别是征收行为过后，有些区域的被征收人可能会因此发一笔小财。房屋被征收走了，而手中有了钞票，被征收人没有了约束就会大肆挥霍，以至于造成最后被征收人无家可归，激化社会矛盾。突然的财富增加也可能会引起犯罪行为，不利于社会稳定。

三、房屋征收补偿制度的完善

完善房屋征收补偿制度，对其进行内在制度的重构，使其焕发新的活力，不但符合现在经济的需要，而且能缓解征收过程中政府和被征收人之间的矛盾。因此，在快速推进房屋征收工作的同时，还要注重保障被征收人的权益，真正实现法律公平补偿原则的内在精神。

（一）扩大征收补偿范围，进行征前协购

《征补条例》第十七条明确规定了补偿的范围，其中包括被征收房屋价值的补偿、因征收房屋造成的搬迁而临时安置的补偿，以及因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。这些法律规定已经逐渐完善，也考虑到了被征收人的权益，但是还应当为实际执行中扩展补偿范围，明确补偿标准。

征收前进行协商购买，可以更好地保障被征收人的财产权征前协购就是在征收行为之前政府以市场价格和被征收人进行房屋买卖。有些国家就进行了征前协购的相关规定，例如德国就规定，没有协商之前不得进行强制性的政府征收行为。此举措意义在于能更好保护公民的私人权利，同时也可以更迅速地促使之后征收行为的顺利开展。

在具体的制度执行中须要注意的是，要在市县级人民政府通过程序，要符合法律规定，在征收决定下发前公平自发地和房屋的所有权人进行交易。其好处在于，通过市场配置手段能够更顺利地达成政府征收的目標，同时房屋的所有权人也能更好维护自身的合法权益。

而当需要开启强制性房屋征收时，对房屋征收进行补偿需要注意适当扩大补偿范围。《民法典》的出台，奠定了居住权的重要位置。居住权属于用益物权，在实践中和房屋承租人债权不同。基于居住权当初设立的特殊意义乃是为一些需要帮助的群体设立以保障其生活，故而在房屋征收问题上，对于房屋的所有权人要进行保障；同时，对于房屋的居住权人法律上也要进行完善和规制，将居住权人纳进征收补偿的范围。

（二）提高征收补偿标准，增加损失补助费

将市场价格纳入法律规制。现有征收补偿标准是不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。但是，“类似房地产的市场价格”在实践中对于被征收人并不合理。不动产作为商品在市场上自由流通，类似房地产的价格和房屋的市场价格并不能等同，也并非是同一个概念。该征收补偿标准在适用过程中会出现两种情形，价格评估机构对于房屋的定价如果高于市场价格，那么被征收人就会“赚了”；如果价格评估机构对于房屋的定价低于市场价格，就会引起公民的不满，激化矛盾，导致正常的征收程序无法施行。因此，要合理补偿，就不能将“类似房地产的价格”作为标准，而应当将市场价格作为一个重要因素纳入法律规制，将房地产的价格和市场价格共同作为房屋征收补偿的标准。

在制定征收补偿标准时将市场价格加入还有一个重要原因，就是从政府进行房屋征收决定公告，到最后完成征收，中间有时间距离，而现如今房子的意义非凡，在有些地方可谓是寸土寸金，短暂的时间里房子的价格就可能会增值，为了维护社会稳定，避免因为不动产的补偿价格引起公民的不满和情绪，将市场价格纳入考量，就能够完善征收补偿制度，符合法律公平补偿的基本原则。

其次，增设损失补助费。在中国，房产对于一个家庭的意义至关重要。房屋征收不能仅仅表现为法律行为，更应当体现出一种人文关怀。对于个体而言，迁移到另外一个地方会出现很多问题，可能是子女的教育问题，也有可能是工作的路途变远的问题，这些情况的变化，都会导致一个家庭的支出变大等困难发生，所以在补偿费用问题上，不能仅仅考虑房子的价值，还应考虑包括一些附随情况的变化。对于这种明显的预期支出，政府应当考虑到，并对其因为房屋征收问题所导致的损失设置特殊的补助费，具体的价格和补偿方式可以由市县级人民政府根据具体情况制定。

（三）征收补偿方式多元化

补偿方式多元化亟待实现。我国的补偿方式仅为货币补偿和房屋产权调换这两种方式。为了满足实践中公民的多层次需求，我们应当采用增加就业机会补偿等其他方式。

就业补偿方式的优点首先是给被征收人提供一种新型的补偿方式。相对于货币补偿以及产权置换，就业补偿能够成为被征收人的生活保障，更加人性化。而另一方面，政府需要承担更多的成本和负担。为了更好将就业补偿方式运用到实践中，可以将被征收人转变为征收行为的宣传者。意思是说，政府在进行房屋征收的过程中可以雇佣被征收人，让其进行法律常识的普及和一些解释工作。针对不愿意搬迁的公民，雇佣跟他们一样身份的工作者进行讲解，能够更好更快地保证对其征收行为的顺利开展。

四、结束语

随着城市化进程的加快，为对旧城进行改造而进行房屋征收是必然趋势，世界各国大都如此。由于我国土地制度与其他国家有所不同，故而在国有土地上进行房屋征收仅仅需要考虑的是土地的使用权和对被征收房屋所进行的补偿。

我国房屋征收总体上有三大问题。第一为“公共利益”容易演变成“商业利益”的权力滥用；第二为被征收人的参与权无法得到保障；第三是征收制度存在不足。面对征收补偿范围窄、补偿标准低、补偿方式单一等问题，一方面，应逐渐建成科学完备的法律体系，补全法律的空白之处。《征补条例》颁布至今已有十余年，为更好适应现如今的房屋征收发展情况，应完善《征补条例》《土地管理法》等相关法律法规，为房屋征收提供法律依据至关重要；另一方面，随着《民法典》的出台，对居住权进行了确定和保护，在房屋征收的过程中也应当将居住权放在房屋所有权人同等的位置上进行法律保护。同时，要提高征收补偿的标准，将房屋的市场价格作为一个重要因素纳入房屋价格评估；增设新的损失费，更好地保障被征收人的合法权益。在补偿方式上增加就业补偿，建立多元化的征收补偿方式制度，以更加符合时代的需求。

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[责任编辑   兴   华]