空心化对乡村治理的制约及其化解思路

范晓倩 顾琪

摘   要：推进乡村治理是实现全面建成社会主义现代化强国的重要一环，也是“十四五”规划的着力点之一。市场经济的发展及社会的转型推动了城乡二元结构下农村空心化趋势的扩大化从而从根本上限制了农村经济、文化等基础建设的发展，也给乡村振兴战略的实施带来了一定的阻碍。因此，将农村空心化置于城乡发展一体化进程中，积极探索多元联动的交互模式，成为破解乡村治理之困的钥匙，推动国家治理体系和治理能力现代化的动力。

关键词：空心化；乡村治理；化解思路

中图分类号：F320.3       文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2023）10-0017-03

党的十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本问题，必须始终把解决好三农问题作为全党工作重中之重[1]。农村作为农民情感交流的社会场所，对构建治理有序、健康高效的新型乡村体系具有重要作用。而农村空心化现象的加剧为乡村振兴战略的实施增添了阻力，故而亟需寻求化解之道。

一、农村空心化的基本内涵及其历史演进

农村空心化是城乡转换过程中的畸形演变过程，必须清晰把握农村空心化的基本概念，并借助政府、农民个人及其他主体治理好乡村，绘就好美丽乡村的画卷。

（一）农村空心化的基本内涵

农村空心化作为20世纪90年代出现的新现象，其主要是我国经济社会发展导致的农民工大量进城引发的乡村治理困境。该问题虽然作为公共话题引起学术界的广泛关注，但是目前并未对其基本概念形成一个统一的认识。笼统地讲，农村空心化是指在城镇化、现代化进程中，农村地区的人口、资本等基本要素不断外流，使农村的土地荒弃、人才外流严重、基层组织涣散、文化建设落后。这一现象曾在中央一号文件中有所涉及：乡村劳动力不断外流，空心化趋势日益明显，人口老龄化加重，乡村空心化问题日益严峻[2]。据相关数据统计，2021年底全国农民工总量为2.9亿人，比上年增加691万人，其中外出农民工与本地农民工均有所增长。具体来讲，空心化不仅是地理意义上乡村地区的萎缩削减，而且是经济意义上农业产业的空心化，以及留守群体精神层面的空心化。农村空心化现象在全国各地均有所分布，但空心化并非时間和空间上的单向变化，而是在此基础之上多要素共同作用的结果。

（二）农村空心化的历史演进脉络

农村空心化是农村人口工作性质、地点及居住地发生改变的过程，在这一过程中，农村日益呈现萧条衰败的场景，导致其综合性功能衰退。农村空心化的历史演进脉络按照一定的标准可划为以下三个阶段。

1.空心化前期（1978—2000年），空心化进程缓慢

改革开放后，中国逐步争取融入世界经济发展的大潮流，并构建起社会主义市场经济体制。在这一阶段，诱发空心化的因素逐步显现，但也存在制约性因素，使得两者处于动态平衡中。农业工业化和城镇化进程的扩大，实则是为空心化的发酵埋下了伏笔。均质化的“外扩内空”农村空间模式虽已产生，但空心化的高潮尚未到来。

2.空心化中期（2000—2012年），空心化进展迅速

2001年中国加入世界贸易组织后，加速了中国城镇化、工业化的进程。由于城乡二元结构体制，导致农村地区“生态的断裂”。相较于城市所获得的资源，农村地区的基本公共资源匮乏导致基础设施落后，由此产生了教育、医疗等公共服务体系水平较低及人口老龄化等诸多问题，以至于“人走屋空，杂草丛生”的萧条景象比比皆是。

3.空心化后期（2012年至今），进入稳步控制的阶段

首先，国家从全局出发对农村的基层问题进行指导，将空心化问题置于全面深化改革的大格局下解决。其次，形成以政府为主导，其他主体为辅的多元协调服务体系。最后，在空心化的新形势下出台建设新农村的方针政策，具体分析当下空心化问题。这一系列的举措都为解决空心化提供了重要的方法和途径。

二、农村空心化引发的乡村治理困境

“传统中国问题的实质是农民问题”[3]，而农村空心化现象的产生在很大程度上是由于农村地区的人口外流，从而使部分地区的三农问题频出。为更好化解农村空心化带来的乡村治理问题，必须从政治、文化等方面分析农村空心化引起的乡村治理困境。

（一）农村空心化制约了农村政治文化发展

农民不仅是乡村发展的主体，也是落实乡村振兴战略的关键因素之一。但是，农村地区基础设施与公共服务落后，同时青壮年作为农村文化建设的主要力量却大量流出，致使邻里和谐的文化传播后继无人，农村文化出现断层的现象。尽管相关部门采取了一系列拯救措施，但是仍无法取得实质性的改变。传承优秀文化离不开乡村文化的助力，但空心化却加速了乡村人文景观的消亡。农村留守人口文化水平较低、参与基层政治管理的积极性较低，使得民主监督、管理等环节薄弱，政治建设的难度不断加大。农民由农村迁移到城市的扩大化，导致直接参与农业生产的人口大量减少，传统劳作方式也难以延续下去。甚至在一些农村地区，由于文化建设落后，一些低俗文化正在侵蚀着农村的优秀传统文化，使乡村的政治文化建设面临危险。

（二）农村空心化改变土地和人力资源结构

随着城镇化的发展，空心化现象越来越突出。农村人口的急剧缩减，造成了土地荒芜、房屋空闲及农耕文化的消失。但是，随着乡村振兴战略的推进，基本医疗保障等基础设施趋于完善，却因人口流失造成基础设施资源的浪费。与此同时，城市地区由于农村人口的涌入，人力建设资源得到扩充。但农村地区的人力资本空心化问题也日益严峻，建设农村的人才和力量大幅减少，最终导致乡村治理难以得到有效的发展。在城市化进程中，农民工等边缘化群体也应运而生。该群体因在精神层面得不到别人的认同，导致精神上的空心化。精神层面的空心化很容易产生错误的价值观，为社会稳定埋下一定的隐患。乡村精英作为农村基层建设的主要力量，被学界概括为“意识（consciousness）、共谋（conspiracy）、凝聚力（coherence）”[4]。在人才外流不断加剧的情况下，乡村治理规划和运作的难度不断加大，因此，必须依据“十四五”规划制定科学的发展规划。

（三）农村空心化阻碍新农村建设和社会管理

新农村建设的主体是农民，而不是政府和企业。在农耕时代，农民迫于生活需要进行农业生产，农民也得以维持基本的生活。如今，随着城镇化进程的加快，农产品作为商品流入市场，同时也加大了农村生产空心化及人口老龄化现象。例如，2019 年我国农村人口中年龄在50岁以上的人口所占比例达到36.38%[5]，比2010 年上涨10余个百分点。由于乡村治理主体力量的弱化，不仅降低了农村地区的劳动生产效率，而且也加重了医疗、卫生等基础服务的压力。农村地区由于经济发展水平落后、人才流失、基层党建宣传不到位以及依附性观念根深蒂固等因素，使得农民安于现状且习惯于被动接受。虽然经过较长时间的民主政治熏陶，其政治参与意识和能力有一定的提升，但是仍存在较强的政治冷漠状态。除农民自身因素外，农村干部趋于自利性行为也阻碍着农村的发展，城乡二元结构体制更是加大了乡村治理的难度。

三、化解空心化的乡村治理思路

推动城乡发展速度与质量的协同化，实现城乡共同享有平等发展的各种有利资源，以实现经济上的富足、精神上的满足，让广大农民享有物质和精神的双保障。

（一）多元主体协同发力，共建政治文化治理新格局

农村基层治理是农村政治文化建设的重要一环，要加强农村基层建设，创建政治文化创新载体。首先，落实基础教育建设，保障农村人口的受教育权利，逐步提升农民的文化水平。除加强农村的基础教育外，要加强基层领导干部选拔任用制度。利用一切合理合法的手段进行民主政策的宣传引导，于潜移默化中强化民主政治参与意识，使广大群众熟悉并参与民主政治的全过程，充分认识到乡村政治文化建设的重要性。其次，加强农村优秀文化传统的保护和传承。空心化趋势的扩大，使得自然村及优秀文化逐步消亡。为此，我们必须要高度重视乡村文明的价值，做好新旧村落的建设与保护，因地制宜地传承乡土风情和历史文脉。最后，注重乡村人才培养，打造乡村文化社区。乡村治理最终要以广大农村人口为服务对象，故要科学整合乡村人员结构，以此发挥人才的模范带头作用。特别是鼓励大学生返乡服务基层，用自身学到的知识引导广大群众，以适应社会的发展。并通过组建文化社团，鼓励群众参与社团活动，营造良好的政治文化氛围。

（二）因地制宜发展生产，推进农业农村转型

发挥农村人口的主体作用，制定人才政策，为乡村治理提供源源不断的智力支持。要依据相关政策因地制宜发展特色产业，推进农村现代化转型。推动农村地区的发展既需要农民这一内驱力，也需要政府政策拉动的外在动力。要对农村地区实施行之有效的人才引进政策，以减少人才外流，打造益农宜居的特色品牌活动。首先，解决空心化问题要依靠科学创新，充分发挥互联网在农业生产、销售等环节的重要作用，推进一二产业的相互融合。其次，杜绝千篇一律的发展模式，打造特色农业模式。通过打造旅游小镇、农产品丰收节等活动，在带动经济发展的同时形成特色人文建设，缓解政治文化发展困境。最后，抓住新农村发展机遇，制定相应的发展路径，合理调整村庄建设和分布，实现资源利用的最大化。同时，借助健康的娱乐活动重构政治文化认同理念，发扬勤恳朴素的民风民俗，剔除错误的思想观念。在解决农村空心化困境时，要融入乡村振兴战略，打造民俗与民生的融会贯通。

（三）加快新农村社会建设，搞好合理布局城乡

在乡村振兴战略落实中，农村空心化产生的阻力不容忽视。减少农村人口外流是解决空心化问题的良药秘方，为此要充分运用资源建设新农村。首先，要树立大局意识、辩证地认识空心化问题，并提出解决措施。要意识到人才回流是一把双刃剑，从而赋予行为和政策以新的时代内涵。其次，要完善健全基础设施，提升民生质量。道路是经济发展的先行者，只有改善广大农村地区的道路、学校、医院等基础设施，配备相应的休闲娱乐场所，提高农民的生活质量，才能让更多的人愿意留下来。最后，加强基层队伍建设，创新乡村治理模式，扎实做好基层服务工作。要在积极探索乡村治理新模式的情景下，充分凝聚人民群众的力量，发挥村民自治的力量，推进精神文明建设。要有序、动态地把握农村空心化程度及发展趋势，制订科学有效的乡村治理方案，为打造全新的社会主义新农村提供动力保障。

我国农村空心化问题的产生及治理与城镇化、信息化的推进密不可分，且农村空心化已成为农村发展的一大障碍，因此，必须以乡村治理的科学更新和完善解决农村空心化带来的系列问题。故本文从人文社会与自然生态等角度出发，对农村空心化问题提出相应的解决措施，助力实现城乡统筹发展美好图景，积极落实乡村建设的持续发展，实现更高的社会效益。

参考文献：

[1]   熊丽英.贫困文化和文化贫困[J].求索，2004（2）：33-135.

[2]   甘灿业.城镇化背景下农村“空心化”问题研究[J].山东农业大学学报，2013（4）：49-52．

[3]   秦晖.历史与现实中的中国农民问题[N].南方周末，2001-05-25.

[4]   徐湘林.“三农”问题困扰下的中国乡村治理[J].战略与管理，2003（4）：98-104.

[5]   国家统计局人口和就业统计司.中国人口和就业统计年鉴2020[M].北京：中国统计出版社，2020.

Restriction and Solution Idea of Hollowing out to Rural Governance

Fan Xiaoqian， Gu Qi

（Jiangsu University， Zhenjiang 212013， China）

Abstract： Promoting rural governance is an important part of completing the building of a moderately prosperous society in all respects and one of the focal points of the 14th Five-Year Plan. The development of market economy and the transformation of society promote the expansion of the rural hollowing out trend under the urban-rural dual structure. This phenomenon fundamentally restricts the development of rural economy， culture and other infrastructure construction， and also produces certain obstacles to the implementation of the rural revitalization strategy. Put the hollowing out of rural areas in the process of urban and rural development integration， actively explore the diversified linkage interaction mode， become the key to solve the difficulties of rural governance， and promote the modernization of national governance system and governance model.

Key words： hollowing out; rural governance; resolving ideas

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