产业园区综合开发投融资的实施难点及应对策略

杨进功

摘要：产业园区综合开发是一項系统性的工作，从前期策划到落地实施需要全方位整体统筹。基于此，文章选择项目实施过程中常见的产业规划定位不准确、开发内容复杂、多元回报机制实现难度高、招商落地率不高和融资产品不匹配等一系列难点问题进行分析梳理，并提出相应的应对策略，以期促进我国产业园区高质量发展。

关键词：产业园区；综合开发；投融资规划；多元化

一、前言

产业园区为我国产业基础孵化、产业结构调整、地区经济发展作出了突出贡献。随着高新区、开发区、科技园区、文化创意园区、物流园区、总部基地、特色产业园区、科技新城、产业新城等各类产业园区在我国各地全面布局发展，形成较为系统的产业园区生态，园区建设已经从高数量发展时代进入到高质量发展新时代，同时也面临着低质化、同质化困境，亟须进行转型升级和自主创新改造。

新时代的产业园区更加注重软环境的建设，需要通过运营方式和盈利模式的升级实现战略转型，通过优化资源配置效率，探索出一条精细化、特色化、集约化、集成化、高附加值的可持续发展升级新路径。

二、产业园区发展进程

我国产业园区发展大致经历了起步探索、创新发展、高成长与调整、转型升级发展四个阶段。从产业发展的角度，产业园区的发展路径与经济发展密切相关。我国产业园区内入驻的企业最早以工业和制造业为主，累积丰富的资金、人才、技术、管理、经验等资源后，园区逐步从劳动密集型向技术密集型转型，高新技术产业和多类型的服务业逐渐在产业园区中占领一席之地。随后进一步发展出物流园区、养老园区、循环经济园区等一系列专业园区。

产业园区开发经历了“少量同类产业集聚—产业链集聚—产业集群—产城融合”的发展路径，联合国工业发展组织（UNIDO）将园区发展划分为四代，从第一代到第四代，产业园开发的土地开发模式、产业定位、园区管理、社会管理等逐步完善（见图1）。

在产业园区发展前期，开发主体主要面临缺乏建设资金的问题，国内金融领域缺少为产业园区投资建设所匹配的金融产品，而从产出端来说，在早期整体社会经济处于快速发展时期，投资需求大，因此面临的招商和产出问题并不突出。而随着经济的不断发展，各地的产业园区建设如火如荼，产业园区供给增加，因此开始面临着招商竞争的问题，此时产业园区定位是否准确、招商能否落地、能否通过多元化渠道收回投资，开始成为产业园区综合开发面临的主要问题，产业园区投资建设面临的问题越来越复杂。

三、产业园区开发投融资模式

我国产业园区综合开发在财政管理制度下的投资模式可大致分为财政投资、政府发债、市场化方式等三大类型。

（一）政府主导模式

政府主导模式按筹资类别通常包括财政直接投资和政府负债两种模式，两种模式体现了政府主导，通常是以地方政府平台公司作为园区开发的实施主体，有些较大的园区甚至有多家平台公司分工参与。根据《中国开发区审核公告目录（2018年版）》审核结果显示，国家级开发区有552家，省级开发区有1991家，这些园区起步较早，绝大部分采取了政府主导、平台实施的模式。

1. 财政投资模式

财政投资模式可采取直接投资、资本金注入、投资补贴、贷款贴息等方式对园区开发进行支持。财政投资对产业发展发挥着十分重要的宏观导向作用，未来财政投资模式将继续延续其独特的优势，为调整产业结构、优化产业布局、促进产业升级提供整体方向。政府主导的财政投资模式，在园区规划定位方面能够比较强地体现地方政府的发展诉求，但是也存在多元开发能力不足、可投资项目类型有限等问题，且财政投资模式通常无法满足园区综合开发巨大的资金需求，需要配合政府发债、市场化等模式共同发挥作用。

2. 政府发债模式

近年来国家和地方调整专项债适用范围，将产业园区基础设施建设纳入专项债券重点支持领域。产业园区基础设施专项债券对项目收益具有一定要求，其还款来源根据园区不同类型可分为政府性基金收入、专项收入、产业园区运营收入等。政府发债模式能够有效解决园区开发建设资金需求，极大地缓解了政府财政支出压力，预计未来将进一步发展，助力产业园区基础设施建设。然而，政府发债模式与财政投资模式相似，其投资项目类型受到限制，难以满足产业园区多元复杂的开发内容，需要市场化投资模式进行补充。

（二）市场化模式

为了分散投资风险、激发市场活力，近年来国家陆续出台相关政策鼓励社会资本参与产业园区综合开发，市场化投资模式在产业园区综合开发中占据着越来越重要的位置，大致可粗略地分为PPP政企合作、其他方式（类PPP）等。

1. PPP模式

PPP模式具体是指政府和社会资本的合作，双方约定各自的权利、义务、利益分配和风险承担。政府授权主管部门作为实施机构，经过两评一案程序，完成项目入库后，通过公开招标方式确定社会资本，由社会资本与政府指定的出资代表成立项目公司，由项目公司负责投融资、建设、运营、维护、移交等工作。PPP模式如今已发展为比较成熟规范的市场化投资模式，并形成了一套完整的PPP法规政策体系，涵盖了法律、政策、操作规范、实施细则等。

2. 其他方式（类PPP）

特许经营模式：特许经营的政策依据为六部委颁布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，即由政府方授权相关部门招标社会资本方，并与其签订特许经营协议。通过协议明确社会资本方的权利义务和风险分担，约定社会资本方在一定时间期限内投资建设本项目，并享有本项目中经营性设施的使用者付费收入以及政府的相关投资补贴，以收回其投资成本并取得合理回报。特许经营模式的回报资金来源较为多样，根据产业项目具体特点能够初步实现多元回报。

“授权开发+投资人+EPC”模式：是指政府将项目合作范围内的开发建设职权授权给平台公司，平台公司通过公开招标确定社会资本方，与中标社会资本方签订项目《投资合作协议》，共同出资成立项目公司，项目公司只负责项目投融资、设计、建设、运营等工作。项目建成后，将新增收入用于支付项目公司开发建设成本、资金成本及合理回报。此类以社会资本为主导的模式，一方面能够缓解政府财政压力，另一方面能够发挥社会资本方的专业性优势，解决园区开发内容多元复杂的问题。

对2015～2022年，全國成交的产业科创类和小型园区类的PPP及类PPP项目进行统计，分析近八年来产业科创项目成交数量及成交规模的发展规律。分析发现：2015～2022年期间，产业科创类和小型园区类的PPP及类PPP项目总体成交数量达到700个以上，总体规模达到数千亿元。成交数量和成交规模在2017年达到高峰，2017年之前产业园区综合开发项目繁荣发展，成交数量与成交规模逐步攀升，2017年之后成交数量及规模慢慢回落。2021年之后，虽然成交数量大幅减少，但是单个项目的投资规模较之前整体偏大（见图2）。

四、产业园区综合开发的实施难点及应对策略

近年来，产业园区综合开发项目的总体发展呈现出以下特征：一是项目规模总体体量增大，开发内容越来越丰富，对建设资金的需求在增加；二是地方政府发展理念逐渐发生转变，由过去传统单一的园区建设转向更加注重产城融合发展，这对投资人的产业经营和城市运营能力有更高要求；三是受房地产宏观调控政策影响，各方均在寻求摆脱产业园区综合开发对土地的依赖，寻求实现多元化收入的路径；四是地方政府防范隐性债务的政策继续收紧，对项目实施路径合规性的要求越来越严。

基于以上发展特征，对近年产业园区综合开发项目实施过程中的五个难点问题进行分析。

（一）融资产品不匹配

产业园区开发前期需要的投资规模较大，但由于回报来源多样，子项目类型多而散，资金回收周期较长，造成几十亿甚至上百亿的前期建设资金难以匹配相适应的融资产品。目前，金融机构缺乏与产业园区相匹配的一揽子金融产品，用于长期支持园区开发，经常出现短债长用状况。

（二）产业园区规划定位不准确

从产业规划角度来看，有很多产业园区存在定位过高或脱离本地实际情况的问题。部分地方政府在进行产业园区规划时，对本地基础设施、营商环境、地理区位、产业基础、市场需求、竞争能力等现状条件不够重视或者评估存在偏差，盲目跟风热门产业，较为同质化地追求“高精尖”或是“多而全”的产业定位。“高精尖”产业需要上下游产业链协同配套，并结合高科技人才队伍进行支撑，才存在顺利落地的可能性。很多地方在确定“高精尖”产业定位后，由于不具备产业链配套、技术人才储备、成熟的行业市场、必要的基础设施等落地条件，导致园区无法实施或持续性发展；“多而全”产业定位，使园区特色不鲜明，主导产业不明确，产业聚集特点不明显，在如今全国各地产业园区遍地开花的形式下，无法形成有效的竞争力，不利于匹配相应的产业资源及可持续发展。

产业园区规划定位脱离当地实际情况，使得定位同质化或定位过高，导致园区难以形成健康的、有竞争力的产业市场，前期投资建设的产业空间、基础设施找不到市场出口，造成资金资源的严重浪费。

（三）开发内容复杂多元

综合开发涵盖“园区规划设计、土地整理储备、基础设施和配套设施建设、空间载体开发、园区综合运营”的一、二、三级开发全过程。其中，一级开发包含前期产业定位规划、土地整理、基础设施建设等内容；二级开发包含产业空间载体、科创空间、标准厂房等产业生产设施以及学校、医院、商业街、房地产等相关生活配套设施；三级开发包含整个产业设施、城市服务、产业空间载体等管理运营内容。在园区综合开发的不同阶段，要求开发主体匹配不同的建设管理能力，并且要求开发主体依据项目推进阶段及时转换相应职能，及时调整人员架构、工作重点、工作方式、工作目标等以匹配项目不同时期的差异化需求。此外，产业园区综合开发项目还面临着整体投资体量大，资金链条及资金回收期长、项目风险难以预测等困难。所以，很难找到综合能力非常全面的主体完整实施项目全生命周期的所有投资建设管理运营等工作。

（四）多元回报机制实现难度高

产业园区综合开发内容多元，因此回报资金来源也根据项目本身禀赋条件呈现多样性特点，如土地出让、产业空间租赁、水电气热产业服务、产业税收等。虽然总体产业项目回报来源丰富，但个体产业项目难以实现多元回报机制。

1. 土地价值难实现

一级开发阶段，土地出让是比较直接的回报来源，但最近几年随着房地产市场遇冷，土地出让难度加大，土地价值不易实现。另外，产业用地受限于产业招商中的优惠政策，以产业用地出让金弥补前期开发投资的难度较大。

2. 收益回报周期长

二三级开发阶段，回报来源主要是产业空间租售、房地产的二级开发租售、产业运营管理、园区增值服务、物业管理等。但是由于二级和三级开发本质是为产业和企业服务，因此二三级开发收益受到园区招商进度、招商质量、招商优惠政策等情况影响，开发主体难以控制项目风险。

我国产业园区已逐步由高速发展的“增量时代”向高质量发展的“存量时代”转变，招商竞争将越来越激烈，优质产业进驻通常需要更多优惠政策吸引，以致产业税收、产业空间租售价格以及产业配套服务价格都会有大幅度的减免。造成收益短期倒挂、回报周期加长，短期现金流无法支撑产业园区的可持续运营。

综上，一级、二级、三级开发的多元回报机制难以发挥有效作用，在实践中，无论是总体回报还是现金流都比较困难。

（五）招商落地率不高

近年来，招商工作越来越受到重视，但是面临着竞争激烈、成本巨大、但收效甚微的现实状况。其主要共性原因在于：

1. 政策导向同质化，产业企业能动性不高

优质产业项目同时受到很多地方政府的招引，能够获取的政策优惠力度也很大。但这些政策存在严重的同质化现象，缺乏与园区自身优势和主导产业有效结合的细分产业政策。这不仅使地方政府要付出较大代价，也影响了园区本身的回报，对优势产业项目的带动性也不强，弱化了经济效益。

2. 招商主体没权限，谈判力度有限

税收、财政补贴等相关政策的制定主要由政府主导，园区开发主体没有权限根据入园企业的实际需求制定个性化优惠条件，灵活调整招商优惠政策的空间有限，能够给予产业项目的优惠政策有限。由于这些问题的存在，导致产业企业“谈得多，落地少”。

五、做好产业园区开发的思考

虽然面临很多困难，但产业园区作为目前城市发展的重要载体，有很多地方政府和投资企业，也在积极探索产业园区综合开发系统性的路径和方法，我们总结在实际工作中的思考，提出以下应对措施：

（一）综合匹配项目门类和融资产品

产业园区开发的投入特点，除了资金体量大外，还有短期、中期、长期投资类型的工作并存。短期主要指土地前期开发、配套房地产开发等；中期主要指产业空间设施的建设、运营、租赁；长期主要指水电气热设施。目前，市场上各金融机构没有单一的金融产品能够满足产业园区开发的投入需求。

从融资角度来讲，应该把整体的园区开发分解成投融资属性不同的子项目，针对这些子项目研究适用的不同金融产品，通过整体的投融资规划整合之后，研究如何匹配更多的金融资源或产品，共同完成产业园区综合开发。

（二）面向实际做好规划统筹安排

作为产业园区开发的蓝图和基础，在编制产业规划和制定发展定位时，应更多地从实施落地角度出发。因此，要从以下几个不同角度综合考量，统筹安排。

1. 强调职住平衡

从综合发展角度来讲，新一代产业园区更多强调职住平衡。这是许多地方产业新城概念的内涵，“职、住”是相辅相成、相互促进的，在规划功能结构上，可为地区可持续发展提供服务。

2. 匹配好各类用地比重

从投入产出平衡角度来讲，要匹配好各类用地比重。就短期而言，市场价值相对高的商住用地要占一定的比重，用来平衡前期大量投入阶段的资金问题；就中长期而言，服务功能用地和产业用地能为可持续运转和现金流、税收提供支撑。一些具备比较好的外部支撑环境或有条件的园区，在规划功能上，可以适当地向这一方面偏重。

3. 符合本地资源禀赋

从产业定位角度来讲，一定要符合本地的实际和资源基础。产业规划时，不要盲目追求热点产业，应基于本地的自然、交通、环境、经济、劳动力等资源禀赋，研究如何能够更好地吸引外地产业，以及重视本地产业的升级发展。

（三）多元整合开发主体共同参与

产业园区的综合开发应当摆脱依赖单一主体的模式，联合不同特长的主体共同参与，各司其职、各展所长，才能最大程度上补强多元化开发内容所需的各项能力要求。

1. 地方政府平台公司

地方平台公司作为产业园区开发业主时，通常需要引入社会资本来协助开发。在此过程中，地方平台公司是不可缺少的统筹主体，不仅要代表地方政府做好项目的规划管理，也要负责与政府管理体制的衔接、协调工作，更要为项目做好增信。地方政府平台公司通常的不足之处，在于市场化经验有限，并且受限于当前的金融政策，资金实力不足以支撑一个产业园区的全面建设。

2. 市场化综合开发主体

市场化综合开发主体指近几年很多投资企业将自身定位成城市运营商的角色，以市场化身份参与到产业园区综合开发中。这类投资企业大多是由建筑类投资企业、地产开发企业等转型而成。其强项在于一揽子的投资和基础建设能力，在综合开发实践中，也承担了整个园区开发的基础投资和建设工作。其不足之处在于，与其他主体一样，无法提供园区所需要的各种类型的运营工作，仅能起到整合各类主体的作用。

3. 整合各类专业的运营和服务主体

园区的各种专项运营工作，还需要很多专业的主体。这些主体包含市政设施水电气热设施运营单位、产业招商运营单位等，需要更多元的主体参与建设。

资源整合需要对项目开发工作进行分解，各项子工作交由专业的、有能力的单位分别完成，同时各单位又需要受到统一的统筹管理才能完成园区综合开发的整体实施。将多元主体整合在地方平台和综合开发主体之上，是顺利实施综合开发工作的保障。

（四）做实开发政策增信和平台增信

基于产业园区综合开发是多内容、多主体、多回报机制等特点，需要地方政府提供更强的政策支撑。

1. 税收政策和产业政策给予大力支持

产业园区综合开发是具有外溢效应的一类项目，可以有效解决地方产业、税收和就业等问题，因此，地方政府需要帮助园区开发主体建立一种将外溢效应适当回补园区的支持机制，特别是在税收和产业扶持政策上應给予更大的支持。

2. 平台公司代表政府给项目增信

产业园区开发的外部环境十分重要，地方政府要做好园区各种政策落地服务，平台公司作为最终业主，从长远的角度考虑，虽然项目开发有综合开发主体，通过专业化运作，与政府分担风险，但也需要政府平台公司承担应承担的风险，提供托底增信。

（五）智慧化整合线上线下招商

招商工作是产业园区开发中的关键服务性事项。普遍做法为园区委托一家或几家招商代理单位，按照园区的产业定位和准入条件协助园区业主实施招商工作，也有一些业主会自建招商团队完成招商职能，但这种传统的招商代理模式能够接触的产业企业有限，已不能满足如今激烈竞争新形势下的招商需求，需要借助智慧化手段，建立线上招商平台，实现“智慧”招商。

1. 可视化手段，提高营销力度

结合可视化的手段，让远端的产业企业能够更快速、直观地了解园区的空间特点及相关配套政策，提高营销力度。

2. 线上整合，提高招商效率

通过线上平台整合更多招商代理单位，协作完成招商服务。其中，招商代理单位不受地域限制，通过可视化平台接触本地产业企业，提高招商效率。

六、结语

产业园区综合开发是一类投资大、周期长、回报慢的复杂而艰巨的项目。在对产业园区进行规划定位时应注重实施落地的可行性，做好统筹安排，重点关注职住平衡、各类用地的比重匹配、本地资源禀赋条件等。同时需为导入产业创造更好的营商环境，让产业园区有自我造血功能，并根据地方产业需求建设和经营产业园区，在企业间建构紧密的产业联系，实现园区的可持续发展，更好地服务园区企业和产业发展。

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（作者单位：中国铁建投资集团有限公司）