构筑人才国际竞争比较优势 加快建设世界重要人才中心和创新高地

文/甘水玲

[作者单位：上海市研发公共服务平台管理中心（上海市科技人才发展中心、上海市外国人来华工作服务中心）]

当今世界的竞争实质上是人才的竞争，创新驱动实质上是人才驱动。党的二十大报告明确提出，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，坚持尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造，加快建设世界重要人才中心和创新高地，促进人才区域合理分布和协调发展，着力形成人才国际竞争比较优势。因此，厘清并深入认识人才国际竞争关键要素，结合比较优势原理，提出形成人才国际竞争比较优势存在的问题，并从引才政策视角借鉴国外经验，对建设世界重要人才中心和创新高地、营造“聚天下英才而用之”的环境、实现高水平科技自立自强、赢得国际竞争主动具有重要意义。

人才国际竞争研究现状

从人才国际竞争的内涵来看。美国哈佛大学教授迈克尔·波特（Michael Porter）提出国际竞争优势 “波特四因素” 模型（钻石模型），认为生产要素、需求因素、相关和支持产业以及企业战略和组织结构是产业国际竞争力的最重要来源，学者张璐提出其生产要素中的高级要素包含的高级人才等，在国际竞争中影响力越来越大。随着经济发展，就业结构发生转变，学者陆晓曦认为社会第一生产力已经指向了人的智慧、创意、技能等方面，世界各个国家均面临高层次科技人才短缺的问题，人才竞争日益国际化，高层次科技人才逐渐成为决定各国核心竞争力的重要部分。加上当前世界多国出现人口老龄化，很多国家人口出生率呈现负增长，世界范围内的人力资源市场供需逐渐失衡，高端人才供不应求、成为稀缺资源，人才竞争逐渐国际化，在全球范围内的抢夺越来越激烈。目前，对人才国际竞争没有准确的内涵定义，部分学者结合人才竞争和国际竞争的相关概念，衍生出人才国际竞争力的内涵，认为它是指一个国家拥有较多人力资本的群体在生活环境、创业环境和宏观环境等外部条件支持下形成的创富与创新能力。因此，人才国际竞争在世界各国综合实力竞争博弈中占有重要份额，其核心是高层次科技人才的创新能力。

从人才国际竞争的评价来看。学者桂昭明从人才数量、人才质量、人才创新能力、人才使用效益、人才状态、人才环境6个方面构建人才国际竞争力评价体系；学者田伟红从人才自身能力和潜力及经济、开放、生活、安全、投入、公共管理环境8个方面构建人才国际竞争力评价体系；学者倪鹏飞、李清彬等从人才本体、人才环境、人才创富和人才创新四个维度构建指标体系，对中国人才国际竞争力进行测度，认为我国人才国际竞争力处于世界中上游，主要是人才创富较强。《2022全球人才竞争力指数》（The Global Talent Competitiveness Index）提出，人才竞争力从人才环境、人才吸引、人才培养、人才保留、技术与职业技能及全球知识技能6个方面体现。其中，瑞士、新加坡、丹麦和美国人才国际竞争力处于领先地位，中国位居第36名，且在过去4年一直保持持续上升趋势，并在人才环境、人才培养等方面具有一定竞争优势。《全球人才流动趋势与发展报告（2022）》首次提出人才竞争力从人才规模、人才环境、人才投入、人才效能、人才质量5个方面体现，且美国人才竞争力大幅度领先，后是韩国、丹麦、新加坡、日本、英国、以色列、中国、瑞典、瑞士等；中国在人才规模、人才环境方面分别位居第一和第二，具有明显的竞争优势。

人才国际竞争的框架逻辑

根据现有人才国际竞争相关研究的综述，本文提出人才国际竞争评价体系呈现“金字塔”形，塔尖是人才自身实力、塔中是人才引用留培情况、塔底是人才发展支持。通过对现有文献和报告中人才国际竞争评价体系的指标进行统计与整理，认为当前评价体系构建内容虽各有不同，但指标选取逻辑都主要涵盖3个方面：人才发展支持、人才引用留培情况及人才自身实力。其中人才发展支持主要指人才环境，包括政策、经济、生活、工作等内容，体现的是支撑人才发展的外部条件的好坏；人才引用留培主要包括人才数量、使用、培养等，体现的是人才引得进、用得好、留得住、培得优的状态；人才自身实力主要包括创新能力、潜在能力及层次结构等，体现的是人才自身的水平高低，也是赢得国际竞争优势的关键。因此，人才国际竞争“金字塔”底层根基是人才发展支持、需稳，中层砥柱是人才引用留培情况、需强，顶端是人才自身实力、需能够突破国家重点难点问题，也就是说引进、使用、留住、培养人才，以及为这些人才提供良好的发展环境等支持，主要目的都是为了促进人才科技创新能力增强，发挥时代引领、推动社会变革、提升国家国际竞争力等作用。

比较优势的原理和特点

比较优势原理（Law of Comparative Advantage）最早由李嘉图（David Ricardo）在《政治经济学及赋税原理》（On the Principles of Political Economy and Taxation,1817）中提出。林毅夫在《新结构经济学视角下区域高质量发展和产业升级》中提出，一个国家的比较优势是动态，随着比较优势的充分发挥和不断变化，产业结构会持续升级，由劳动密集型产业向资本密集型、技术密集型不断攀升，而具有比较优势的产业、技术等结构往往内生于该国的要素禀赋结构，因此国家的经济发展目标首先在于提升要素禀赋结构，在自然资源的要素禀赋给定时，要素禀赋结构的提升取决于于人均可支配资本量。

学者李青益提出，比较优势原理的主要思想是，即使一个国家经济再发达、水平再高，在各个方面都占据绝对优势，也没必要什么都生产，即如果各国内部都按照比较优势进行分工作业，在参与国际贸易时都出口自己具有比较优势的商品、进口自己处于比较劣势的商品，则所有国家都能获得利益，也就是“两利取其重，两害取其轻”。因而一个国家的比较优势可以带来国际地位的提高、合作机会的增加、生产成本的降低及利润率的提高。

因此，比较优势原理有三个主要特点。一是一个国家的比较优势是基于资源禀赋结构进行内部比较而形成，因此再弱的国家也都可以具有比较优势。二是一个国家的比较优势是动态变化的，资源禀赋结构分为自然资源禀赋和人为创造的资源禀赋。随着社会的发展、经济增长方式的转变，靠自然资源禀赋形成的比较优势将逐步弱化，其作用和地位将逐步递减；靠人为创造的资源禀赋形成较高附加值的比较优势将逐步强化，其作用和地位将逐步递增。三是比较优势的内容越来越广泛，除了土地、劳动力等传统的资源禀赋外，科技、信息、人力资本等要素也成为对外贸易中比较优势的重要组成部分。

明晰形成我国人才国际竞争比较优势的主要问题

从古至今，科技人才总是向经济发展好、文明程度高、开放兼容性大、创新活力强的地方集聚。一个国家对科技人才的重视程度、支持力度、包容深度始终是人才引得进、用得好、留得住、培得优的基础。随着我国综合国力、经济水平、科技实力不断提升，我国正处于政治稳定引领、经济繁荣发展、创新实力突飞猛进的时期，与世界发达国家的差距愈来愈小，对全球人才的吸引力持续增强，人才工作也取得突出成绩：人才总量快速壮大、素质逐年攀升、效能持续增长。结合对人才国际竞争的核心要义及比较优势原理内涵的解读，本文认为对标国际我国在人才集聚规模、发展环境等方面已逐渐显现比较优势，而在高层次科技人才的创新能力方面处于较为弱势的地位，是需要加紧通过人为创造而形成附加值的比较优势。因此，形成我国人才国际竞争比较优势离不开人才国际竞争体系中人才发展支持、引用留培情况等每个环节已形成或即将形成的比较优势持续优化、强强联合、相互支撑，同时，在全国统一大市场的制度优势下，资源的流通、技术的合作和人才的流动都是最有效率的，人才国际竞争比较优势也应当是全国各省市比较优势的分工合作而形成，或是全国重要人才中心比较优势分工合作而形成，更加利于促进资源的有效配置、自身实力的提升、社会福利的增加、国家竞争力的增强。

我国在人才发展支持和引用留培方面势头向好，但仍然存在许多不足。比如人才发展环境还不够国际化，没有形成具有全球吸引力的开放包容的文化环境；人才发展体制机制改革还不到位，管得过多、服务意识不够的问题仍然突出。比如引才政策创新程度不高、宣传影响不大；人才资助投入、科技资源配置不够合理，长期稳定有效支持机制、人才成长激励突破机制、人才创新创业失败包容和退出机制等相对缺乏。

世界各国高层次科技创新人才的需求缺口不断扩大，对高层次科技创新人才的争夺愈加激烈。而我国不论是引进来还是自主培养的高层次科技创新人才都极其紧缺。引进来是当前解决人才缺口的重要途径，因此人才引进政策的成效，对于形成人才国际竞争比较优势具有重要作用。但是我国引才政策体系完善度、灵活度尚有不足，还未建立起完整的引才主体多方协作、引才环节有效衔接配合、引才对象分梯队精准服务的运行机制，比如政府部门、用人单位、服务机构之间的引才职责分工链条不完整、协作不充分、配合不紧密；再如，现有国际引才思路主要是“人才+单位+项目”一体化绑定的形式，缺乏支持国际人才来华体验生活的相关政策，引导国际人才知华友华爱华的前置工作不充分。

借鉴国外引才新政动向

发达国家的移民制度在人才国际竞争中具有显著优势，近几年世界上很多国家在移民制度的优势上不断加码，在瞄准全球、淡化国籍边界的相关人才引进政策、人才培养计划上不断推陈出新，呈现引才领域和对象精准化、层次高端化和多元化、模式多样化等特征，值得借鉴。

引才政策涉及的领域和对象精准化。精准聚焦科技领域及STEM领域的高层次、高技能、高技术人才，有针对性地放宽相关限制和条件。如日本设立“特殊高技能人才签证”（J-Skip），为研究人员、工程师和高级管理人员提供便利；美国出台《芯片与科学法案》《美国竞争法案》《全球人才引进新计划》，主要是增加STEM领域职业道路，降低STEM领域高学历人才留美条件，修订《NIW审理指南》、放宽对STEM领域拥有高学位人才的限制等。英国修订《移民法》，发布全球人才签证（Global Talent）、全新积分制移民体系的详细政策、《移民新计划：合法移民和边境管制》，主要是增加杰出人才签证数量、加大力度吸引科学研究及创新型高精尖技术人才、重点引进高级人才并开发自动化技术、新设全球商务流动签证（取代“海外首席代表签证”）等。新加坡推出“科技准证”（Tech.Pass）、“顶级专才准证”（ONE Pass），吸引全球经验丰富的科技领域专业人才。德国实施《技术移民法》，放宽技术人才引进的学历条件、高学历技术人才的准入条件。

引才政策针对的群体层次多元化。注重国际留学生移民和引进青年创业、企业人才，是应对世界人口老龄化、激发创新活力的必然举措。如新加坡出台国际留学生申请“绿卡”政策。英国推出“高潜力”人才引进计划、高潜力人才签证（HPI），允许全球顶尖大学毕业生在没有工作的情况下直接获得英国生活工作签证；日本设立“创造未来个人签证”（J-Find），延长外国顶尖大学毕业生在日本停留找工作的时间。法国先后实施和修改French Tech Visa，便于外国科技型人才（初创公司创始人、雇员及投资人）长期在法生活，受益企业也扩大为“所有被认可的法国创新性企业”；英国发布《移民新计划：合法移民和边境管制》增加增长型企业签证（为引进高技术人才提供便利）；美国出台《EB-5投资移民改革法案》大力吸引外国创业人才。

引才模式多样化。大力支持先引进后就业模式，并拓展到生活服务、帮助其社会融入。如德国修订《技术工人法》，推出来德“机会卡”，允许通过申请评估的人才先移居后就业。日本制定修订《外国人接纳与共生综合政策》、实行“高级人才积分制”，支援外国人在日居住和融入，降低外国高端人才在日永久居留权申请门槛。法国提出《关于在法国的外国人权利的法律》，设立“人才通行证”，提供多年期居留签证便利。

人才国际竞争力指标体系现状归纳与统计

构筑我国人才国际竞争比较优势的建议

促进全国各省市科技人才合理布局、有效流动、协调发展。支持我国各省市在自身比较优势的基础上，面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，做好科技人才集聚和自主培养工作，尤其是北京、上海及粤港澳大湾区三大人才高地建设过程中，加强科技人才集聚交流、智力共享和思想碰撞，注重错位布局、差异化联动、协同发展，充分发挥三大高地承担的国家战略使命和科技创新原动力的区位优势作用、扩大辐射效应，构建全国科技人才开放合作网络，完善我国科技创新体系。鼓励各省市建立区域科技人才优势互补、柔性流动的长效机制，深度嵌入“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，站在国内经济发展和需求的基点上，以国内人才分工专业化体系为载体、相互依存和共同进步为原则，打通国内人才资源在分配、使用、流动等方面合作障碍或共享阻碍，解决国内区域科技资源短缺、经济发展遇瓶颈等问题，不断加强科技人才发挥创新引领作用的内生动力。

营造鼓励创新、包容失败、开放共享、海纳百川的政策环境。将人才体验感、价值感摆第一位，充分调动海外科技人才自愿来华在华工作生活的积极性、主动性，优化人才发展支持“软环境”。强化科技人才政策的前瞻性、引导性、精准性、国际性、灵活性、包容性及激励性，政策的前瞻性和引导性在于“培得优”，能够优先布局、调动市场积极性和主动性，联合培育一批符合经济发展需要的优秀人才；政策的精准性和国际性在于“引得进”，要让国家特别需要的、来自世界各地的人才，能够享受得到政策红利，并解决国家重要的、迫切的相关问题，推动重要领域核心技术攻关；政策的灵活性和包容性在于“用得好”和“流得动”，能够及时动态调整和优化、配套相关服务，识别并允许一定范围内的“试错类”成功，能够突破区域、学历及等级的限制，实现人才在国内跨省市、跨阶层的有效流动和身份转换，激发谋求发展的积极性；政策的激励性在于“留得住”，通过物质或非物质的奖励，促进人才内在精神联结和创新活力迸发，能够始终与国家共担荣辱、共同发展、共创佳绩。

创新海外引才方式，加快汇聚培养高层次科技创新人才。加快形成由政府部门、用人单位、服务机构多方协作的引才合力。共同探索针对重点领域急需紧缺高层次科技人才的引进及支持模式，引才过程应当重视尊重人才的职业自主选择权、就业自由的舒适感，给予人才充分的来华就业的选择时间或更换就业方向的空间。尤其应充分调动用人单位引才育才积极主动性和社会责任感，充分发挥企业创新主体、创新活力载体作用，相关引才政策向企业倾斜，鼓励企业加大急需紧缺领域海外中国留学生和海外华人华裔的吸纳力度、建立不唯学历讲求实效有用的企业引才评价体系，及时制定企业人才引进后配套的自主培养政策，为我国高层次科技人才成长步伐加快、集聚效能增强、创新实力迸发提供良好事业发展平台和自我价值实现空间。