以公共服务供给为中心：中西部农业县的功能转型*

2023-06-16安永军

文化纵横 2023年2期

安永军

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》指出“县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义”。从实践层面来看，县城已经成为中西部农业县农民工首选的进城目标。一项根据2011 年《中国社会状况综合调查》（CSS2011）数据进行的分析显示，农民工在直辖市、省会城市、地级市、县城、乡镇五级城镇中购房意愿占比最高的是县城，达到了43.98%；[1]河南省统计局2015 年的一项问卷调查显示，愿意到县城落户的农民占比最高，达到49.8%[2]。住房和城乡建设部原部长陈政高在2016 年“两会”时透露，在一些县城，农民工购房已经占整个购房总量的50%甚至更多；[3]而国家统计局的数据显示，外出农民工在务工地的购房比例极低，2015 年时只有1.3%。[4]

然而，中西部农业县农民工在县城安家定居的强烈意愿却与发展乏力、体量微小的县域经济形成了鲜明的对比。壹城智库发布的《中国县域高质量发展报告2022》显示，中国县域总体发展水平较低，县域占全国国土面积的90%左右，占全国人口的比重为52.5%，占全国GDP 的比例则仅为38.3%，GDP 占比明显低于国土和人口占比；且县域经济发展不均衡，GDP 超过2000 亿元的县有8 个，其中7 个在东部地区，超过1000 亿元的县有45 个，其中35 个在东部地区，经济发展水平由东向西逐步下降。[5]对于中西部县域而言，由于缺少本地就业机会，即使进城购房了，农民也很难实现本地就业，仍然需要外出务工，因此出现了“拆分型居住模式”。[6]

那么，如何认识中西部农业县出现的就业和居住分离在两地的“拆分型”城镇化呢？县域城镇化的定位重心是为农民提供更优质的公共服务，还是通过发展县域经济实现就近城镇化？这是本文想要回答的问题。笔者将指出，由于县域经济缺乏发展空间，这种“拆分型”城镇化是一种不稳定的过渡性城镇化，县域公共服务体系建设的核心是为农民提供低成本的优质公共服务，以增强农民家庭的发展能力。

对于中西部县域而言，由于缺少本地就业机会，即使进城购房了，农民也很难实现本地就业，仍然需要外出务工，因此出现了“拆分型居住模式”。

绝大多数中西部农业县将成为永久性农业县

在抢占先机的基础上，东部地区农业县普遍完成了工业化转型

2022 年的全国百强县中，东部地区73 席，中部地区16 席，西部地区9席，东北地区2 席。[7]从中可以看出，县域经济的地区差距巨大，形成了东强西弱的发展格局。中西部地区虽然不乏少数的县域经济强县，但是县域经济总体发展水平较低，多数县仍然是人口净流出的农业县；而东部地区县域经济强县的数量较多，已经普遍完成了从农业县到工业县的经济转型。

制造业是县域经济发展的主导产业，而制造业的发展是以聚集为前提的。这是因为现代市场经济的分工越来越精细，产业的发展需要配套完整的产业链，而产业链的建立又以一定的经济聚集规模为前提条件。在聚集的基础上，工业经济的发展必然是不平衡的，工业化不是均质化的展开，而是首先在少数地区发展起来。改革开放之初，中国经济是供给不足的短缺经济，存在巨大的市场真空。东部沿海地区凭借便利的区位条件率先发展，抢占了市场真空，再加上外贸经济的发展，在此基础上成为工业发展的中心地带，率先实现了规模化的聚集。在这一过程中，东部沿海地区形成了联系紧密的区域经济带，如长三角经济带、珠三角经济带，经济带内部的农业县普遍完成了工业化转型，成为经济带的有机组成部分。而随着短缺经济的终结，全国的工业化转型基本完成，并形成了东强西弱的经济地理结构。在抢占先机的基础上，东部地区实现了县域经济的全域发展，农业县普遍完成了工业化转型，也是当前全国县域经济增长的核心地带。

中西部农业县至今仍处于工业化转型的初期，但是全国总体的工业化转型已经完成，因此，中西部农业县不再具有全域发展的机遇。

面对既有的东强西弱的经济地理结构，中西部农业县面临着巨大的后发劣势：经济规模普遍较小，难以形成制造业发展的最低规模门槛，在全国统一市场条件下，对于企业缺少吸引力，因此缺乏经济发展的空间。也正因此，虽然中西部农业县普遍建立了工业园区，却面临着招商难的问题，企业生产缺少产业配套，生产成本大幅提升，能够招到的多是高污染、高能耗、被东部地区淘汰的企业。另外，中西部农业县至今仍处于工业化转型的初期，但是全国总体的工业化转型已经完成，因此，中西部农业县不再具有全域发展的机遇。

从国家战略的角度来说，向中西部地区的产业转移等政策虽然可以调节经济发展的区域格局，但是无法改变工业发展以聚集为前提的基本性质。中西部地区经济增长的主要空间集中在具有聚集条件的省会城市或区域性中心城市，经济发展的最低规模门槛也是在地级市以上。只有少数靠近省会城市或区域性中心城市的农业县，借助大城市的聚集优势，才能获得发展机遇，因此中西部的县域经济只能实现依附式发展，即依附于大城市获得发展机遇，而这样的县域在全部县域中只占少数，绝大多数中西部农业县必然成为永久性农业县——这是中西部县域经济发展的普遍事实，也是东部地区和中西部地区县域经济发展的最大差别。

在缺少工业化转型空间的前提下，当前中西部农业县县域经济的增长集中在房地产业的发展上，土地出让金和房地产开发产生的税收成为县级财政收入增长的主要来源。[8]在此背景下，经营县城也成为县域政府治理的新模式，围绕着大规模城市化项目，县级政府构建出了“行政-政治-公司”三位一体统合治理模式，推动县域经济发展进入快车道，但同时也产生了严重的债务风险问题，[9]贵州独山县就是一个显著的例子。但是，随着中央“房住不炒”的定调，从2008 年开始的房地产业发展的黄金时代开始落幕，房地产业发展的大环境开始趋紧；同时，农民是县域房地产业发展的核心消费主体，农民进城是县域经济的核心支撑点，但经过10 多年的迅猛发展，农民的购房需求已经大幅释放，消费潜力逐渐透底，未来可以预见县域房地产业的发展也会逐渐降速。随着房地产业发展的回落，县域经济也将失去主要的经济增长点而陷入停滞或进入低速增长状态，中西部农业县的发展疲态会进一步显现。

中西部的县域经济只能实现依附式发展，即依附于大城市获得发展机遇，而这样的县域在全部县域中只占少数，绝大多数中西部农业县必然成为永久性农业县。

永久性农业县的过渡性城镇化

从外部来看，多数中西部农业县都呈现出人口净流出状态；而从内部来看，却同步存在一个人口向县城流动的过程，以县城为目标地的县域城镇化现象十分突出。但是，单靠服务业发展所能提供的本地就业机会十分有限，中西部农业县的县域城镇化普遍面临着就业不足的困境。就业不足使得农民进城之后仍然不得不外出务工，家庭成员在空间上被拆分，难以实现以家庭为单位的整体城镇化，这仍然是一种不彻底的“半城市化”。[10]但是，县域城镇化的“半城市化”与学者所观察到的农民工在务工地的“半城市化”仍然有所不同，[11]是一种更高质量的城镇化；同时两者各代表了城镇化的生产、生活两个方面，因为空间上的不合一，而产生了两种同时存在的“半城市化”现象。

这种以农民家庭分离为代价的“拆分型”城镇化在部分实现农民的城镇化目标的同时，却也损害了农民的家庭生计。如果农民在县城买了房，但只在年底回家时居住，则进城购房对于农民的使用价值不大，其所能实现的城镇化质量较低；而如果农民在县城购房的同时在县城常住，最常见的情况就是丈夫外出务工、妻子在家照顾孩子，进城购房的使用价值增大，其所能实现的城镇化质量提高，但是由于妻子在本地缺乏务工机会，其家庭收入因此降低。由此可见，县域城镇化的质量越高，对农民的家庭生计损害就越大，这种张力的核心仍然在于县域缺少本地就业机会。也正因此，县域城镇化是一种不稳定的过渡性城镇化，是实现彻底城镇化的一个过渡阶段。而彻底城镇化必须实现生产生活的空间合一，这就要求未来的城市化空间是能够实现工业聚集发展的城镇，具体包括沿海发达地区全域和中西部地级市以上城市。这说明，为了实现彻底城镇化，已经实现县域城镇化的农民还需要经历一个从县城向其他城市迁移的二次城镇化过程。

县域城镇化是一种不稳定的过渡性城镇化，为了实现彻底城镇化，已经实现县域城镇化的农民还需要经历一个从县城向其他城市迁移的二次城镇化过程。

为什么农民首选的城镇化地点是县城呢？相较于大中城市，县城对于农民具有以下几个方面的吸引力。首先，县城能够提供比乡村更优质的公共服务，尤其是优质的教育服务。县级政府作为县域公共服务的统筹主体，可以通过行政力量对城乡公共服务布局进行调整，为农民在县城提供优质的公共服务；因此产生与农民的县域城镇化相同步的一个显著现象——教育城镇化。也正因此，很多地方将教育进城作为拉动农民进城的一个重要工具，在县城投资兴建教育新城等大型项目，并从全县范围内抽调优秀教师进城，为新建小区配套优质的教育资源，扩大县城学校的教育供给，通过吸引学生进城带动农民进城。[12]其次，在县城能够实现低配版的现代生活方式。农民存在对现代生活的内心渴望，年轻人尤其强烈，而县城作为城镇体系中的底层层级，向上与大中城市存在紧密的联系，各种现代化的生活方式，比如电影院、大型商场等，最先在县城落地，同时消费水平相对较低，提供了一种低配版的现代生活方式。正是因此，县城成为“无房不嫁”的传统观念下年轻人购买婚房的主要目的地。再次，在县城能够实现低成本的城镇化。县城的购房和生活成本较低，在农民的承受能力范围内，而以农民工目前的收入水平，尚缺少在大城市或沿海发达地区购房的能力，县城是与农民现有收入水平相匹配的城镇化地点。最后，县城所处的城乡交会的接点位置便于农民获得来自乡村的支持。交通与通信等基础设施的变革将县域整合为一体，农民即使在进城以后仍然在县城和乡村之间来回往返，是一种“城乡两栖”的状态，[13]因此能够得到乡村的紧密支持，例如代际分工的“半工半耕”家庭生计模式下，来自父代的农业收入对子代城镇化的经济支持，包括购房上的支持和进城以后生活资料的支持，这些都有利于降低农民的城镇化风险。[14]

从国家的角度来看，县域城镇化的改革很大程度上可以理解为城乡二元制度改革的一个过渡阶段。在缺乏工业化转型空间的情况下，中西部农业县的主要功能定位在于公共服务供给，它是农民工享受公共服务的主要地点。在改革开放之初的城乡二元制度下，农民工无法享受务工地的公共服务，只能在户籍所在地享受公共服务，而且在县域内部同样受到城乡二元制度的约束，只能享受乡村的公共服务。近些年来，城乡二元制度尤其是户籍制度改革开始加速，国家改革的一个重要策略就是按照城镇体系的规模，从下到上逐步开放农民工在城镇落户，县城作为小城镇最早放开落户限制。由于城市规模越大，公共服务越拥挤，公共服务供给成本越高，公共服务向农民工覆盖的难度也就越大，因此，率先开放小城镇和中小城市的落户限制，能够为农民工提供一个次优的选择，既提供了比乡村更为优质的公共服务，也为户籍制度改革建立了缓冲空间。从这一点来看，县域城镇化的家庭拆分现象是传统的农村留守现象的延续，而解决这个问题是一个长期的过程。

虽然家庭拆分对于农民家庭生计具有一定的损害，但是国家也通过财政转移支付保障了中西部农业县的公共服务质量。从这个角度来看，大城市和县域之间所建立的是一种分工互补的关系。大城市是经济发展的核心增长极，通过县域公共服务的配置，能够为大城市的发展减负，降低其社会成本，进而最大化提高其经济效率，这种增长极的发展效率最后又通过财政转移支付等方式反馈到县域内部的公共服务配置上。

过渡性城镇化下的县域公共服务体系建设

永久性农业县的主要功能在于公共服务供给，为农民提供相较于大城市性价比更高的公共服务。

永久性农业县的主要功能在于公共服务供给，为农民提供相较于大城市性价比更高的公共服务。那么，在过渡性城镇化的条件下，县域公共服务体系又该如何建设才能够实现这一目标呢？

超前的基础设施建设超出农民的实际需求，还会产生债务风险问题（图为贵州独山县）

首先，县城建设应该适度，以及适应县城自身的特点，不可盲目求大，也不应盲目对标大城市。由于缺少本地就业机会，中西部农业县的城镇化呈现出“双重流动”的格局，即县域外城镇化和县域城镇化，向外流出和内部流动同时存在。由于存在持续不断的县域外城镇化过程，县域城镇化所能吸纳的人口规模是有限的，县城的规模因此也是有限的。同时，由于县域城镇化是过渡性的，进入县城的农民未来可能会经历一个向县域外迁移的二次城镇化，因此，县城的人口规模在达到一定的峰值以后就会出现回落，未来的县城可能会成为收缩型城市，当前县域城镇化规模越大，未来的收缩规模也越大。县城建设应当与这一人口流动过程相匹配，应该稳步推进，而不能过于激进超前。但实际情况却是，“经营县城”成了永久性农业县的主要经济发展手段，在不考虑县城人口吸纳能力的情况下，很多地区盲目进行“摊大饼式”的县城建设，为此不惜大幅举债进行超前的基础设施建设。而盲目求大的县城建设超出了农民的实际需求，无法通过农民的房产消费和招商引资增加税收回收前期投资，因此会产生债务风险问题。县城建设也不应对标大城市，追求高标准，而应根据县城常住人口的实际需求进行针对性的建设，诸如博物馆、市民中心等高端城市公共品并不是县城常住人口的实际需求，而类似于公共厕所等基本公共品才是县城常住人口最需要的城市公共品。

其次，县级政府不应以公共服务为工具拉动农民进城。县级政府为了推动房地产业的发展，常常将教育作为拉动农民进城的工具，在学区房制度下将入学资格与商品房购置捆绑，通过扩大县城的教育供给拉动农民进城。但是由于县城公立教育未提供寄宿服务，为了照顾小孩，农民进城以后必须陪读（一般是妻子），陪读损失的家庭劳动力对于农民的家庭生计影响较大，由此造成家庭再生产与家庭生计之间的张力。相对而言，私立教育因为能够提供寄宿服务，将家长从陪读中解放了出来，同时也能提供比乡村学校更优质的教育服务，其入学资格也未与商品房购置相捆绑，对于农民是一种比较低成本的优质教育资源。而随着国家对私立教育的整顿，农民为了追求优质教育资源就只能入读县城公立学校，为此需要购置商品房和陪读，这进一步加大了农民享受优质公共服务的成本。

农业县缺少非农产业的支撑，其经济体系和社会体系以农为主，呈现出城小乡大的城乡格局，其县城应当服务于所有城乡居民而非仅仅服务于县城居民，具有全局性的属性。

再次，应当以县域总体为中心而非以县城为中心进行公共服务体系建设。农业县缺少非农产业的支撑，其经济体系和社会体系以农为主，呈现出城小乡大的城乡格局，其县城应当服务于所有城乡居民而非仅仅服务于县城居民，具有全局性的属性。从全局属性出发，公共服务布局的调整应该实现的是县域总体公共服务质量的提高，而非将县城的特殊利益凌驾于县域之上，通过转移乡村的公共服务资源来提高县城的公共服务质量。在当前的教育城镇化过程中，优质教育资源向县城的集中是以乡村教育质量的下滑为代价的，乡村教育逐渐成为劣质教育的代名词，从而使得留在乡村、尚未实现城镇化的群体失去了享受优质公共服务的机会，而这部分群体恰恰是农村中的底层群体。

永久性农业县的主要功能在于公共服务供给

在当前的教育城镇化过程中，优质教育资源向县城的集中是以乡村教育质量的下滑为代价的，乡村教育逐渐成为劣质教育的代名词。

中西部县域城镇化的未来展望

中西部农业县由于后发劣势，缺少聚集优势，只有少数靠近大中城市的县域能够实现依附式发展，绝大多数农业县会成为永久性农业县。由于本地缺少就业机会，未来会出现人口向大中城市的二次城镇化。从国际经验看，城市化一般经历三个阶段：第一阶段是人口向各种规模城镇的同步集中；第二阶段是人口向大中城市的集中，包括小城镇向大中城市的集中；第三阶段是人口以流向中小城镇为主，包括大城市人口的逆向流动。[15]西方发达国家的城镇化是与工业化发展水平相一致的同步城镇化，[16]第二阶段小城镇向大中城市的二次城镇化是产业结构的再次集中导致的，而我国未来出现的中西部农业县的二次城镇化则恰恰是为了实现城市化与工业化的同步。由此可见，中西部农业县以县城为目的地的过渡性城镇化是我国所特有的一种城镇化现象。

未来中西部地区的县域发展也会是以农业为主导产业，农民会是未来农业县的主要居民，也会是县城的主要居民。农民内部会分化出两个群体，即规模经营的职业农民和小农户，随着持续的人口外流，小农户逐步从农业上退出，而规模经营的职业农民数量则会进一步增加，逐渐成为农业经营的核心主体。由于县域内交通条件较为便利，职业农民为了享受县城的优质公共服务，会以季节性两栖（即生产季节住在乡村，非生产季节住在县城）或往返通勤的方式在城乡之间两栖。此外，县城也会成为本地人口的一个重要养老空间，由于大中城市房价太高，已经在大中城市实现城市化的子代家庭无力实现父代同步进城，而县城则具有交通便利、房价低廉等优势，因此可能会成为子代愿意选择的父代养老地点；而对于父代来说，县城人口以本地人口为主，同时与乡村存在紧密的联系，是与乡村熟人社会更亲和的养老环境，因此也愿意选择县城作为养老地点。最后，外地务工、县城安家的农民工数量未来会大幅减少，多数会选择在务工地安家，但是仍然会有少数为了照顾老人等原因而留在本地。

随着二次城镇化的完成，农民工的家庭再生产与家庭生计在空间上将逐渐合一，并转移到地级市以上的大中城市，县域的公共服务供给功能将减弱。与之相应，财政转移支付制度也需要进行调整，需要建立与农业人口转移相匹配的全国统一的财政投入体系；同时，由于农业人口数量有限，公共服务供给面临规模劣势，向农业人口的转移支付仍然是必要的，只是规模要大幅下降。

注释：

* 本文系国家社科基金青年项目“县域视角下乡村振兴与新型城镇化融合发展研究”（21CSH010）的阶段性成果。

[1] 祝仲坤、冷晨昕：《农民工城镇购房意愿及其影响因素》，载《财经科学》2017 年第3 期。

[2] 谭勇、王冠星：《农民进城落户首选县城》，载《河南日报》2015 年10 月27 日第2 版。

[3] 陈政高：《农民工在城镇购房潜力是很大的》，新华网，2016 年3 月15 日。

[4] 《2015 年农民工监测调查报告》，国家统计局官网，2016 年4 月18 日。

[5] [7] 壹城智库：《中国县域高质量发展报告2022》。

[6] 晋军：《拆分型居住模式：城市外来农民工的购房选择》，载《社会发展研究》2018 年第1 期。

[8] 徐小平：《欠发达地区县级财政运行状况研究》，载《南京社会科学》2013 年第7 期。

[9] 折晓叶：《县域政府治理模式的新变化》，载《中国社会科学》2014 年第1 期。

[10] 陈文琼、刘建平：《发展型半城市化的具体类型及其良性循环机制——中国农民进城过程的经验研究》，载《城市问题》2017 年第6 期。

[11] 王春光：《农村流动人口的“半城市化”问题研究》，载《社会学研究》2006 年第5 期。