《通胀削减法案》意欲何为

2022年8月16日，美国总统拜登签署《通胀削减法案》（Inflation Reduction Act of 2022，IRA）。该法案根源于拜登政府2021年提出的《重建美好未来法案》，所谓抑制通胀只是其具体实施后的预期结果，改头换面主要为中期选举争取民意支持，同时规避立法困境，促使两党在通胀高企的压力下有效达成政策共识。即便如此，IRA仍然经过了整整18个月的讨论和多轮修订，2021年11月19日以220∶213票艰难通过众议院审议，次年8月7日在参议院经过27小时的缠斗，形成50∶50的投票僵局，不得不由民主党籍副总统哈里斯行使议长权利，投出关键一票，使得法案勉强以超半数优势获得合法性。

该法案涉及一项历时十年、逾七千亿美元的经济计划，资金主要来自税收领域，既包括对收入超10亿美元企业征收最低企业税、对偷漏税行为加大追缴力度，也包括政府通过介入医保谈判控制处方药价格而实现的资金节流。在主要支出项目上，所筹资金中的3690亿美元将用于新能源与碳排放产业的财税激励，特别是对新能源汽车行业进行生产补贴；3000亿美元用于削减政府赤字，以此减轻美联储的压力，减缓利率上升，从而利好投资；另外640亿美元将用于改革医疗体系。IRA看似拜登政府应对气候变化承诺的落实举措，实际上是要通过投资为美国清洁能源行业创造巨大机遇，预计带动超过4.1万亿美元的绿色投资，创造170万个就业岗位，从而达到重振制造业的目标，实现经济去碳化发展。

IRA是一项指向非常明确的产业政策，与同年出台的《芯片与科学法案》在性质上高度同一，并且相互关联，因而可以参照后者来理解前者的立法用意。在芯片产业链中，上游为半导体材料及设备，中游为芯片设计、晶圆制造、封装测试，下游为应用领域。在经年形成的全球分工模式中，美国在芯片制造环节高度依赖海外代工，但是国际主要半导体企业同时也高度依赖美国资本。为了将产业关键环节牢牢抓在手里，美国政府频繁以国家安全为由，使用政府审查、长臂管辖等法律手段和融资限制等经济手段，对国际企业的生产经营活动大加干预，以此实现经济和政治的双重目的。例如，《芯片与科学法案》在投资税收抵免条款中，特别规定如果某企业在中国等相关外国进行涉及半导体制造能力实质性扩张的重大交易，将导致其丧失抵免额。而IRA之所以引发国际社会强烈关注，也在于试图将同样的思路引入清洁能源行业，特别是要对新能源汽车进行全产业链、覆盖式的补贴，除了在需求端为新能源车和已售电动汽车提供可退税信贷，还规定了非常严苛的生产补贴条件，对作为关键零部件的动力电池设置了美国产地优先条款和敏感实体排除条款。在近年愈演愈烈的逆全球化进程中，短链化、在岸化成为确保生产安全和效率的首要选项。但若着眼于美国产业政策自20世纪80年代以来的发展变化，这一系列手法则与当年在半导体等领域面对国际竞争时所做出的反应别无二致。

立法的内在亏空

应对气候变化一直是拜登政府最大的外交政策目标之一，因此也不应彻底否定IRA在此方面的意义。拜登就任以来反复重申美国的减排目标，被观察家视为对前几任民主党总统（特别是奥巴马）在气候问题上的积极延续，至少暂时改变了此前言辞与行动不相匹配的尴尬局面。当然，应对气候变化从来都是一个高度政治化的领域。拜登和特朗普的外交政策拥有共同的出发点，即美国必须加强自身地位，在全球竞争中将中国锁定为首要对手。IRA将非政治议题和政治议题融为一体，力图改变某些清洁能源产业的世界格局，在本土培育能够与中国新能源汽车形成竞争的企业。

然而，IRA要想以十年为期实现立法意图恐怕非常困难。与前述芯片制造回流不同，美国企业在已趋成熟的全球新能源汽车领域中毫无优势可言。中国企业持续领跑全球动力电池市场，2022年六家头部企业在国际市场占比高达60.4%，同比增长12.2%，远超自由贸易协定国家（FTA）的产量总和。这一市场格局显然无法通过政府补贴在短期之内扭转。而且美国汽车市场总量大、增量小，发展新能源车只能依靠存量替换。IRA也因此取消了对单一车企销量补贴的上限，并向中低收入人群提供高额税收抵免和补贴，确实也在2022年将美国全新电动汽车注册量推高到75万余辆，同比涨幅57%，不过这个数字在全美2.76亿辆机动车保有量面前还是显得微不足道。此外，根据美国能源部的最新补贴车型清单，由于IRA抬高了车企的本土制造门槛，市场上仅有21款新能源车具备补贴资格。如果严格执行原材料和电池组件的最低占比限制条款，几乎没有任何一款在售车型可以获得补贴。车企要想得到补贴只能调整，甚至重建供应链，由此需要付出的代价显然是极为巨大的。韩国企业此前计划在美投产十几家电池制造厂，在中国企业对上游供应链掌握着绝对主导权的条件下，也将面临同样的窘境。

光伏产业面临着较为类似的状况。美国光伏装机成本比中国高1.6倍，IRA为此对全产业链都提供了不同程度的补贴，预期可降低1/4成本，未来十年年均新增装机增至40GW。与之相比，中国去年新增装机87.4GW，比上年增加58%，光伏组件出口超过153GW，相当于美国目前的光伏总装机量，有效支撑了全球新能源需求。在与光伏高度关联的氢能领域，IRA同样大幅提高了扶持力度，每千克氢最高可以享受3美元的税收补贴，但中国企业已经在2022年将生产成本压低到了18元/千克，年产能超4000万吨（欧盟RePower EU计划到2030年自产500万吨、进口1000万吨）。

IRA受到的批评来自方方面面。美国国会预算办公室（CBO）分析认为，该法案预计对2023年通胀的影响仅在正负0.1个百分点之间，甚至短期内可能会加剧通胀问题。美国税收基金会预测，该法案将使长期GDP减少0.2%，工资减少0.1%，工作岗位减少29000个。碳排放的减少远远低于《巴黎协定》中的承诺。低收入和中等收入人群的医疗保健保费减免缺乏可持续性。对公司收入征收15%的最低税没有意义，因为税法中有无数规定允许公司支付低于这个额度的税负。正如威尔逊中心的一份分析报告所指出的，IRA对税收的理解过于简单，在鼓励投资和鼓励其他优先事项之间制造了负面影响。由于法案本身并未规定成本回收的调整和员工持股扣除等因素，确实存在损害公司利益的可能。同时，提升最低企业税或许意味着会将多出的税负通过更高价格和更低工资转嫁给消费者和劳动者。为了让某些议员支持清洁能源条款，法案对利益集团做出了授益承诺，如允许对联邦土地和水域进行拍卖以便扩大石油和天然气钻探。而德国和加州的经验表明，追求可再生资源的能源份额，反而会增加能源成本，抑制生产企业的全球竞争力。更为重要的是，美国的关键优势在于市场创新的能力和效率，而单一的补贴和价格管制将会抑制创新、扭曲市场。

来自欧洲的愤怒

有评论指出，拜登政府试图改变世界新能源产业的规则秩序，其中的关键因素是塑造公平的竞争环境，而非将桌子向自己倾斜。近年来，美国为抑制本国通胀而采取加息政策，拉大了与欧盟、英国间的利率差距，加之俄乌冲突造成的地缘风险，使得欧洲资本明显向美国流动。欧盟中央银行2022年9月罕见地一次性加息75个基点，与美联储同年累计加息425个基点相比仍是小巫见大巫，而利息上调导致欧元区政府平均负债率在2022年二季度达到94.2%，希腊、意大利、葡萄牙等国再次爆发主权债务危机的风险显著增大。美国的单边贸易保护主义已经对其盟友产生了严重的政治影响。英国政府被动追随加息行为，无力改变本国货币紧缩政策对经济增长和财政可持续性的负面影响，首相特拉斯只能在朝野内外一片质疑声中黯然辞职。

IRA的本土导向反映了全球公平性的进一步退缩。欧盟国家早已在新能源产业达成去补贴化的共识，并按照《欧洲联盟运行条约》第194条，将能源划入欧盟与成员国的共享管辖范围。2014年出台的《关于欧盟成员国对环境保护和能源资助指南办法》中便已明确，此前受补贴的各利益方应于2016年1月起，将所发电力直接售卖到市场，参与市场竞争，以此培育新能源电力的欧洲统一市场。IRA逆此趋势而行，制造业和能耗型相关企业逐利而动，瑞典电池制造商Northvolt，西班牙跨国电气公司Iberdrola，法国高科技企业Safran，德国汉莎航空、西门子、宝马以及德国工商大会39%的会员企业正在考虑或者已经提高了在美投资比例，由此必然推高欧洲“去工业化”风险，影响欧盟绿色转型和经济战略自主，从而招致欧盟国家的强烈不满。

欧盟国家曾期望通过美欧贸易和技术委员会（TTC）得到例外支持，或是对IRA进行豁免性调整，此举甚至也得到了拜登的口头承诺。但是在IRA已获国会通过的情况下，对既定法律概念进行扩大解释的空间非常有限。例如在新能源汽车生产补贴条款中，明确要求车辆的最终组装必须在北美进行，这只能被理解为美国、加拿大和墨西哥“北美三国”。又如，在清洁电力和清洁交通的激励措施条款中，要求相关设施必须位于美国，显然不可能将欧洲纳入解释范围。此外，考虑到艰难且微妙的IRA立法过程以及中期选举后的议会变化，拜登政府想要启动立法修正更是难上加难。

2022年12月，西班牙、法国、意大利等9国领导人会议，以公报形式呼吁对美国的挑战做出回应，然而在低效的世贸组织争端解决机制和设立程序同样烦冗的欧盟国家主权基金之外，究竟什么是“欧洲方式”，直到目前仍然没有确切的答案。2022年10月，美国贸易代表戴琦参加欧盟贸易部长会议时，大言不惭地提议欧盟各国也可以提出自己的产业政策，正是拿捏住了欧盟内部矛盾丛生的要害。法国总统马克龙在该次会议后提出“购买欧洲货法案”，并未引起德国总理朔尔茨真正的兴趣，表面上是因为该方案带有过强的保护主义色彩，分歧的根源实际上在于“二战”后两国不同的对美外交立场。戴高乐为法国所塑造的独立意识鲜明地体现在马克龙政府涉及欧美关系、法美关系的一系列举措上。与之相比，德国既因为战后保持一贯的谦抑外交立场，也因为对美存在大量顺差从而更加依赖美国市场，使得它在对美经济问题上尤为谨慎。而当德国计划投入2000亿欧元对本国企业和家庭进行能源补贴时，也被其他国家冠以“自绝于欧洲”的恶名。不过，欧盟国家也非完全缺乏应对之策。正如德国、法国、西班牙、意大利等17国在2020年12月所签署的《欧洲处理器和半导体科技计划联合声明》，声称未来两到三年内将共同投资1450亿欧元，推动先进芯片的联合研究和投资，降低对美国和亚洲的进口依赖。欧盟委员会日前发布《绿色协议产业计划》，在管理体系、资金获取速度、绿色转型所需技能和加强供应链韧性等方面形成了初步共识，终于艰难地迈出了“欧洲方式”的第一步。

拜登在第57届慕尼黑安全会议上宣称：“跨大西洋联盟回来了”。但此后一系列的经济、军事操作，包括炒作欧洲对俄能源依赖、对华战略依赖议题，包括疑云重重的北溪2号事件，无不令人质疑本届政府所追求的“以国际合作确保美国领导地位”只是对特朗普时期“美国优先”的变文。在这个意义上，IRA或许将迫使欧盟进一步强化支持全球多边体制的意愿，甚至对欧美关系做出重新界定。跨大西洋联盟可能会回来，但不是现在。

资源民族主义与逆全球化

IRA在规定新能源车税收抵免额度时设置了一个“关键矿物要求”条款，即动力电池所包含的关键金属原料至少有40%（比例逐年增加）需要在美国或与美国签订有效自贸协定的国家提取和加工；或者在北美回收。这一条款反映出美国对当前资源民族主义的担忧和回应。

动力电池的关键金属原料包括锂、镍、钴。产锂大国智利、哥伦比亚、澳大利亚虽与美国订有自贸协定，但智利正携手玻利维亚和阿根廷成立“锂佩克”，加强对产能和价格的战略性控制，甚至与墨西哥一道，准备通过修宪确立自然资源的国有性质，从而排除资源开采中的外国资本。与此类似，印尼作为世界第一大镍产地，也倡议成立“镍佩克”，已经制定了一系列出口限制政策，迫使外国资本在印尼投资建厂，用自然资源的优势来换取本国民族工业的发展。更加值得关注的是，刚果（金）拥有全球绝大部分的钴资源，同时与美国没有自贸协定关系，中国虽然收购了大量钴矿，但由于当地政局动荡，供应链安全问题突出。IRA之所以关注“回收”问题，是因为动力金属电池理论上可以不断回收、循环利用，只要在技术上实现成本控制，将会成为矿产开采的最佳替代方案。

资源民族主义在此历史时期突显，既涉及应对气候变化的全球经济绿色转型，也受到冷战后最大地缘政治危机的影响，但其根源仍在于以美国为始作俑者的逆全球化浪潮。2008年全球金融危机以来，新自由主义鼓吹的“超级全球化”难以为继，反而催化出更加频繁的大规模贸易战，特别在特朗普执掌美国之后，以公平为名，以民粹为后台，以关税为武器，厉行贸易保护主义，猛烈冲击全球化产业链。换个角度说，也正是特朗普道破了皇帝的新衣，以垄断资本为主导的国际经济模式已经无力支撑全球化走向新阶段，对发展中国家的道德谎言也没有必要继续编造下去。资源民族主义对资本霸权做出了最为直接的回应。

早有经济学家指出，当前全球通胀远非货币现象能够解释，非经济因素正在迅速改变传统的世界分工。通胀高企和增长缓慢的两难困局无法通过纯粹的经济手段得以纾解，以地缘政治为着力点更不可能塑造出可靠的新生产链。IRA缺乏切实可行的措施，更缺乏远见，为一党之私损友自肥，注定遭到唾弃与挫败，若其结局能够促使更多国家认识到重回全球分工的必要性，甚至进一步动摇跨大西洋联盟的“自由国际主义”基础，也算是完成了自己的历史使命。