基础教育减负政策的制度轮廓与规制特征

伍海泉 李天峰 周付军

摘要：多年来国家层面出台了一系列基础教育减负政策，但是中小学生依然饱受学业压力困扰，现实状况与政策愿景之间的鸿沟尚未完全消解。描绘我国基础教育减负政策的规制样态，是科学解释政策效用与优化政策的前提。运用制度语法工具并借助制度分析与发展框架对基础教育减负政策文本进行编码、解构和分析发现，基础教育减负政策围绕以政府为主体的集体选择层次，以学校、校外培训机构和家庭为主体的操作层次开展制度设计，具有不同层次主体的行动场景已界定、跨层次的联结嵌套共治格局已形成、集体选择层次的规制表达较为弱化、操作层次的信息反馈渠道遭遇阻塞、集体选择层次的奖惩激励措施分配失衡等规制特征。针对上述特征，未来可以从明确学生家长的主体责任、增加政策文本中的规则型制度陈述、健全操作层次的信息反馈渠道、补充面向操作层次的正向激励措施等方面强化减负政策的规制效力。

关键词：基础教育；减负政策；“双减”政策；制度语法工具；制度分析与发展框架

中图分类号：G40-011.8   文献标识码：A    文章编号：1009-5195（2023）02-0085-10  doi10.3969/j.issn.1009-5195.2023.02.010

基金项目：湖南省教育科学“十三五”规划2020年度课题“面向产业转型升级的跨界工程人才培养：能力结构、影响因素及提升策略”（XJK20BGD012）。

作者简介：伍海泉，博士，教授，博士生导师，中南大学公共管理学院（湖南长沙 410075）；李天峰、周付军，博士研究生，中南大学公共管理学院（湖南长沙 410075）。

学业负担过重是我国基础教育领域长期关注的重要问题，也是社会舆论的焦点话题。早在1955年7月，教育部就已发布《教育部关于减轻中、小学校学生过重负担的指示》。此后，基础教育减负话题频繁出现在国家重大教育议题和决策中，但60多年来减负政策陷入循环往复的怪圈，政策预期目标的实现依旧任重道远。2021年国家为扭转我国基础教育资源过度叠加形成的内卷化和市场化困境，颁布了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”政策），明确提出“加强源头治理、系统治理、综合治理”的方针，从“提升学校育人水平”与“规范校外培训”两个维度减轻学生课业负担和家长教育支出。在“双减”政策的指导下，各级地方政府陆续开展以强制性治理为宗旨的地方政策构建，揭开了新一轮基础教育减负的序幕。然而，基础教育减负政策能否取得预期效果有待观察。作为一项具有强规制特征的教育政策，其能否发挥预期效用，还需要明晰减负政策在缓解学业负担中呈现出何种规制样态。为此，本研究以基础教育减负政策为对象，采用制度语法工具并借助制度分析与发展框架，从政策文本视角对基础教育减负政策的相关政策文件进行内容编码、解构和分析，揭示基础教育减负政策的制度轮廓和规制特征，并提出相应的制度优化建议。

一、文献综述

学术界对基础教育减负政策执行效果不彰的问题给予了充分关注，并大致形成了四种类型的分析视角：一是基于理性主义视角，从理想化制度安排与现实条件之间的鸿沟来探究减负政策背后的执行困境，主要体现在国家、地方教育行政部门与中小学等主体的政策实行逻辑存在冲突（梁倩等，2013），政策认定标准不统一、政策评价科学性不足（邹琪等，2022）和配套保障措施迟滞（张旸等，2021）等；二是基于结构功能视角，认为教育结构的失衡与育人功能异化削弱了减负政策的执行效果，其中学校规模扩张与质量分层带来的升学压力（项贤明，2019）、惯性依赖而形成的管理主义倾向（秦玉友等，2022）、基础教育公共产品的一元化供给模式（张志勇，2021）等构成影响政策执行效果的具体结构性因素，上述因素相互叠加，导致“校内减负，校外增负”的意外后果，这反而弱化了学校推动教育机会均等的功能，放大了家庭环境对青少年学习能力的影响（王金娜，2016），扩大了城乡家庭之间、高低收入和不同受教育水平的家庭之间在校外培训活动的参与率上的差距（魏易等，2021）；三是基于组织行为视角，分析减负政策失灵的影响因素，认为教师、家长和学生等行动主体对减负存在整体性价值考量的缺失（陈霜叶等，2012）、学生对自身时间和精力分配能力的不足（马健生等，2014）、群体和个体负担感差距的观照缺失（顾秀林等，2020）等导致了减负政策遭遇执行阻滞；四是基于文化传播视角，分析与减负理念相悖的价值观传播对主体的潜在影响，发现考试文化的焦虑（龙宝新，2021）、教育市场化下的人性扭曲（孟宪云，2017）、工具理性观（倪亚红等，2018）等观念是构成学业负担难以消解的内在动因，但以往的减负政策主要采取“外堵内调”的强制性外部治理策略。

基于上述分析可知，已有的研究遍及理性主义、结构功能、组织行为和文化传播等视角，涉及政府、学校、教师、学生和校外培训机构等多元行动主体。然而，上述研究主要关注基础教育减负政策实行中面临外部环境、组织结构、个体行动和观念传播等方面的冲突，属于非正式制度的分析范畴，对制度本身的理论观照仍有待深入。在制度分析范畴内，既有研究以政策工具分析为主，探究减负政策中激励型政策工具的应用（张熙等，2021），但这却忽视了政策文本中制度表达的规制性质。制度表达突出人们所处环境中的某些客体、情景、事件、体验和一系列行动并对其加以编码，从而对人们面前的世界加以简化、压缩和干预（艾尔东·莫里斯等，2002）。对基础教育减负政策而言，制度表达赋予减负政策现实意义，是发挥政策干预效用的规制机制，它与激励机制共同推动减负政策目标的实现。为此，本文以基础教育减负政策文本中的制度表达为研究对象，挖掘其所展現的规制结构，系统和全面地识别基础教育减负政策的规制样态，科学解释基础教育减负政策本身如何界定现实问题并形成具有可行性的操作方案。

二、研究工具与分析框架

1.研究工具：制度语法工具

制度语法工具（Institutional Grammar Tool，IGT）是一种用于分析制度结构和内容的解构工具。该工具最初由埃丽诺·奥斯特洛姆（Elinor Ostrom）与苏珊·克劳福德（Susan Crawford）开发，在其1995年发表的论文中，作者发现尽管不同学科谱系已经赋予制度足够重视，但对制度陈述背后的价值意涵仍缺乏关注。制度在涵摄正式的行为规范、程序之外，也为个体的行动提供了意义框架的符号系统、认知模式和道德标杆（Hall et al.，1996）。对于行动者而言，制度规则是通过语言表达的方式呈现并塑造共同体信念、约束共同体行为的规制性表达，蕴含着对个体或组织行为的导向作用，那么从语言学角度分析和解读制度的结构与内容，有助于进一步理解客观制度与主观行为之间的互动机理，这构成了制度语法工具的基本功能。

作为一种制度文本的解构工具，制度语法工具将制度按照制度表达形式，划分为构成性制度表达和规制性制度表达。构成性制度表达通常用于说明某事物的基本属性，而规制性制度表达是对行动者行为的约束性语言，主要由属性（Attribute）、道义助词（Deontic）、目标（Aim）、情境（Condition）和否定词（Or Else）构成，并形成制度语法分析的基本规则——ADICO句法（Crawford et al.，1995）。具体而言：A代表属性，即制度的规制对象，包括个体和组织两个层面；D代表道义助词，通常表达政策制定者的主观态度，包括允许、必须和禁止三种类型；I代表目标，是对制度预期结果的规范性陈述；C代表情境，是对时间、地点、人物和手段等行为发生要素的规范性陈述；O代表否定词，是对不遵守制度行为展开的制裁措施。根据奥斯特洛姆与克劳福德设计的制度语法规则，可以将上述五个要素排列组合，得出策略型、规范型和规则型三种制度陈述方式。一般而言，策略型制度陈述主要呈现AIC结构，规范型制度陈述主要呈现ADIC结构，而规则型制度陈述则是ADICO结构。三种陈述方式的制度约束力呈现递增状态，包含的要素越多，相关约束性要件越丰富，制度执行后获得良好反馈的可能性越大。

本文运用制度语法工具分析减负政策的原因在于：其一，制度语法工具高度关注规制性制度表达，意味着其更适合规制性而非倡导性的政策文本，而基础教育减负政策是典型的具有规制特征的公共政策，在内容特征上与制度语法工具的应用条件相契合；其二，制度语法学主要通过对政策文本进行语法解构，分析制度的多样性及其互动关系，本质上是对制度文本的静态深描，弥补了以往政策研究中对正式制度的关注缺失，而本研究旨在挖掘基础教育减负政策的制度轮廓和规制特征，是对政策文本的静态深描而非政策执行的动态追踪，运用该工具能够丰富相关研究的理论视角。基于上述分析，本文将借助制度语法工具，以政策文本中的制度表达为分析对象，来探索基础教育减负政策的内容实质和结构功能。

2.分析框架：制度分析与发展框架

奥斯特洛姆认为制度多样性是人类社会的基本特征之一，其开发的制度分析与发展（Institutional Analysis and Development，IAD）框架，是由一般性共同构成要件组成的概念性分析框架，可用于在多样性中提炼制度共性，总结制度特征。该分析框架以行动情境和行动主体的行动舞台为分析焦点，探究内生性制度如何通过既定结构实现行动情境下不同行动主体间的良性互动。奥斯特洛姆将影响行动情境的规则结构划分为：位置规则、选择规则、信息规则、聚合规则、报酬规则等（如图1所示）。位置规则是对行动情境中主体的界定，规定在行动过程中参与者所处地位和相关义务；选择规则是对行动情境中个体行为的规定，即行动者应该做什么、可以做什么和禁止做什么；信息规则是行动情境中不同参与者间信息传递渠道的搭建规则，以实现行动过程中信息无差别共享为目标；聚合规则是对行动控制的规定，即该行动从政策制定到结果评价这一全过程的控制链条；报酬规则是对行动情境中特定行动的奖惩规定，对参与者行为产生激励与约束效用。

图1 影响行动情境的规则结构

目前，大多数研究者都将制度语法工具和制度分析与发展框架相结合（林迪芬，2021）。因为制度分析的首要任务是对行动舞台进行描述，而制度文本作为衔接制度与行动的桥梁，可以通过制度语法工具提炼出制度文本的规制要素，从而更加清晰地描述行动舞台中不同行动者在制度情境下的互动方式和运行机理。因此，本文将结合制度语法工具的构成要素，运用制度分析与发展框架来描绘基础教育减负政策的制度轮廓和规制特征。

三、文本编码和分析

1.数据来源

国家政策作为基础教育减负政策的指导方针和行动纲领，对地方政府的政策制定起着指导和督促作用。因此，本研究以公开发布的国家级政策为研究对象，通过教育部官网和北大法宝数据库对基础教育减负相关政策进行检索，共获得15份国家级基础教育减负政策文本，并将其按照以下原则进行整理和筛选：一是秉持政策主体的权威性，将发文单位限定为国家级机关，以国务院及所属部委为主；二是突出政策目标的精准性，政策文本标题直接与减轻学业负担相关，避免政策文本中存在与减负政策不相关的制度陈述，干扰文本编码过程；三是为体现政策内容的完整性，主要选取法律、法规、意见、指示、报告等体现教育行政部门管理学业负担问题的制度文本，而非批准、回复等公文和倡议型、补充型政策文本，以形成清晰和完整的规制链，得出更加可靠的研究结论。最终，人工筛选出8份政策文本作为研究样本（见表1），进行政策文本的编码与分析，挖掘基础教育减负政策的规制特征。

2.编码规则

本文參考了王洛忠等（2020）制定的中文情境下制度语法工具的文本编码规则，结合基础教育减负政策的制度陈述方式和文本条款特征，进一步细化编码规则。

其一，如果一句话中只包含一种属性（A），但存在多个目标（I）或情境（C），需要将句子进一步拆分。例如，“教育部门可组织区域内优秀教师到师资力量薄弱的学校开展课后服务。依法依规严肃查处教师校外有偿补课行为，直至撤销教师资格。”需要根据“开展课后服务”和“查处有偿补课行为”将句子拆分为两个分析单元。

其二，如果一句话中包含多个属性（A），其他成分均相同时，需要将句子进一步划分。如“学校和家长要引导学生放学回家后完成剩余书面作业，进行必要的课业学习，从事力所能及的家务劳动，开展适宜的体育锻炼，开展阅读和文艺活动”中包含学校和家长两个属性，我们将学校和家长分别作为主语，形成两个分析单元。

其三，如果一句话中包含多个属性（A）、多个目标（I）或多个情境（C）时，需要将句子进一步划分。例如“教育部门要抓好统筹协调，会同有关部门加强对校外培训机构日常监管，指导学校做好‘双减有关工作；宣传、网信部门要加强舆论宣传引导，网信部门要配合教育、工业和信息化部门做好线上校外培训监管工作”包含“教育部门”“宣传部门”“网信部门”和“工业和信息化部门”多个属性，需要根据属性及对应目标将句子拆分开来。

其四，相较于西方对道义助词的表达，汉语中的表达方式更加丰富，同一种态度倾向的词语存在多元化的表达形式，如政策文本中代表“not”的汉语表达往往有“严禁”“杜绝”“禁止”“不得”“反对”等。为方便归类和分析，本文将汉语语境中的道义助词划分为强规制型、准规制型和弱规制型三种表现形式，其中强规制型助词以“必须”和“禁止”为主，弱规制型助词以“可以”“允许”“不必”为主，而准规制型助词往往是具有规制性的语言特征，但制度约束力介于强规制型和弱规制型之间，如“要”“应该”等词。

3.编码结果

为保障编码的信度，在对这8份政策文本进行编码后，另外寻找2位具有专业学科背景的编码员再度编码，確保数据的内部信度。由于在阐述目标、情境和否定词等要素时语言存在多样性和复杂性，故未对其进行频次统计。通过多次编码，最终得出8份政策文本中语法结构和道义助词的出现频次以及生物属性的群体类型数量（见表2），由此判断基础教育减负政策的结构特征和表达倾向。

第一，基础教育减负政策以规范型制度陈述（ADIC）为主，策略型制度陈述（AIC）与规则型制度陈述（ADICO）较少。总体来看，规范型制度陈述出现频次最高，占所有制度陈述的80%，策略型制度陈述占12%，而规则型制度陈述仅占8%，且主要集中在2018年和2021年新近颁发的政策文件中，而1995—2013年间发布的减负政策中鲜见规则型制度陈述表达。由此可以推断，早期的基础教育减负政策缺少对规则型制度陈述的关注，主要采取规范型制度陈述，并辅以具有模糊性的策略型语句。此类结构下的减负政策通常规制力不足，可能导致政策执行难以落地。后期的政策文本中，制度陈述的占比情况发生变化，具有强制性的规则型制度陈述出现频次上升，逐渐超越策略型制度陈述，反映出国家减负政策对传统指导性规制方式的摈弃，进而转向约束型规制，体现立法理念的进步。

第二，在生物属性方面，其类型数量呈现出递增态势。从1955年发布《教育部关于减轻中、小学校学生过重负担的指示》开始，出台的减负政策中涉及的生物属性主要包括各级教育部门和学校；2000年发布《关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知》之后，政策制定者开始关注家庭教育的减负意义，在生物属性中增加了家长群体；而在2018年发布的《中小学生减负措施》中建立起教育部门、宣传部门、公安机关与民政部门的联动机制，2021年更是将网信、发展改革、财政、人力资源和社会保障、政法、市场监管、人民银行、银保监、证监和机构编制等多部门纳入减负政策的统筹安排下，形成多部门联动、学校和教育部门负责、家庭参与的规制取向。值得注意的是，2021年颁布的政策首次关注“校内减负、校外增负”现象，将校外培训机构纳入监管对象。

第三，在道义助词方面，基础教育减负政策通常以“要”“应该”等准规制型道义助词和“必须”“禁止”等强规制型道义助词来衔接语句和段落，稍见“允许”“可以”等弱规制型道义助词。强规制型道义助词的出现频率占比为49%，表明上述政策样本以行为规范和义务阐明为主要特征，这与前文中发现规范型制度陈述较多这一特点相符。另外，样本政策中仍有大量准规制型和弱规制型道义助词，共占比51%，这意味着制度文本中存在大量具有模糊性和开放性的政策执行条款，削弱了政策执行的确定性。

四、基础教育减负政策的规制特征

本文首先根据减负政策的生物属性描绘出基础教育减负政策的制度轮廓（如图2所示），再结合IAD框架的构成要素提炼出基础教育减负政策的规制特征。

1.位置规则：界定不同层次主体的行动场景

位置规则指向行动者在行动情境中的地位和义务。教育政策执行过程是政府及学校等政策主体在各自范围确定的条件下相互作用而形成规则的过程。确立不同层次行动者的权力范围和边界是保障政策规制效力的前提。

如图2所示，根据制度分析与发展框架，基础教育减负政策的行动者可以划分为集体选择层次和操作层次两种类型。其中，集体选择层次涉及中央、地方各级政府职能部门，负责具体方案的制定以及操作层次行动的监管；操作层次则包括学校、校外培训机构、家庭等。集体选择层次的行动者地位主要来源于法律法规的授权与上级职能部门的权力下放，如地方教育部门可因地制宜地调整减负政策的规制结构和构成要素，以此来寻求政策工具和政策空间的自洽。操作层次的行动者地位依赖集体选择层次的资格确认与义务规定，其主体行为受到集体选择层次中制度性质的影响，二者形成清晰的行动链条。如上级政府提出“教育部门负责制定课程标准”、各学校要“严格按照课程标准考试”的要求，学校和教师根据该要求调整考核方式、授课内容，这就构成了集体选择层次与操作层次的基本行动逻辑。

目前，基础教育减负政策中的行动情境包括校内和校外两类。在校内情境中，地方教育部门制定本地政策，建立常态化监管机制，明确部门工作责任，同其他职能部门共同推动减负政策的落地；学校则根据制度规范履行“优化课后服务水平”“完善家校协同机制”等义务。在校外情境中，地方政府各级职能部门负责“从严审批机构”“强化运营监管”，确保校外培训机构“不得资本化运作”“不得虚假宣传”等。然而，家庭作为基础教育减负政策的“最后一公里”，相关行动主体在上述两种行动情境中的地位和义务尚未界定。作为青少年的直接监护人，家长通过动员家庭教育资源，使其转化为家庭社会资本，对子女的教育获得产生重要影响（张和平等，2021）。并且“双减”政策实施成效调查结果显示，在政策认同度方面，教师的认可度远远高于家长的认可度，家长的学业忧患未能得到有效缓解，部分家长仍凭借自己的意愿变相增加学生的学业负担（宁本涛等，2022）。尽管教育部门强势推行减负政策，在校内和校外培训机构中的课时安排和学业设计上制定了诸多限制条款，但家长在应试化评价导向的驱使下以及在缺少制度规制和义务表达的情况下，出于对子女教育成长的焦虑和对竞争优势的渴望，并不甘于“躺平”，反而通过囤积教辅资料、众筹私教等途径占据学生的娱乐和睡眠时间（杨欣等，2016），继续向孩子施加学业负担，最终与政策的理想愿景背道而驰。基础教育减负政策具有复杂性、长期性、系统性的特征，位置规则特征要求在政策条款中进一步明确学生家长的责任与义务，否则可能导致减负政策出现执行效果不彰的结果。

2.聚合规则：构建跨层次联结嵌套的共治格局

聚合规则指向一种控制规则，是对行动情境中实际控制者的描述。如图2所示，在基础教育减负政策的实施过程中，以教育部门为主的政府职能部门居于主导地位，形成横向联结和纵向嵌套的多元共治格局。

一方面，集体选择层次的政府职能部门横向联结，通过制度规划、行动协调、结果搜集和考核懲戒等，协同推动基础教育减负政策实行；并通过多样化的策略型、规范型和规则型制度陈述，塑造操作层次中行动主体的具体行为。其一，在制度规划阶段，政府推进基础教育减负的试点工作，编制减负指导性政策并结合各地实际情况出台具体措施，形成清晰、可操作的行动方案。其二，在行动协调阶段，明确不同职能部门的工作责任与任务分工，联合多部门共同开展专项治理行动，对于违法违规行为依法予以惩罚。其三，在结果搜集阶段，政府通过“专门举报电话和邮箱”的社会监督、“黑白名单制度”的行业监督和“定期要求汇报”的政治监督等多元模式，考核操作层次中学校、校外培训机构等行动主体是否履行行动义务。其四，在考核惩戒阶段，政府及其职能部门逐步退出治理流程，仅在奖惩问责机制中发挥规制作用，凸显出政府主体在减负政策中问责权能的扩张与操作职能的缩减这一特征，彰显学校管理者与教师、校外培训机构负责人和学生家长等行动主体的重要性。

另一方面，公共政策的制定和文本表达深深嵌入社会结构和能动性的相互作用中（Frantz et al.，2021），基础教育减负政策也不例外，其制度文本呈现出纵向主客体的跨层次嵌入。如政策文本中提及“教育部门要抓好统筹协调，会同有关部门加强对校外培训机构日常监管，指导学校做好‘双减有关工作”和“市场监管部门要做好非学科类培训机构登记工作和校外培训机构收费、广告、反垄断等方面监管工作”，这两条关于集体选择层次的政策条款都涉及操作层次的学校和校外培训机构，深刻影响关于学校、校外培训机构以及学生家长的制度设计，形成“严禁校外有偿补课”“禁止校外培训机构上市、融资”等规制制度，否则对于违规行为将处以“撤销教师资格”“勒令停业整改”等处罚措施，给学校、校外培训机构和教师等行动者带来明确的执行压力和清晰的问责预期。研究表明，“双减”政策在学生作业减负、校外培训减负、家长焦虑缓解、课后服务质量提升等方面成效显著（杨小微等，2022）。而这正得益于减负政策的跨层次嵌套结构，使得多元行动主体各司其职，围绕着规范型、策略型和规则型的制度陈述有序开展减负行动，形成多元共治的减负格局。

3.选择规则：供给相对弱化的规制表达

选择规则是指行动者的具体行为选择，包括必须做什么、可以做什么和禁止做什么。集体选择层次的行动情境包括“制定课程标准”“落实配套保障措施”和“建立常态化监管机制”等，操作层次是议程设置下减负活动的主要执行层次，理想的行动情境包括“严格控制作业时长”“丰富课后服务项目”和“严禁培训超前超标”等。然而，上述政策条款中，规范型制度陈述最多，其次是策略型制度陈述，具备惩戒型要素的规则型制度陈述最少，凸显出减负政策的规制弱化特征，进而影响上述情境下的行动结果。比如“课后服务一般由本校教师承担，也可聘请退休教师、具备资质的社会专业人员或志愿者提供。教育部门可组织区域内优秀教师到师资力量薄弱的学校开展课后服务。”虽然该条款在制度创设中表示可以由多种主体参与课后服务，但在具体实施过程中可能会对管理者造成困扰，出现本校教师不愿承担课后服务工作，外校教师难以调配的问题。教师工作权责不清晰、工作边界模糊是教师参与课后服务面临的主要问题（代薇等，2022），需要在明确课后服务参与主体的前提下，制定更具规制性的制度条款，进一步明确不同主体参与课后服务的内容、方式、经费来源和权利义务等，令行禁止地表明行动者在不同条件下应该如何参与主体的资格选拔并履行其相关义务，谨慎使用“可以”“要”等准规制型和弱规制型道义助词，提高行动情境的可操作性。

此外，相对于策略型制度陈述和规范型制度陈述而言，制度条款中缺少涉及“惩戒”的规则型制度陈述。如“校外培训机构不得占用国家法定节假日、休息日及寒暑假期组织学科类培训”，并未提出具体的问责条款，容易造成规制的模糊性。良好的制度规制结构应形成清晰的问责机制，形成一个具备问责主体、客体、内容、程序、方式和后果的有机系统（司林波等，2010），才能有效避免监管部门实施惩戒的主观性和随意性。

4.信息规则：信息反馈渠道遭遇阻塞

信息规则是指行动者之间的信息传递渠道，体现为信息自上而下的信息传达路径与自下而上的信息反馈路径。目前，基础教育减负政策中自上而下的信息传达以集体选择层次为主。为实现减负政策的信息传递，集体选择层次中的中央政府通过编写指导意见、开展试点工作来实现“减轻学生作业负担”和“规范校外培训行为”的行动目标。地方政府通过“制定本地政策”“明确部门工作责任”，地方各级职能部门通过“建立常态化监管机制”“推动家校协同”“制定收费标准”等方式推动减负信息传递。自上而下的信息传递渠道相对畅通，即减负政策的规制信息由中央政府到地方政府，经由地方政府的各级职能部门将具体行动方案传递至学校管理者与教师、校外培训机构经营者等。

一项政策能否顺利实施，很大程度上取决于政策制定者是否具备根据执行过程调整政策方案的能力（孙科技，2022），这就要求集体选择层次能充分理解操作层次的实际需求，通过搭建信息反馈渠道，及时发现学生家長、学校管理者与教师及校外培训机构经营者在实施减负政策中遭遇的困难并获得反馈意见，进而改进原有的执行策略。然而，当前的减负政策仅存在地方职能部门通过“质量评价体系”和“黑白名单制度”等形式回溯减负政策规制效果，并反馈至更高级别的集体选择层次的路径。既有的信息反馈渠道止于地方各级职能部门，未能对处于源头端的学生家长、学校管理者与教师、校外培训机构经营者的反馈权利和能力作出设计和规定，减负政策中信息反馈渠道亟待优化。操作层次在落实减负政策过程中处于源头端，其实施效果直接反映减负政策的执行效力。充分接纳政策执行链条末端的信息反馈，推动集体选择层次与操作层次间的良性互动，对于保障减负政策议程设置的科学性和可行性具有重要意义。

5.报酬规则：奖惩激励措施分配失衡

报酬规则是对行动者特定行为的奖惩规则。减负政策的报酬规则体现为：问责、处分、吊销许可证、撤销教师资格、停业整改、追究法律责任等，都是负向激励规则。其中问责和处分面向集体选择层次，吊销许可证、撤销教师资格和停业整改面向操作层次，追究法律责任二者兼顾。负向激励规则体现出基础教育减负政策的强监督属性，即通过科层权威和法律制裁手段强化集体选择层次的监督能力。相较于多样化的负向激励规则，减负政策文本中涉及正向激励的内容相对单调且描述模糊。仅在学校教师这一操作层次提出“职称评聘”“表彰奖励”和“绩效工资分配”等方面予以优待，并未对该奖励措施的条件和程度予以说明。罗枭等（2022）对义务教育阶段教师的访谈发现“双减”政策给教师带来了巨大的教学压力，而既有的制度体系对教师多元需求的关注不足，这不但不利于教师的身心健康，而且严重削弱教师行动的积极性。虽然基础教育减负政策形成了跨层次嵌套的负向激励结构，但对包括教师在内的操作层次的正向激励着墨不多。为促进报酬规则结构的合理化并调动操作层次主体的积极性，有必要增加正向激励规则的触发条件和实施细则等方面的制度表述。

五、结论与建议

1.研究结论

本文的研究结果表明，基础教育减负政策的规制特征主要体现在以下五个方面：一是在位置规则方面，对集体选择层次与操作层次的执行场景予以界定，形成以各级政府职能部门为主的集体选择层次，和以学校、校外培训机构、家庭为主的操作层次，并进一步明确了各行动主体所处位置及其义务，然而对操作层次中部分主体的位置和义务缺乏详细的制度规制，尤其是对家长的责任和义务缺乏清晰界定，家长对于学业负担问题缺乏全面和理性的认知，是造成“校外增负”的重要因素；二是在聚合规则方面，形成横向跨功能联结与纵向跨层次嵌套的制度规制结构，使得多元治理主体围绕制度陈述展开治理行动，同时，政府逐渐退出操作层次的治理流程，通过问责权能扩张与操作职能缩减发挥奖惩激励措施的规制效力；三是在选择规则方面，以策略型制度陈述和规范型制度陈述为主，政策文本中规则型制度陈述和强规制型道义助词出现的比例偏低，凸显出制度文本的弱规制特征，在很多情境中难以对行动者形成约束，不利于实现理想的行动情境；四是在信息规则方面，自上而下的信息传递渠道相对畅通，自下而上的信息反馈渠道存在断层，尤其未能对源头端的反馈权利和能力予以政策关注，相关政策反馈止于科层组织，学校、校外培训机构和家长反馈权利和能力尚未获得关注；五是在报酬规则方面，以负向激励为主，其惩戒属性较强，正向激励规制内容相对单调且描述模糊，不利于调动操作层次行动主体的积极性。

2.对策建议

本文对制度语法工具进行了本土化修正，将其应用于我国基础教育政策的研究领域，挖掘出基础教育减负政策的制度轮廓与规制特征。基于对规制特征的分析，笔者提出以下四个方面强化减负政策规制效力的建议。

第一，完善制度设计，明确学生家长的主体责任。基础教育减负政策中针对学校、校外培训机构的规制条款相对丰富，但未能对处于源头端的学生家长予以充分关注，家庭视角下基础教育减负政策的执行问题被忽略。当前，我国的基础教育建设并未满足学生家长对高质量教育的期待，诸如“超前学习”“校内不教校外教”等现象屡禁不止（李芒等，2022），家长的态度和选择深刻影响减负政策的执行效果。针对上述现状可从以下三方面强化减负政策规制效力：其一，改革基础教育的评价机制。在“双减”政策实施的大背景下，应该将基础教育评价从“分数本位”转变为“素质本位”，改变以往将分数作为唯一评价标准的制度设计，积极融入自主发展、社会参与等方面的评价指标，推动“素质本位”的学生培养，进而扭转家长对于青少年教育的应试化和功利化倾向。其二，完善家长和学校参与减负政策协同机制。推广减负政策不能仅停留在学校层面，还需要学生家长的广泛参与，可以通过构建家校协同平台的方式，就基础教育减负政策积极展开宣传，帮助家长树立正确的减负观，引导家长掌握科学的家庭教育方法，制定符合各自家庭实际情况的个性化教育方案。其三，明确家长在协同育人中的职权范围，进一步明晰家长在“双减”背景下的家庭教育职责。学校可以定期组织家长参与培训讲座、经验交流和咨询服务等活动，就家庭教育问题与专业人士进行沟通与合作，将科学的课后安排和高质量的陪伴作为家长责任履行的衡量标准，引导学生家长合理规划学生的学习和休闲时间，进而完善基础教育减负政策对行动主体的规制范围。

第二，强化规制效力，增加规则型制度陈述。基础教育减负政策中制度陈述和道义助词的应用存在不均衡现象。相对而言，策略型制度陈述和规范型制度陈述占比较高，而具有强规制特征的规则型制度陈述应用不足，诱发考核方式不当、认定标准缺失等问题，造成了操作层次中教师、家长、学生等群体的行动缺乏约束力。因此，需要在既定的规则内容中，根据具体的问题属性和政策目标适当增加规则型制度陈述，强化对政策执行的过程管理。其一，在集体选择层次，制度设计主要使用准规制型道义助词，基于部门属性和目标形成了原则性、指导性的要求，在如何实现、如何评价等方面尚未形成具体的制度设计。为此，需要在既定责任划分的基础上增加规则型制度陈述，就课程标准制定、教师绩效考核、常态化监管等方面制定更加详细的标准和程序。其二，在操作层次，尽管已有的减负政策形成了较为完备的客体规范，但是在课后服务领域仍主要采用弱规制型道义助词和策略型制度陈述，相关后勤保障机制尚不健全，未來需要进一步明确教师参与课后服务的内容、方式、经费来源和权利义务等，令行禁止地表明教师在不同情境下应该如何从事此类服务，明晰课后服务者的选拔资格和主体责任。适当提升规则型制度陈述的使用频率，补充“必须”“禁止”等具有强规制型道义助词的制度陈述，这将有助于强化政策的现实约束力，实现政策价值的精准化导向。

第三，搭建交流平台，健全信息反馈渠道。既有的减负政策中信息反馈渠道尚不健全，反馈链止于集体选择层次，未能保障处于源头端的学生家长、校外培训机构经营者、学校管理者和教师等操作层次的知情权和建议权。操作层次对于政策过程的介入程度和能力，对于实现政策的精准落实和动态调适具有重要意义。为此，需要建立健全的信息反馈渠道。其一，提升操作层次行动主体的参与能力。目前，囿于政策信息的不对称性，操作层次的多元行动者对政策本身缺乏系统和清晰的认知，导致其参与减负政策的活动机会受到削弱。因此，需要加强政策宣传的力度，充分发挥融媒体等新兴传播媒介，向行动主体积极传播基础教育减负政策的理念、目标和手段，提升行动主体的政策感知能力以及对减负政策的认知水平。其二，向行动主体提供利益表达的有效途径。可以利用互联网技术搭建操作层次与集体选择层次之间的无缝沟通平台，鼓励教师、家长在统一的政策交流平台中建言献策，共同参与政策优化过程。并通过大数据对社情民意进行甄别和筛选，及时了解操作环节中遭遇的困境和不足，为政策的优化调适提供参考。其三，强化信息沟通的制度保障，健全政策评估制度，将操作层次纳入政策评估主体，尤其是要把处于源头端的教师、家长和学生的意见表达融入政策从执行到评估的全过程，并将其作为政策调整的依据。同时，充分利用高校科研院所等智库平台的专业性优势，科学把握减负政策执行中的现实问题，实现智库平台与集体选择层次行动主体的高效对接。

第四，优化激励结构，补充正向维度的激励措施。基础教育减负政策偏向于负向激励的规制表达，此类激励方式体现了政府的强规制属性，能够在短时间内产生明显效果。然而，负向维度的惩戒激励在提升可持续性和灵活性方面存在不足，要想推动减负政策从集体选择层次向操作层次的持续落实，还需要补充正向维度的激励措施，激发操作层次行动主体的参与感和积极性。其一，各地教育行政部门要细化实施细则，充分考虑不同地区学校的实际情况，优化课后服务等方面的制度安排，尊重地区和群体的差异性。如针对农村和城市地区教育条件的差距，根据学生的年级、家庭住址等情况细化课后服务的时间和方式，建立弹性离校制度，避免出现“一刀切”，保障学生在参与课后服务的同时能够安全回家。其二，学校要关注教师的权益和诉求，改善教师的工作和生活条件，既要重视教师的实际需求，如向执行课后服务的教师提供晚餐，解决教师及其家属的就餐问题；也要保障教师的基本权益，如坚持按劳分配原则，对于超出法定工作时间的教师予以相应补贴。其三，鼓励学校及其教师创新减负政策的实施手段，对于丰富课堂教学形式、完善课后服务质量和创新作业设计的组织和个人，提供清晰、可操作的奖励细则，在课前、课中、课后和课外减负政策内容供给上，形成联动效应，以提升教师主动参与政策实施过程的积极性。

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收稿日期 2022-10-12   责任编辑 李鑫

Institutional Outline and Regulatory Characteristics of the Policy of Reducing the Basic Education Burden

WU Haiquan， LI Tianfeng， ZHOU Fujun

Abstract： Over the years， a series of policies have been introduced at the national level to reduce the burden of basic education， but the students are still plagued by academic pressure， and the gap between the real situation and the policy vision has not been completely dissolved. Depicting the regulatory model of the Chinese basic education burden reduction policies is a prerequisite for scientific interpretation and optimization. Using the tools of institutional syntax and the framework of institutional analysis and development to code， deconstruct and analyze the texts of the burden reduction policies， we find that they are designed around the collective choice level such as the government， and the operational level such as the schools， out-of-school training institutions and families， with the action scenarios of subjects at different levels defined， the nested pattern of cross-level linkage formed， the rules expression of the collective choice level weakened， the information feedback channels at the operational level blocked and the distribution of incentive measures at the collective choice level unbalanced. In view of the above characteristics， the regulatory effectiveness can be strengthened by clarifying the main responsibilities of students parents， increasing the number of rule-based institutional statements， improving the channels for upward feedback， and supplementing the positive incentives.

Keywords： Basic Education; Burden Reduction Policy; “Double Reduction” Policy; Institutional Grammar Tools; Institutional Analysis and Development Framework