农村土地发展权的实践困境与法律实现

阳秀琪 杨毅斌

摘 要：尽管我国规范性文件中并未明确提出农村土地发展权的概念，但事实上土地发展权因农村实践而客观存在，并形成一定的自发秩序，这为土地制度改革提供了有力依据。土地发展权因在保护土地资源、维护农民利益、完善土地权利体系方面有重要价值而极具正当性，面对其在实践中遇到的法律规范失位、制度体系协调性不足的问题，亟须通过立法、完善体系等予以破解。

关键词：土地发展权；实践困境；法律实现

一、问题的提出

农村集体土地使用权在维系农民的基本生存与发展上起到了根本保障作用，然而，城镇化与工业化快速发展导致土地资源紧张和人地矛盾等问题出现。土地发展权因土地财产价值的不断提升而客观存在，英美法等域外国家早已建立起相对完善的土地发展权制度，并分别形成国有、私有、公私共享3种模式。我国规范性文件中没有土地发展权的概念，但因实践中存在而备受学界关注，并产出丰富的研究成果。文献梳理发现，学界关于土地发展权的研究存在一些争议，并未形成统一的理论共识，难以指导实践。这些争议主要表现为：土地发展权性质的权力说、权利说、利益说争议，土地发展权是否具有可行性和必要性争议，土地发展权主体的国家说、集体说、私人说、混合说争议，土地发展权客体“物”的争议，土地发展权的权利构造争议，土地发展权的运行与救济争议，等等。由此可见，学界关于土地发展权的争议主要集中于正当性问题，同时，学界缺乏宏观视角下土地发展权的法律实现研究。因此，本文基于这些争议焦点，试图从土地发展权的重大价值、实践困境以及破解之策三个方面论证在我国构建土地发展权正当性以及我国土地发展权的实现方式，以期能够在丰富相关研究的同时，更好地指导土地制度改革实践。

二、农村土地发展权的价值

土地发展权主体包括土地所有权人和用益物权人，即国家、集体和农民。正视以农村集体和农民为权利主体的土地发展权对于盘活闲置土地、增加农民财产性收入，进而完善农村土地权利体系具有重要价值。

（一）有利于保护土地资源

人多地少是我国的基本国情。《土地管理法》聚焦土地管理，提出维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地。为了给耕地保护提供更有力的法治保障，我国应针对土地发展权予以立法保护，土地发展权均衡配置能使土地开发科学有效进行，规范国土秩序，保护土地资源。

（二）有利于维护农民利益

土地发展权是农民发展权的重要内容。一方面，农民能自主进行土地开发，参与土地市场交易，其主体性得以体现；另一方面，土地增值收益相比于传统耕作大大提升，农民可以获得足够资金以适应和融入城镇化进程，实现国家让利、公益反哺。

（三）有利于完善土地权利体系

土地发展权作为土地所有权派生的新型权利，已成为国内外学者的共识。立足基本国情，根据各地实践，利用国土空间规划契机，实现土地发展权入法，可以完善土地权利体系。具体做法是，在物权法定原则之下，适当放宽物权形式限制，将土地发展权融入物权体系。

三、农村土地发展权的实践困境

实践中，各地利用土地发展权移转、征购和征收补偿制度，形成了重庆地票交易模式、广东“珠海湿地”模式、厦门“金包银”模式等，但仍有一些问题亟待解决。

（一）法律规范失位

一方面，土地发展权与相關土地权利界限不清。土地发展权概念由来已久，但我国法律尚未设立土地发展权，土地发展归于 “建设用地使用权”“宅基地使用权”“土地经营权”之下，土地发展权与之界限模糊，有碍土地管理和土地权利体系化建设。《民法典》《土地管理法》虽分别从物权和土地管理保护视角规定了建设用地使用权、宅基地使用权、土地经营权设立、利用、流转等内容，完善了土地发展各项权能，却相对零散、不够完整，具体实践中存在一些问题。建设用地使用权（国有）是为保存特定建筑物需使用他人土地，权利人可在已有建设用地使用权上再设次建设用地使用权，建设用地使用权（非国有）则针对农村集体用地；宅基地使用权人和土地经营权人可行使土地占有、使用、收益权能，这与土地发展权设立目的、使用与收益权能都是相同的。土地发展权关注土地开发和土地增值两个方面，可将土地开发权能纳入土地发展权。

另一方面，土地发展权权能残缺不全。土地发展权与现行物权体系下土地所有权和用益物权具有很大重合性，包括土地占有、使用、收益和处分权能。然而缺乏法律保护，农民在土地发展上实际享有权利十分有限，仅包括使用权和一定的处置权、经营权和收益权。当需要进行土地开发时，农民只能依照程序申请，农用地非农建设必须通过政府土地征收方可成为建设用地。政府拥有土地发展权配置权限，征地时处于主导地位，对土地财政的过度依赖和土地规划的狭隘性使政府容易忽视农民的合法权益，可能不会根据市场交易对价给予补偿，农民被动获得有限的一次性货币补偿，直接导致其土地财产权益受侵害。

（二）制度体系协调性不足

首先，土地交易必须遵循程序正当原则，以保障土地发展权实现。《土地管理法》《土地管理法实施条例》对土地规划、转用、登记等程序均有规定，但仍不能满足实践需求，如土地征收缺少司法审查程序、强制执行程序不够合理等，各地方依据《土地管理法》制定的土地管理条例（实施办法）往往也难以落地。土地征收必须遵循调查评估、公告、（听证）、登记等程序，但一方面程序繁多导致一些地方政府并未按照法律程序将征收工作做到位，另一方面听证程序缺乏农民对征地行为合法性与合理性提出异议的规定，听证对象、期限也有限制。其次，政府掌握土地交易市场话语权，与农民之间很难实现土地增益公平分配，土地发展利益分配体制存在一定缺陷。政府和农民之间信息不对称，国家为公共利益可强制征收土地，但何为“公共利益”并无法律规定，政府拥有公共利益解释权，被征地农民只能在土地征收审批成功后，就征地补偿和安置方案发表有限意见，最终决定权在政府手中，双方地位不平等。《土地管理法》只简单就征地补偿费用组成和标准予以规定，《土地管理法实施条例》中赔偿费用表面上类别齐全、考虑有据，但深入分析可知其仅限现存价值，并不考虑土地变更的发展收益。政府所得土地增益远高于征地补偿，土地发展增益分配失衡。最后，《宪法》虽规定土地征收征用应给予补偿，但补偿标准如何取决于地方政府，农民限于自身局限性难以判断标准是否合理，也无法仅就补偿标准进行复议，救济途径缺失。同时，我国目前尚未形成一套成熟完善的土地纠纷解决机制，根据《行政复议法》及土地法律规范，土地发展权侵权纠纷应先申请行政复议，对之不服方可起诉，农民维权成本增加、维权效果存疑。

四、农村土地发展权的法律实现

实践中，农村土地开发乱象一定程度存在，农民遭受了一些损失。为保障农村土地发展权实现，完善立法体制机制势在必行。现行土地承包经营权立法较完备，除《民法典》外，还有《农村土地承包法》《农村土地承包合同管理办法》《农村土地经营权流转管理办法》等，这些法律文件中的相关规定可为土地发展权实现提供充分借鉴。

（一）加快推动农村土地发展权立法

理论研究和实践探索都在催促土地发展权入法，然而直接制定单行法会忽略土地发展权物权性质及其与所有权、用益物权权能重叠问题，并不可取。鉴于土地发展权与建设用地使用权、宅基地使用权以及土地开发权等之间的冲突，可将土地发展权作为统一法律术语纳入物权体系。

一方面，明确集体定位。集体应在权限内依法行使集体土地规划权、发展权分配比例决定权、土地收回权等，公平分配农民土地增益，维护好农民利益。集体经济组织可就集体经济事项行使土地发展权，然而其职能常被村委会取代，可建立包括村民小组、村和乡镇三层级别的集体经济组织，科学分工。另一方面，加强村民自治，保障农民参与集体土地发展权行使过程。集体事务牵涉农民切身利益，必须充分保障农民的集体事务决策权、表达权和监督权，确保其权益不受侵害。目前村民自治相关法律中尚未规定土地发展权问题，应将土地发展权尽快纳入村民会议决议和村务公开事项，如公开土地征收范围、审批手续、款项分配等，接受农民监督。

（二）完善农村土地发展权体系

农村土地发展权是农村土地权利体系的重要内容，应当将农村土地发展权与农村土地权利体系接轨，构建较为完善的农村土地发展权体系。

一方面，通过制度供给促进农村土地发展权的实现。一是明晰程序性规定。建立公正公开的征地程序，完善公告、公听及公裁程序，以实现程序透明，保证农民实质享有知情权、参与权和监督权；完善听证前、中、后程序规范，确保听证意见纳入政府考量依据；公裁中应提高被征地农民参与度，公开审理，确保审理过程和结果公平公正；必须予以標准规范、加强信息交流和落实责任机制，提高审批程序的科学性、民主性。同时，为规范土地流转程序，可建立土地流转合同制，明确合同订立、履行中主体的权利和义务；将土地流转纳入决策和公开事项，严格按照集体决议和程序规范实施；严格限制耕地流转，因地区发展而不得不实行的耕地流转应遵循占比平衡原则。二是完善土地发展利益分配机制。首先，合理分配土地增益，规范分配方式。农民应按照规定从土地未来持续增值中获得相应发展权收益，实践中可参考被征土地现值、相邻土地损害、预期收益及被征地农民损失和安置困难等因素，以市场价格确定土地发展权定价。另外，补偿方式可多样化，如上海吴泾镇农民以入股参与企业经营、分享企业发展经济效益方式获得土地发展收益。其次，建立统一土地交易市场，一方面为国土空间规划预留发展空间，另一方面保证交易主体自主参与、条件谈判、利益分配的平等地位，在国家监督下通过市场调节与中介评估确定交易价格，最大限度实现土地价值，促进农村发展。最后，建立利益分配监督与评估机制，包括系统评估指标体系、科学评估方法和有效监督体系。科学评估机制是在市场调节基础上，评估机构根据政策评估土地发展权转让和受让区价值，政府制定切实可行的评估标准与方法，在全面收集和分析数据后及时评价和反馈实施效果。建立有效监督机制，将行政机关、村集体等多主体纳入监督体系，确保农民参与土地发展权实施过程。三是拓宽土地发展权救济渠道。土地发展权纠纷行政复议和诉讼程序烦琐、耗时长、专业性强，农民直接参与诉讼不仅可能影响裁判顺利进行，自身权益也不一定得到有效保障。因此，可以为农民提供公益法助，如信息咨询、风险提示、维权指导等，更重要的是参考农村土地承包经营纠纷调解仲裁立法，拓展纠纷解决方式，建立专门的土地发展权仲裁委员会和多方参与的调解委员会等，并避免机构和职能缺位，建构多维完善的监管体系，使得各救济方式互相配合，最大程度保护土地发展权益。

另一方面，协调土地发展权与现有土地制度的关系。土地发展权根据社会需求产生，应融入社会，与现有法律制度协调好关系，共同服务社会。一是协调好土地发展权与建设用地指标制度之间的关系。对于地区间建设用地指标差异问题，可利用土地发展权流转制度予以解决，土地需求方可在土地发展权发送与接收平台直接购买建设用地，缓解用地紧缺压力，发送方则获得相应经济利益，实现土地资源有效配置。二是衔接好土地发展权与土地管制、国土空间规划等基本国策的关系。土地发展权的市场调节机制可以缓解土地管制规划中公权力僵硬化问题，公权力干预可使土地发展科学高效。

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[责任编辑：王芳玲]