检察机关提起行政公益诉讼理论与实务研究

代成群　郭朋

摘 要 我国行政诉讼法以“主观诉讼”为原则，为私利益遭受行政权损害的情形提供了较为充分的司法救济途径；但当公利益遭受损害时，存在公利益救济或维护缺失的问题。2015年7月全国人大常委会授权检察机关开展公益诉讼试点，为解决保护公益主体缺位问题提供了实践探索依据。由此，检察机关以“公益诉讼人”身份提起行政公益诉讼的制度初步确立，公利益维护主体也得以“补位”，但实践发现仍存在一些问题需要思考并加以解決。

关键词 行政公益诉讼 检察机关 实践困境

作者简介：代成群，河南省灵宝市人民检察院侦查监督局局长，检察委员会委员；郭朋，北京市朝阳区人民检察院。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.196

一、检察机关提起行政公益诉讼的基本内容

2015年7月全国人大常委会授权北京等13个省市区检察机关开展提起公益诉讼试点工作，试点期限两年；2016年1月最高人民检察院发布《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《办法》），明确了公益诉讼的基本内容。在我国，行政公益诉讼起诉主体资格具有明显的中国特色，由于实践中发生过公民以维护公共利益为由提起与自己无直接利害关系的诉讼，不同法院对于是否受理此类案件也出现了不同处理结果，因此有学者极力主张赋予公民、社会组织和团体等提起行政公益诉讼的权利。《办法》并未采纳上述观点，规定只有检察机关可以以“公益诉讼人”身份提起行政公益诉讼，在一定程度上突破了行政诉讼制度“主观诉讼”原则，但对起诉主体资格又加以严格限制，这也初步形成了具有中国特色的行政公益诉讼“原告”身份制度。

二、确立检察机关为“公益诉讼人”的制度优势

（一）法治发展成熟国家关于行政公益诉讼起诉主体的相关规定

从比较法学研究的角度看，为了应对社会政治生活、经济生活日益复杂化及个人权利本位对社会公益的冲击，一向奉行国家不干预私人生活的西方国家，也开始由对私权的绝对不干涉主义向有限度的为保护公益向私法和私权领域渗透。公民、社会组织、特定团体等相继开始依据公益原则与法治原则参与到行政诉讼中，对某些重大行政违法行为进行监督，英、法、德等国检察机关作为维护法律秩序和法制统一的专门机关也参与其中。与我国不同的是，西方法治发展较为成熟的国家规定的行政公益诉讼起诉主体资格更为广泛。

（二）我国确定检察机关起诉主体资格的法律基础与制度优势

与其他国家规定的行政公益诉讼相比，我国的法治发展起步较晚，私权监督公权的力度还比较薄弱，一般公民的法治素养及特定领域的专业知识素养尚难以承担维护公益的重任，在我国现有的法治环境下，赋予检察机关提起行政公益诉讼这一专有权力具有充分的法律基础与制度优势。

1.符合检察权运行的宪法基础及效益追求

我国一切权力来自于人民，检察机关的监督权实际上是由宪法确认并附属于国家权力机关的派生性权力，其对法律的统一正确适用，对审判权、行政权的正确行使享有特定的监督权能。同时，随着国家监察体制改革的推进，检察机关的监督将转变为纯粹的程序性监督，发挥了解并督促履职的作用。实际上，确立检察机关提起行政公益诉讼制度，可以充分发挥检察机关专司程序性监督的职能优势，兼顾法律监督权与行政权行使效益的最大化。

2.防止烂诉造成司法资源的浪费与行政效率的削弱

有人提出，中国民众自古以来就存在“畏诉、厌诉”的情结，即使赋予公民提起行政公益诉讼的主体资格，也不会产生滥诉的问题。现实恰恰暴露出一些让人担忧的问题，近年来通过恶意诉讼借助媒体炒作以达非法目的或通过舆论干扰司法办案，甚至影响社会稳定的事件时常发生，对社会和法治秩序造成了巨大伤害。同时在立案登记制下，若是授权的行政公益诉讼主体过于广泛，必然会引发一批滥用诉权以达非法目的的诉讼发生。不仅造成司法资源的浪费，公共利益维护的效率低下，同时会增加行政机关执法及应诉的时间成本和精力，造成行政效率弱化，更会损害国家的司法威信及政府形象。而检察机关提起行政公益诉讼采取的是一种温和主义的程序性监督模式。检察机关提起公益诉讼具有明显的司法谦抑性，具有高度的自我约束力和克制性，体现了监督权力行使与尊重行政自制的统一。诉前程序这一设置是其突出表现，通过诉前程序起到纠正行政违法的目的，可以有效防止烂诉，节约司法资源，监督的同时保证行政效率。

3.检察机关的职能优势更容易起到监督实效

确保行政机关依法行政一直以来都是行政诉讼法的两大基本宗旨之一，然而长期以来通过利害关系人向法院提起诉讼在制约行政权方面显得力不从心，其应有的制度功能并未充分发挥，导致一些行政相对人信访不信法，通过闹访甚至群体性事件表达诉求。司法实践中，行政相对人消极行使司法救济权的现场十分普遍，在个人权益受侵害时尚存在“不愿告、不敢告”的问题，面临公益受损时，能否期待公民会及时行使法律赋予的权利？由检察机关这一公权机关通过提起公益诉讼来监督约束行政权可以弥补这一制度缺陷，真正发挥出行政诉讼法对行政权的监督制约功能。一方面，检察机关在履职中更容易发现案件线索；检察官具有的法律素养和专业知识，也可以提高公益诉讼案件办理范围的精准度。另一方面，检察机关在调查取证、法律的理解与适用、出庭抗辩等方面具有特定的职能优势和专业能力，更能全面有力的维护公共利益。

三、检察机关提起行政公益诉讼实践困境与对策

通过实践探索，检察机关已在线索排查、调查取证、法律适用、出庭抗辩等方面积累丰富的实践经验。但同样面临着一系列的实践困境需要通过完善立法、细化规则的方式统一认识、加以规范。

（一）各方面对于检察机关提起行政公益诉讼工作缺乏统一认识

首先，改革自主性不足反映出检察机关内部上下级之间对改革缺乏统一认识。在全国人大常委会授权之后，各项改革方案制度设计主要由最高人民检察院制定，基层声音没有参与到改革方案的制定中，导致地方检察机关意识转变慢、参与性和自主性不足。这种认识上的不一致在试点地区检察机关的重视程度、人员配置、硬件配置、参与积极性上都有显著反映。其次，整体协调性不足反映出检察机关与审判机关对于这一改革措施存在认识上的分歧，两者开展工作的思路不一致，均以本部门为中心进行各自为阵的碎片化改革，改革试点缺乏统一性的实施方案及指导文件。最后，案件办理后劲不足反映出行政机关与检察机关对公益诉讼的开展存在认识上的不统一。行政机关对于检察机关开展行政公益诉讼的认识角度难以从立法本意出发，更看重检察监督对自身形象可能造成的不利影响，不能从积极正面的角度看待其在维护公共利益与促进依法行政方面的意义。

（二）检察权依法独立行使会受外部环境干扰

作为被监督对象的行政机关，对检察机关提起诉讼反应敏感、顾虑较多，缺乏接受监督的自觉性，尤其在改革试点初期，难以适应和接受被检察机关起诉至法院的结果。这种自觉性观念的缺失，为行政权干预或不配合监督权的行使提供了主观因素。同时，在换届选举的关键时期，行政机关的负责人出于对自身或其所在机关社会形象和声誉的维护，当发现检察机关开展对其不利的监督工作时，倾向于采用由同级党委或政府协调的方式将大事化小、小事化了。同时，由于国家机关领导干部交流的互动性，及检察机关受同级党委领导与对同级政府财政保障上的依附性，造成检察机关在提起行政公益诉讼时面临较大压力。

（三）调查核实权难以实施

调查核实权是检察机关在履行监督职权时，为查明案件事实、搜集固定证据而开展专门活动的基础性权力，没有调查就难以查清基本的案件事实。《办法》对检察机关调查核实权的方式和内容作出了明确规定，但在具体操作层面面临诸多困境。

1.程序性保障措施缺乏

《办法》规定，检察机关调查核实与案件有关的情况，行政机关及其他有关单位和个人应当配合。但对于提供虚假证明或拒不配合调查的情形，检察机关并没有强制性措施来保障调查核实权的实施，导致该项职权的行使缺乏刚性。实践也证明，在利益博弈较为激烈的行政公益诉讼中，检察机关难以采取有力措施有效破解行政机关及相关人员不予配合的难题。随着公益诉讼工作的深入推进，行政机关会对检察机关的调查核实更加谨慎，甚至抵触，如果没有强制性的保障措施，检察机关的调查核实权将难以保障，造成提起行政公益诉讼的基础不牢。

2.办案人员难以适应证据的广泛性、专业性要求

行政公益诉讼虽被限定在一定范围内，但其涉及的领域仍然十分广泛，具有极强的专业技术特点，短期内办案人员的能力难以满足调查取证要求，实际调查核实权行使的效果并不如意。同时，由于监督理念尚未及时转变，各级检察机关行政检察部门的办案人员少、力量薄弱，行政机关职权的繁杂交织更加加剧了调查取证的难度。同时，传统的行政检察监督工作重在对审判权的监督，调查核实的手段比较简单，主要是通过调阅、复制相关行政执法和审判卷宗、询问有关当事人的方式实施，采取委托鉴定、现场勘验、专家咨询等方式的数量较少。

四、解决对策

（一）立法正式建立行政公益诉讼制度

通过完善立法的方式明确行政公益诉讼制度，对检察机关开展行政公益诉讼的职权、检察机关调查权行使的方式手段、案件审理的程序及举证规则等内容作出系统完整的制度设计。在法律层面上，统一检察机关、审判机关、行政机关对行政公益诉讼工作的认识，避免出现“张冠李戴”、“橘北为枳”的弊病。

（二）完善级别管辖规定，严格落实干预司法办案记录报告制度

应调整民事公益诉讼与行政公益诉讼的管辖级别，将民事公益诉讼案件下放至基层人民检察院办理，将行政公益诉讼案件提级至市（分、州）一层级办理，从而减少行政公益诉讼案件办理的压力和干扰，实现民事公益诉讼与行政公益诉讼量和质的双提升。同时，在实践过程中严格实施领导干部干预司法办案记录报告制度，对于干扰司法办案的党政领导依法追究相应责任，增强司法办案的严肃性、权威性及检察权运行的独立性。

（三）增强检察机关调查权行使刚性和可操作性

立法明确为检察机关行使调查核实权提供罚款、拘留等强制性保障措施，对于拒绝配合检察机关调查核实有关情况，或在调查核实中提供虚假证明的，规定检察机关有权采取一定强制性手段，增强检察机关调查权行使的刚性。同时，进一步细化检察机关调查核实权的行使规程，围绕违法事实、法定职责及涉及的相关证据进行调查核实，使调查核实权的行使具有可操作性。同时建立专家库，聘请环境保护、国土资源监管、财会、审计等方面的专业人员，组成专家库，为检察机关提供专业咨询。

参考文献：

[1]余敏、宋国强.我国行政公益诉讼制度构建的基本理论.人民检察.2017（7）.

[2]陳丽玲、诸葛旸.检察机关提起行政公益诉讼之探讨——从现实和法理的角度考察.行政法学研究.2005 （3）.

[3]蔡虹、梁远.也论行政公益诉讼.法学评论.2002（3）.

[4]孙谦.设置行政公诉的价值目标与制度构想.中国社会科学.2011（1）.

[5]周汉华.论行政诉讼中的司法能动性.法学研究.1993（2）.

[6]黄学贤.行政公益诉讼若干热点问题探讨.法学.2005（10）.