论乡村振兴促进法的类型、功能与实施关键

摘 要：农民日益增长的美好生活需要与乡村发展不充分之间的矛盾关系是乡村振兴促进法要调解的关系，由此决定了这部法律是发展促进法，以规划和干预促进农业农村农民振兴，依法促进农民发展权的实现，依法调整城乡、工农关系，依法保障农产品供给和粮食安全，依法促进共同富裕；实施关键是依法保障农民主体地位，依法促进人口与人才振兴协同发展，依法保障城乡融合发展，依法促进乡村特色发展，依法进行乡村治理。

关键词：乡村振兴促进法；发展促进法；法律类型；法律功能；实施关键；制度功能主义

中图分类号：D912.29              文献标识码：A                 文章編号：1672-1217（2023）01-0050-10收稿日期：2022-10-29

基金项目：国家社会科学基金项目（18BJL035）：权利配置视角下农村基本经营制度改革的逻辑演进、绩效测度与路径优化研究。

作者简介：杨盛达（1969-），男，山东蒙阴人，聊城大学法学院副教授，硕士生导师，法学博士。

一、问题的提出

乡村振兴促进法已经实施一年多，对这样一部固民本振民生的综合性政策法，既要认清其合目的性，也要以其规定判断具体乡村振兴政策的合法性。这部法律直接关涉“农业强国”能否如期建成，因而关系殊重。尚未见到对这部法律的“类型—功能—实施关键”的系统研究。这里尝试从制度功能主义视角回答这样三个相关问题：这部主要以惠农富农政策为载体的新型法律，到底属于何种类型的法律？其相应的法律功能是否合目的性？在此基础上，这部特殊类型的法律如何取得实施实效？经由这样的追问和回答，对于从法律政策学上理解这部法律，对于准确有效实施这部法律，对于评估这部法律的实施效果，乃至下一步的立法完善，都十分必要。

我国正在全面建设社会主义现代化国家，其中“三农”问题只能靠发展解决。党的二十大作出部署：“加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态和组织振兴。”①乡村振兴促进法是完成这一部署的法治保障。为更好地发挥这部法律的作用，必须明了这部法律的类型、功能与实施关键。

二、乡村振兴促进法的类型分析

这部法律属于发展促进法。我国立法界和学界多数认为其是促进型立法②。发展促进法与促进型立法，这两个定位的主要差别在“发展”上。这里强调发展是因为它是促进的目标。而“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。发展是党执政兴国的第一要务。”③问题是如何从法律发生学上进一步证立乡村振兴促进法的属性、特点等法理的内容。

这里需要引入一个理论模型，即“以社会的功能性结构为依据的法律类型划分”。下表内容是从制度功能主义视角，对法律类型与其主要功能进行一种创新性分析，作为立论基础。

上表将社会构成的体系，按照功能性结构分为社会的所有、组织、运行、规划、认同、解纷、创新、可持续发展。这八个功能性结构，各自需要特定法律类型的制度化保障，对应形成主体法、组织法、行为法、发展促进法、保障法、纠纷解决法、保护—激励法、平衡法八种法律类型。上表中也列出了八类法律分别调整的主要法律关系及每种法律的主要功能。如果把乡村社会当做一个相对独立的社会公域，它的空间、主体和产业相对特殊，即农村、农民和农业，它的振兴需要这八种法律类型的综合保障。

其中社会的规划属于针对某个群体、区域、领域、行业所作的制度激励和政策供给，以法律赋权、机制创新、政策扶持、行政规划等促进发展，实现发展公平。这是现代社会发展的主要方式之一，政府以此实现发展目标。在法治时代，通过立法的形式，为社会改良工程即某一群体、区域、领域、行业的发展规划提供法治保障，这类法律可称为发展促进法。这种促进法根据调整的主要法律关系，可以归类为不同法律部门，如行政促进法、经济促进法、社会促进法等等。在我国国家层面，已经通过《民办教育促进法》（2002年）、《清洁生产促进法》（2002年）、《中小企业促进法》（2002年）、《农业机械化促进法》（2004年）、《就业促进法》（2007年）、《循环经济促进法》（2008年）、《电影产业促进法》（2016年）、《基本医疗卫生与健康促进法》（2019年）、《家庭教育促进法》（2021年）等。连同《乡村振兴促进法》（2021年），这10部法律都是2002年以来的同质新型立法，同属发展促进法这种新类型。这类法律是政府宏观调控作用的法律化。预计这类法律还会增多。

这种发展促进法本质上是以促进为手段，解决发展失衡、发展失调，实现发展平衡、发展公平。所以从手段或路径上，可以称为促进法；从目的上说，也可以称之为发展法。这里综其要义，称为发展促进法。各国在农业现代化过程中，都制定了农业发展促进法，以制度和措施促进农业、农村和农民的发展。如1999年日本出台《粮食·农业·农村基本法》，具体要达到三个目标：确保农产品稳定供给，提高食物自给率；发挥农业的多功能性，推进农业可持续发展；实施农村地区振兴计划。①

乡村振兴促进法的定位与宪法目标密切相关，即通过立法实现宪法界定的国家目标。宪法在序言部分，明确界定了社会主义初级阶段的根本任务、基本路线与发展目标、发展理念，其中包括农业现代化的目标，还有创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。在总纲部分，规定了国家“鼓励、指导和帮助集体经济的发展。”这些规定，是国家发展不可动摇的目标、理念和基本国策，国家有义务通过立法和执法实施之。立足于此，通过法律赋权乡村居民，消除发展不平衡、不充分，实现城乡协调发展，共享发展成果。可以说，这是国家实施乡村振兴战略的直接目标。乡村相对城市，多年来处于十分有限的发展之中。农产品的价格同期增长幅度远远不及工业产品和商品房的价格增长幅度，而农产品生产所需要的化肥农药等的成本反而逐年提高。比如麦子价格几十年了大约增长了3倍，而房价同期增加了至少20倍。城市经济借助现代化产业进步无穷期，而农村这些方面基本不具备，而且青壮幼人口被虹吸到城市，所以，多年以来，城乡之间的不平衡越来越显著。但是，总体上说，农村还有很大的发展潜力，因为既有的农户经营确有其局限性，通过改变经营模式和经营规模提升劳动生产率，提升其活力；通过拉伸产业链条，拓展经营收入来源。特别是在小城镇发展、城乡融合、特色产业发展、生态保护、乡村文化等方面，通过赋权乡村居民和城市农民工，在一定程度上消除发展不平衡、不充分，当是社会公正之理。

对于乡村社区的全面振兴发展这样的重大战略任务，法律如果想有所作为，其定位必须合理。为了贯彻中共中央和国务院的基本方针与战略规划，法律需要采取系统化的一揽子政策供给，实现供给侧改革，这种政策供给型规范，以指导并调整“执政党—国家—各级政府—基层自治组织—农民”之间的“宗旨—权力—责任—义务—权利”关系为目标。在这种复合型法律关系中，当事方之间是一种为共同的目标分工配合的关系，总体上实现国家和政府的调控。这里面既有行政给付、行政指导、行政规划、行政合同，也有行政确认、行政许可、行政强制等等行政行为，还有规制和监管行为，这是一个使用各种方式达成总体目标即乡村振兴蓝图的区域综合振兴规划法。从成因上讲，农民日益增长的美好生活需要与乡村地区不充分的发展之间的矛盾关系是乡村振兴促进法要调解的关系。

发展促进法是以国家政策供给调整特定领域里人们之间的行为选择、促进发展动能的法律类型。这种法律以政策指导、政府规划、压实主体责任为手段，以国家战略的制度化和政府促进工程的实施为主要促进方式。下面结合乡村振兴促进法，给出进一步分析。

作为一种新法律类型的发展促进法，以乡村振兴促进法为样本，其特点主要有：第一，以政策厘定责任赋予为主。促进法直接源于国家政策，源于2018年至2021年中央一号文件，还有《中国共产党农村工作条例》、《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》。按照罗纳德·德沃金的观点，政策是一国法律体系的组成部分，它的目标是公共利益的维护。②所以将政策转变为法律，称之为政策法，在各国政治社会中习以为常。这种政策法以政策供给、政策执行和法治保障为主要板块，政策厘定与政府责任往往是政策法规范的逻辑构成，其中政策厘定确认具体政策措施，政府责任明确政府执行政策的方式、方法与责任。还有单纯的政策厘定型规范，如第十六条规定国家采取措施加强农业科技创新的各种措施。法治保障主要体现在“监督检查”一章，这里的法治保障制度主要是行政考核、监督、处罚、处分，还有人大监督。

第二，以政府规划为手段，以促进发展动能为目的。脱贫攻坚是一项伟大的政府工程，在脱贫攻坚完成的基础上，及时提出并实施乡村振兴战略，顺理成章。乡村首先是农民安身立命的空间，振兴乡村，就要坚持农业农村优先发展。鉴于乡村有限的土地和其他自然资源，青壮农民不断被城市虹吸，可以说，城乡之间有四道鸿沟，即产业鸿沟、人口鸿沟、人才鸿沟、文化鸿沟。产业上乡村多是传统产业和加工业，城市有房地产业、现代制造业、高科技产业、金融业等众多产业。人口上，城市虹吸了农村的青壮年劳力，造成乡村老龄化十分严重。人才上城市人才集中，乡村人才匮乏，基层乡村仅有的老高中生也许都已经年近六旬，整体观念陈旧。文化上农村文化以农本社会的传统文化为主，夹杂了一些民间信仰，这种状况正好与城市相反。为了克服这种鸿沟，一是要认识这种鸿沟的性质，这种鸿沟是结构性的，这种结构性鸿沟是工业化、城市化与市场经济本身带来的；二是乡村振兴需要多种专业人才，可以通过多种途径获得，某些专业人才并不见得为农村所有，只要为农村所用就可以了；三是要以政府战略规划为经，以科技创新及特色发展为维，才能“填平”城乡鸿沟。国家是资源调控的主体，也是供给公共政策的主体。只有國家的政策供给与调控才能全面改善乡村的发展现状。同时也要看到，乡村有乡村的实际与重心，乡村不是要与城市同质竞争，而是要互补，要追求特色发展。鸿沟之说把城乡同质对比，实际上城乡之间既有同质发展的一面，也有互补发展的一面。就城乡的兴旺繁荣程度来说，城乡之间确有鸿沟之别，不过乡村确实需要保存其独有的风貌与生态，不宜盲目追求城市化。四是城乡融合是填平城乡鸿沟的必由之路。这是促进法提出的最有前瞻性的策略。改革开放以来，城乡之间的流动以人与农产品流向城市支撑工业化为主要特点，但是城乡居民之间基础设施、公共服务、社会保障等差距并没有由此缩小，这对形成统一的国民待遇和全国统一的大市场有所不利。

第三，以压实主体责任为动力。通过厘定乡村振兴工作机制和部门职责、组织建设、监督与保障制度，压实乡村振兴的主体责任。乡村振兴关系着农村居民的生存权、发展权和追求幸福权，关系着全民的粮食安全、果蔬肉蛋奶的安全供应，关系着整个国土的生态环境保护，关系着中华民族优秀传统文化的传承，关系着全面建设社会主义现代化国家的大局。乡村地区的发展既然如此重要，就要通过压实主体责任作为动力机制。总则第九条至第十一条，规定了至关重要的乡村振兴工作机制与部门职责。一是国家建立健全中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的乡村振兴工作机制。同时规定了各级人民政府应当将乡村振兴促进工作纳入国民经济和社会发展规划，并建立绩效考核评价、工作年度报告和监督检查制度。二是明确各级政府有关部门的职责。各级政府的农业农村主管部门负责本行政区域内乡村振兴工作的统筹协商、指导和监督检查，其他有关部门在各自职责范围内负责有关的乡村振兴促进工作。其中国务院农业农村主管部门负责全国乡村振兴促进工作。三是各级政府及其有关部门负有宣传教育、鼓励支持和表彰奖励乡村振兴促进工作的职责。第九章监督检查是以具体的监督检查制度压实主体责任，相当于这部法律的“牙齿”，对这部法律的实施至关重要。这种政绩考核在目前体制下只要配备有效的指标体系，并配备有力的监督检查机制，最终指向特定化的政治责任、行政责任和法律责任，建立“考核结果”——“奖惩”、“监督检查”——“责任”双重严格对应机制，从而保障“乡村振兴战略实施目标责任制”的动力效能。

第四，以国家战略的制度化和政府促进工程的实施为主要促进方式，以增强农业农村农民的内生发展活力为目标，以实现公平发展为目的。国家对“三农”工作形成了成熟的国家战略，体现于2004年至2022年19个一号文件等文件中，这个战略就是实施乡村振兴战略。自党的十九大提出这一战略，党和国家利用各种党内法规、行政规划和政策文件不断推进这一战略，而《乡村振兴促进法》的任务是将这一国家战略制度化，转变为确定的持续的可预期的制度体系，以法律的持久效力推动乡村振兴。这一战略的法律化还意味着政府促进工程的法律化。《乡村振兴促进法》从产业发展、人才支撑、文化繁荣、生态保护、组织建设、城乡融合六个方面，规划了政府促进工程，确认了国家与各级人民政府的具体职责。这六个方面确实是乡村振兴的关键方面，每一个方面都需要一系列政府促进工程来克服相应的发展失衡、发展失调和发展失序问题；总体来说，为克服这些发展不公平问题，必须“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”①。乡村振兴以实施政府促进工程为主线，以扶持政策和措施为推进工具，在财政、金融、保险、土地、土地使用权出让收入使用范围、政策衔接等方面提供一揽子扶持政策。“巩固拓展脱贫攻坚成果，增强脱贫地区群众内生发展动力。”②

三、乡村振兴促进法的功能分析

既然发展促进法起源于社会的规划这一功能性结构，其制度性功能是促进公平发展。那么，具体到乡村振兴促进法，必须面对乡村这一具有多重功能的地域综合体、农民这一特定主体、农业这一基础产业。在通过振兴实现公平发展的过程中，其牵涉面广阔，因而，其功能有多个具体层面。

城市也罢，乡村也罢，市民也罢，农民也罢，都是社会主义现代化国家建设中的有机组成部分和平等主体。党的二十大报告把全面推进乡村振兴作为高质量发展的五大战略之一，凸显了其重要性。均衡和平等是城乡融合发展的格局与目标。如何理解乡村振兴促进法的规范性功能和价值实现功能？下列前四点代表规范性功能，后一点代表价值实现功能。

第一，以规划推动乡村全面发展，以干预促进农村农业农民振兴。

（1）以规划推动乡村全面发展。国家规划是社会主义国家的优势，一个发展型国家①离不开规划，比如芯片的研发、量产和供应规划。尽管从历史经验上看，规划未必都能实现。②规划在行政法上被称为指导行政，所谓指导行政，即对于社会、经济、文化生活等领域，为广泛的促进或指导，例如行政指导或者行政计划的采行。③发展型国家以国家主导模式追求经济社会发展，以国家计划方式提供政策和方针供应，以图荟萃人才，协调组织力量，调动资源，拉动发展。实施乡村振兴战略是全面建设社会主义现代化国家的重要组成部分，是促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展的必要手段。乡村振兴是乡村的全面发展，促进乡村振兴需要法治统筹推进。④

（2）以干预促进农村农业农民振兴。促进法的定位，在经济法的维度下，是借助国家的干预完成的。市场机制也罢，国家干预也罢，都有缺陷，在社会主义市场经济实施近30年以后，我国经济形态是公有制为主体的混合经济形态，我们的改革开放进程验证了市场机制的活力，也证明了国家干预的必要，这种策略被普遍概括为“有效市场，有为政府”。政府乃看得见的手，政府的三大职能之一是“有倾斜地向某些团体进行收入再分配，从而增进公平”⑤。在城乡发展已经失衡的前提下，以促进法的形态，通过政策、财政、金融、人才等手段系统推动农村农业农民发展，推动乡村经济、政治、文化、社会、生态与党的建设，既是确认国家全面振兴乡村的战略，也是规范国家干预以实现城乡平衡发展的保障。本法第六条规定，国家坚持以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。这种国家干预无疑是对市场机制的纠偏和引导。

第二，依法促进农民的经济发展权、文化发展权和生态环境权的保障。

在发展促进法的法理延长线上，从发展法学⑥的视角，发展失衡、发展失调、发展失序等发展问题，需要通过法律制度的调整来加以解决，其具体方式是对各类发展主体的发展权利进行有效分配，对发展义务或发展负担进行轻重适度的调整，为此，才能切实提高法治化水平，保障和促进现代化经济体系的建设。⑦《乡村振兴促进法》将“促进农民全面发展”作为立法目的，这种全面发展需要贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，走中国特色的乡村振兴道路。乡村振兴要坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，保障农民民主权利和其他合法权益，调动农民的积极性、主动性、创造性，维护农民的根本利益。这种根本利益在此语境下主要是农民的生存权、经济发展权、文化发展权和生态环境权。农民的生存权以其稳定的收入为基础，这种稳定的收入来自于自身的劳动收入、经营收入、补贴收入、土地与其他不动产的产权收入、养老金与可能的集体经济组织的分红等。如何从这些收入来源上增加农民的收入是各级政府和农村集体经济组织努力的方向，应该由各级政府和村集体承担促进农民的收入稳步增长的责任。这就关涉农民的经济发展权，这种权利是指农民及农户获得公平的经济发展机会，并减轻其经济发展负担的权利。农民在新中国成立以来的70多年中，发挥了“经济蓄水池”、“改革开创者”、“工业化输血者”、廉价劳动力等的重大作用。在我国经济繁荣的新形势下，理应通过乡村振兴战略，赋予农民经济发展权，保障农民获得幸福生活。文化发展权是指农民获得参与各种文化教育活动提高文化生活水平的机会和资格。农民的文化生活需要丰富、拓展，而农村的文化设施还远远不够，这就需要基层政府统筹规划，加大投入，保障农民的文化发展权。生态环境权是指农民在乡村环境中享有的良好生态环境的权利，这种权利是保障乡村地区生态环境的权利基础，也是实现乡村振兴的权利基础之一。乡村并不适合大规模的工业发展，大开发的思路并不适合乡村的资源状况和生态环境的保护，乡村需要乡村的原生态和绿色循环经济。

第三，调整工农关系、城乡关系，推动乡村振兴。从毛泽东同志的《论十大关系》（1956年），我国就注重工农关系、城乡关系的调整，这种关系的调整延续至目前，我国已完成脱贫攻坚这一伟大工程，从而开始新一轮努力。如果说脱贫去除了跛足问题，那么今天的问题是，“我国农业农村发展步伐还跟不上，‘一条腿长、一条腿短问题比较突出。”①这是乡村振兴促进法出台的背景原因。“40年前，我们通过农村改革拉开了改革开放大幕。40年后的今天，我们应该通过振兴农村，开启城乡融合发展和现代化建设新局面。”②

调整工农关系，实现工业反哺农业。以农业机械、技术、农药、种子、化肥、交通运输、互联网信息等物质要素反哺农业，以科技、人才、干部、资金、文化、教育、環保工程下乡等发展要素实现反哺，以“一二三产业融合发展”为产业发展方向。

调整城乡关系，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。城乡关系应该是一种互相支撑的互惠和互补关系。迄今为止，这种关系还是偏向于以乡村支撑城市，如何调整为一种均衡的互相滋养的关系？就需要增加乡村自治与农民产权，支持乡村建立生态保护区，发展生产、养殖、加工、手工业、特色种植、绿色建材、育种、休闲、旅游、休养、康养、物流等乡村产业，提高设施农业、林草业、畜牧业、渔业和农产品初加工的装备水平。对于那些有着特色资源禀赋的乡村，比如沿海、海岛、濒临大江大河大湖、文化名镇名村、生态氧吧、塞上江南等等，一定要在保护特色资源基础上发展绿色产业。同时，更要以均等公共服务、平等社会保障、统一大市场、平等就业机会、平等居民待遇等制度性变革实现城乡融合共同发展。“城乡经济循环是国内大循环的题中应有之义，也是确保国内国际双循环比例关系健康的关键因素。”③要想实现城乡经济循环，城乡融合发展是其必要基础。

推动乡村振兴，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，统筹推进农村经济、政治、文化、生活、生态文明和党的建设，充分发挥农村在保障农产品供给和粮食安全、保护生态环境、传承发展优秀传统文化等方面的特有功能。这些总体要求在有些省市的个别富裕城郊村、富裕村镇，可以说已经基本达到。当然，在全国整体乡村地区，由于发展不平衡不充分和资源禀赋差异，大约还需要10—25年不同时长的持续努力。

第四，依法保障农产品供给和粮食安全、保护农村生态屏障安全、传承农村优秀传统文化。农产品供给安全和粮食安全是一个人口超级大国的基本生存保障。但是随着耕地的减少、农产品价格低迷、耕地撂荒，这方面的隐患在遭遇国内外重大变局的情况下会变得突出。发展适度的规模经营和高产种植是方向。我国的水稻种植和育种走在世界前列，这是我们的优势。但是我们需要在机械化、智慧农业、产业链延伸、农产品流通、农产品加工等方面做出更多努力，努力赶上日本、以色列、欧洲等农业强国，才是方向。粮食安全本来是县域最重要的功能，可是在现行格局下，县域的投资重点是县城，用来保障粮食安全的投资少之又少，农村基础设施老化，水利和机耕道年久失修，土地碎片化阻碍了农业机械化和农民经营的热情。①总体来说，全国农业劳动生产率还偏低，土地生产力年增长有限。不过，农地的所有权、土地承包经营权、土地经营权并置改革，为土地的流转与规模化经营提供了制度上的铺垫，经过进一步的配套改革，农业机械化、自动化与规模经营会推广开来。

生态环境的要素主要在乡村，农村生态屏障为整个国家生态安全提供了保障。保护农村生态屏障安全，关键在于省市政府的生态保护规划和各县市乡镇村的落实。《乡村振兴促进法》从以下方面推动乡村生态保护：健全和落实国家生态保护政策；科学使用投入品，治理农业面源污染；改善乡村生态环境；改善农村人居环境。这些方面需要实证化的制度落实和政策激励，还有专业人员的监督检查。

中国优秀传统文化更多地保留在乡村，传统的道德倫理、农业生产文化、手工业文化、畜牧业文化、渔业文化、民居文化、婚俗文化、乡规民约、邻里互助文化等等，近些年这些文化的传承也遇到了问题。而传承农村优秀传统文化，是夯实乡村文化底蕴和涵养乡村文明活力的基本层面。《乡村振兴促进法》从以下三个方面推动这一层面的工作：（1）实施农村优秀传统文化保护传承行动。通过政府保护行动，持续性保护各种优秀传统文化形式。（2）完善保护传承农村优秀传统文化法律制度体系。要加快推进传统工艺保护、种业资源保护等方面法律法规的出台，研究制定有关传统村落保护、农业文化遗产保护等方面的法律法规。（3）加大传统村落保护力度。加强对历史文化名镇名村、传统村落和乡村面貌、少数民族特色村寨的保护，采取措施防御火灾、洪水等灾害的破坏。

第五，依法促进实现共同富裕。习近平总书记在2017年中央农村会议上指出，实施乡村振兴战略，是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的必然要求，是实现全体人民共同富裕的必然要求。前已阐述，城乡之间有四道鸿沟，即产业鸿沟、人口鸿沟、人才鸿沟、文化鸿沟。国家正是基于此情提出实施乡村振兴战略。很多学者提出，乡村振兴的关键是产业振兴和人才振兴。可是乡村人口不断被虹吸到城市，是否就实现不了乡村振兴了？其实，农业农村现代化需要农村劳动力的转移，为转变传统农业经营方式提供土地。另一方面，人口的有序流动和青壮年的有效回流②又是实施乡村振兴的基础。这就需要促进乡村产业振兴、教育振兴和社会保障一体化，这是留住人口的基本条件。如果部分青壮人口留在乡村，就业和收入稳定，衣食、养老病患、孩子教育无忧，他们就不会轻易离开。

共同富裕是一个理想目标，能够做到合理梯度的富裕分布，就是实现了共同富裕。“我们要实现的共同富裕不是平均主义，而是允许有适度差距的共同富裕。”③农民并不是要物质与金钱的单一富足，而是一种产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕、后代有发展的综合“富裕”。这一目标的实现放在全国范围内，由于发展的不平衡不充分，特别是多数乡村资源禀赋的相对匮乏，资金、技术、知识和创新的不足在乡村又十分突出，所以要克服这些不利因素，只能是在国家战略、政策倾斜、城乡融合发展、社会资本引流基础上，因地制宜，综合施策，循序渐进。

四、乡村振兴促进法的实施关键

在发展促进法的定位上，首先需要抓住哪些政策法要素，才能有效实现上述功能，这就是乡村振兴促进法的实施关键命题。

面对城乡二元差距的扩大，国家通过乡村振兴促进法促进城乡平衡发展。实施乡村振兴促进法的过程，就是以法定政策促进乡村振兴的过程。所以，这里的法的实施就是法定政策的实施。法定政策的实施，首先离不开人的因素，其次离不开发展策略、发展方向的因素，最后离不开基层社会组织法的因素。这三个方面的因素相辅相成，互相配合，缺一不可。根据这个逻辑，乡村振兴促进法有五大实施关键。

第一，依法保障农民的主体地位。政府主导，须与保障农民的主体地位良性互动。政府主导就是政府为乡村振兴提供政策支持和宏观规划，提供财政输血和政府指导，协调国家整体利益、集体经济组织利益、个人利益的关系。乡村振兴战略的实施必须坚持政府主导，一者乡村振兴是全面建设社会主义现代化国家的重要组成部分，需要政府的组织领导。二者，乡村振兴需要政府提供全方位的支持，包括政策、法律、资金、人才、组织和产业支持。三者，乡村振兴在整体利益、集体利益、个人利益之间需要协调，在城市居民利益与乡村居民利益之间需要平衡，只有政府才能统筹协调综合平衡。另一方面，农民作为主体的地位、权利、责任必须依法保障，否则乡村振兴促进法难有成效。从促进法立法宗旨上看，“促进农民全面发展”是其一；从实施乡村振兴战略的原则上看，“坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，保障农民民主权利和其他合法权益，调动农民的积极性、主动性、创造性，维护农民根本利益，”是第四条规定的重要原则。问题是如何实现政府主导和农民主体的良性互动，以防止乡村振兴异化为形式主义的政绩工程，这是乡村振兴促进法的实施关键。以上立法宗旨和原则是政府在履行统筹、指导和监督检查职责中要始终坚持的，特别是在涉及相关决策时，在平衡利益冲突时，都要切实保障农民的参与权，充分尊重农民的意愿，维护农民的切身利益。在直接涉及农民和农村的发展战略选择上，由农民和农村集体经济组织自愿选择，依托村民会议、村民代表会议、村组会议进行议事协商，杜绝政府的强迫命令。政府只在统筹协调、宏观指导和监督检查上进行过程性介入，不能直接替农民和农村集体经济组织做主。要以具体权利的赋予，如土地三权并置、宅基地三权并置的切实实现激发农民的经营主体性，以扶持、帮扶、资金、指导机制等的公平及时到位激励农户和集体经济组织的发展动力。同时要下决心消除城乡二元体制，保障农民享有平等的公民权利。①

第二，依法促进人口与人才振兴的协同发展。农村人口在大量流入县城以上的城市，实施乡村振兴促进法确实需要乡村增加吸引力，但这种吸引力并不只是留住人口，而是包括留住人口、吸引城里人、人才振兴三个方面。留住人口并不是要禁止人口流入城市，而是让农村出生的人口更加理性地在城市和出生地之间选择，走得出回得来，或者留得下，留在农村也有产有业有幸福生活。吸引城里人，是指农村的文化、旅游、生态和综合生活质量，对城里出生长大的人看来，宜居宜业宜休闲。这个就需要乡村提供平等的宜居宜业宜休闲的资源、基础设施和公共服务，这个在江浙沪局部地区已经是现实。建立城乡一体化的产业链、供应链、创新链、生态链，就能吸引城里人。如果基础设施经过综合提升，乡村人力资本低、生活成本低、生活环境和生态环境更好，吸引城里人来乡村就业创业兴业就不是梦。浙江余村就吸引了3000多位上海人，他们投资了4个亿，这个村变成了城乡融合、市民与农民联合创业的典范。②人才振兴是留住人口、吸引城里人两个目标中的并行的目标。在某种意义上，实现留住人口、吸引城里人的同时，也会实现人才振兴的目标，它们之间是协同的关系。促进法为此规定了五条，其中第二十四条是国家的职责规定，国家从面上提供体制机制和政策措施，培养本土人才，引导城市人才，推动专业人才服务乡村，促进农业农村人才队伍建设。第二十五条，规定了各级政府加强教育、医疗及农技、经管、法律、社工等方面人才队伍建设的职责。第二十六条规定了各级政府通过加强职业教育和继续教育，及各种培训，培养有文化、懂技术、善经营、会管理的高素质农民和农村实用人才、创新创业带头人。第二十七条规定政府指导、支持高校、职校加大农村专业人才培养力度和鼓励毕业生到农村就业创业。第二十八条规定了国家和各级人民政府及村民委员会、农村集体经济组织采取措施吸引城市人才以各种形式向乡村流动，为他们提供生产生活服务。人才振兴的关键是提高待遇和工作生活环境，让城市人才和返乡入乡人员，工作上有成就，生活上无压力和不便，收益上有保障。这方面，基层政府需要下决心在乡镇驻地建设人才公寓和配套公共设施，如高质量的幼儿园中小学、医疗机构、文化场馆、休闲娱乐设施。无论过去还是现在，乡村人口多人才少是基本现实，只有改变这一现实，才能促进乡村振兴。

第三，依法保障城乡融合发展。前面已经阐述，乡村振兴战略本身部分源自于城乡二元引起的城乡鸿沟。那么，乡村要振兴就要克服城乡鸿沟。城乡融合就是克服城乡鸿沟的精准对策。城乡融合的实质是建立城乡统一大市场，推动城乡所有市场要素的平等交换，城乡一体共同发展共同富裕。总则第六条作了总体性规定，推动城乡要素有序流动、平等交换和公共资源均衡配置，坚持以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。其一，产业发展的城乡融合以城市周边的乡镇、村落为融合重点，逐步推向边缘乡村；城乡融合必然根据地理空间的接近性而逐步实施。城市周边的乡村实现与城市的全面连通和要素结合有各方面的优势。同时，逐步实现与边远乡村的连通和互补。其二，将县域作为城乡融合发展的重要切入点；一个县域大约有5万—200万人口不等①，围绕县城，通过放射状与环形公路交叠，发展城乡融合，也许是未来乡村振兴的方向。需要赋予县域党委政府更多资源整合使用的自主权，强化县城综合服务能力。（1）要推进以人为核心的新型城镇化，促进大中小城市和小城镇协调发展。（2）把县域作为城乡融合发展的重要节点，强化统筹谋划和顶层设计，破除城乡二元的体制弊病，加快打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道。（3）要加快小城镇发展，完善基础设施和公共服务，发挥小城镇连接城市、服务乡村作用。（4）推动在县域就业的农民工就地市民化，增加适应进城农民刚性需求的住房供给，建设返乡入乡创业园和孵化实训基地等。②其三，建立全国统一大市场，逐步消除城乡市场壁垒，建立统一的市场准入标准，取消对农村和农民的“歧视”，“畅通城乡要素流动”③。经济发展的要诀在于保障流动性的实现，身份固化、城乡壁垒都是流动性实现的巨大障碍。其四，弥补乡村基础设施、公共服务和社会保障的不足。乡村的教育、医疗、养老、体育、文化、住房、餐饮、娱乐、旅游、住宿、网络等都需要政府财政和社会资本的投入。其五，促进城乡产业协同发展。产业的协同发展，以当地资源为基础，农产品生产、加工、销售、乡村旅游、休闲农业、订单农业、绿色能源等等，建立以乡村为基地的产业链，以城市为目标市场的供应链。

第四，依法促进乡村特色发展。特色发展是乡村振兴促进法的一个促进方向。党的二十大报告指出，“发展乡村特色产业，拓宽农民增收致富渠道”。就全国乡村来说，由于资源禀赋、地理空间、文化传统、生活方式和周边市场的差异和不平衡，错位发展和特色发展是一个不错的发展策略。就具体地区来说，积累各异，各有优长，需要扬长避短，错位发展。一是特色发展符合创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。特色就是要在现实格局和未来格局中占得先机，获得产业发展的特殊定位，找到适合地域资源配置的产业。二是从时代大势看，面对新一轮科技革命和产业变革带来的产业链重构，乡村经济只有特色发展，才可能撑杆起跳，在新产业新业态上大有可为。通过品牌构建与建设，地理标志和电商平台加持，支撑乡村特色产业与特色农业是市场经济与信息社会的大智慧，这个策略在2017年、2019年中央一号文件都有部署，需要各地政府和行业协会指导落实。三是从经济学的原理看，特色产业、特色发展、特色产品，符合稀缺性主题。“经济学研究的是一个社会如何利用稀缺的资源生产有价值的商品，并将它们在不同的个体之间进行分配。”①物品和资源是稀缺的，有特色的商品和服务更是稀缺的，稀缺的就是有市场价值的。

第五，现代乡村组织建设依法取得实效。主要是服务型基层组织建设与诚信党组织建设依法取得实效。乡村振兴促进法实施的关键之一关涉组织法的层面，即如何把基层自治组织的权利能力、行为能力和责任能力构造好。从农民农户的视角看，如何将基层乡镇政府和村民自治组织建设成为服务型、促进型的组织，是最有期待价值的。《乡村振兴促进法》第41条规定，“地方各级人民政府应当加强乡镇人民政府社会管理和服务能力建设，把乡镇建设成乡村治理中心、农村服务中心、乡村经济中心。”乡镇人民政府定位于治理型、服务型和促进型，是建国以来70多年经验的总结。服务型农村基层组织是乡村振兴的核心组织；第42条规定，“中国共产党农村基层组织，按照中国共产党章程和有关规定发挥全面领导作用。村民委员会、农村集体经济组织等应当在乡镇党委和村党组织的领导下，实行村民自治，发展集体所有制经济，维护农民合法权益，并应当接受村民监督。”这其中，建立一个坚定的、服务型和清廉诚信的村党组织至关重要，只有在这样的党组织领导下，实行村民自治，发展集体所有制经济，才能实现振兴。公权力不诚信是公权力公信力的硬伤，所以，从權力制约的视角，加强上级政府的监督，特别是加强村务监督委员会的独立监督，以及村民大会、村党员大会的监督十分必要。再一个是将村官纳入监察委员会的监督范围，也十分必要。乡村治理是乡村振兴的关键，在许多省域乡村振兴促进条例中都被单列为一章，可以佐证。说到底，乡村振兴的支点是乡村组织建设，乡村党组织和基层群众性自治组织是“领头雁”，乡村组织建设的质量直接决定了乡村振兴的质量。

On the Type， Functions and Implementation Keys of Rural Revitalization Promotion Law

—— from the Perspective of Institutional Functionalism

YANG Sheng-da

（Law School，Liaocheng University，Liaocheng 252059，China）

Abstract：The contradictory relationship between farmersgrowing needs for a better life and the insufficient development of rural areas is the relationship that the law for the promotion of rural revitalization has to mediate.This determines that this law is a law for promotion of development，which promote the revitalization of agriculture， rural areas and farmers through planning and intervention; promotes the realization of farmersright to development in accordance with the law and adjusts the relationship between urban and rural areas， industry and farmers in accordance with the law; ensure the supply of agricultural products and food security in accordance with the law; promote common prosperity in accordance with the law; The key to its implementation is to ensure the right-subject status of farmers in accordance with the law， to promote the coordinated development of population and talent revitalization， to ensure the integrated development of urban and rural areas in accordance with the law， to promote the development of rural characteristics in accordance with the law， and to carry out rural governance in accordance with the law.

Key words：rural revitalization promotion law；development promotion law；type of law；legal function; implementation key；institutional functionalism

[責任编辑 治平]