过程论视角下健康老龄化与我国老年教育政策变迁研究

○夏现伟 应 悦

据第七次全国人口普查数据显示，我国60 周岁及以上人口达2.64 亿，占总人口比重的18.7%［1］；预计到21 世纪中叶，我国的老年人口总数量将增至4.87 亿，老龄化水平则由29.1%升至34.1%，成为老龄化形势最严峻的国家之一。面对“未富先老”“空巢化”等社会问题进一步加重，我国在2022 年提出了实施积极应对人口老龄化的国家战略，并指明老年教育是应对人口老龄化问题的有效措施。从历史发展来看，中国特色老年教育起源于改革开放，具体来说是干部终身制度的废除［2］。自改革开放以来，在老年教育领域陆续出台了多项政策，以助力实现健康老龄化。在政策变迁数十年的研究中，学者们从政策文本、效果评价、国际比较等不同的角度对该问题进行了深入分析，并研究了不同阶段的政策是如何有效运作的，强调不同政策阶段的连续性，但基于理论视角对老年教育政策发展演变过程的系统归纳与总结还较为缺乏。为了进一步探究健康老龄化与老年教育政策的历史变迁，本文基于过程论视角，对改革开放以来出台的老年教育相关政策进行系统梳理，以期理清发展脉络，把握其历史发展走向，为我国老年教育政策体系的完善和落实提供参考。

一、过程论对于政策变迁研究的适切性

（一）过程论及其阐释

过程是指物质运动在时间上的持续和在空间上的广延，其包括三个层面：一是过去层面、二是现在层面、三是未来层面。马克思主义认为，任何事物都是过程，自然、思维和思想是过程，矛盾、实践和发展也是过程，整个宇宙也是一个无限变化与发展的过程，而过程的根源就在于矛盾。另外，过程的实际内容是对立面的统一与斗争，其形式是螺旋式上升、波浪式前进的，总趋势是由简单到复杂、由低级到高级的，这符合辩证法的思维［3］。因此，马克思主义过程论充分认识到过程本质，即过程是物质、运动、空间的辩证统一。恩格斯也指出：“世界是过程的集合体，其中各个似乎稳定的事物都处在生成和灭亡的不断变化中。”［4］可见，过程论思想之一就是运动变化与发展的思想，它强调任何事物都处于一个不断运动变化的过程中，都有其发生、发展和消亡的过程［5］，适应新形式，提出、发现、探讨新方法，分析、说明、解决新问题，其实是一个过程论探究的问题。过程论的核心在于整体性、系统思维的运用，强调对事物发展的历史必然性和全部过程的把握，并用发展的观点指导实践。过程论建立在一般系统论的基础之上标志着人们对世界的普遍联系与永恒发展的认识与深化，为我们开展社会问题的研究提供了理论视角。

（二）政策变迁中的过程论

政策变迁是一种政策变革活动，它既是制度变迁的正式形式，也是制度变迁的基本形式。具体而言，任何时代背景或社会条件下的制度变迁，基本上都是以政策及文本形式为载体表现出来的［6］。依据变迁的内在逻辑和表现形态，政策变迁一般呈现出时滞、博弈和演进三个主要特点。小约瑟夫等人认为，政策的演变是一个循环周期，根据不同阶段的目标和情境，政策被制定、执行、评估和再调整［7］。从过程论视角来看，政策变迁主要是对外部因素变化的一种政策学习过程，相应的，政策变迁的过程就表现出政策的失效、创新和均衡三个阶段性逻辑［8］。

政策失效是指政策已不能有效地维持和推动某一领域或社会整个领域的发展，处于非合理或非良性的失衡状态，这就是政策变迁的起始阶段，表现出僵滞的特点；政策创新指在特定政策领域上制定一项全新的法律或计划，以取代旧的法律或计划，它其实是政策变迁过程的一个环节，也是新旧政策相互博弈的阶段；政策均衡体现一种稳定状态，它指的是政策供给适应政策需求，所有的政策要素、关系等维持在相对满足或满意状态［9］，也代表了政策演进到了新的阶段。从一定程度上讲，政策变迁最终就是为了追求政策均衡，任何一项政策的变迁都会经过“均衡——失效——创新——均衡”的循环过程［10］。而“过程”是政策变迁研究的核心范畴，对这一范畴的理解是否准确和深入，将直接影响研究的科学性与认识层次［11］。在此条件下，马克思主义丰富的过程论思想，尤其是对过程本质及普遍意义的思考，为健康老龄化与我国老年教育政策变迁的研究奠定了基础，也为将来的政策制定和实施提供了参考。

二、健康老龄化与我国老年教育政策的变迁过程

健康老龄化是一种生命历程现象［12］。1987 年5 月，世界卫生大会召开，以保障老年人的生命质量，延长其生命长度为目标，最早提出了“健康老龄化”一词。1990 年，在世界老龄大会上，世界卫生组织提出将“健康老龄化”作为应对人口老龄化的一项发展战略［13］，老年人的健康问题逐渐成为世界各国共同关注的社会问题［14］。20 世纪90 年代初，健康老龄化的概念从西方传入中国［15］，人口学与老年学家邬沧萍教授首先在全国老年医疗保健研讨会上，对健康老龄化的科学涵义和社会意义作出了系统的报告［16］。随后，我国政府在政策制定和实施方面对促进健康老龄化的总体目标、基本路径、评价指标等方面都做出了探索性规划和战略性部署［17］。从健康老龄化内涵的发展看，我国学者更倾向从结构功能主义的视野，将个体和群体的健康老龄化置于整个社会发展的脉络中，从而搭建了一个逻辑结构相对完整的健康老龄化概念体系。老年教育政策作为政治实体与老年群体间互动关系的具体体现［18］，在健康老龄化这一战略背景下，我国老年教育政策也在不断演进，并呈现出一系列特征。笔者对党中央、国务院、全国人大、国家发改委、全国老龄工作委员会办公室、教育部等发布的老年教育相关政策、法规、意见等文件进行梳理（见图1、表1），在此基础上，对政策变迁的过程作了阶段性探讨。

表1 我国老年教育代表性政策（部分）

图1 老年教育政策颁布时间序列图

（一）我国老年教育政策发展历程

1.政策失效：老年教育起步与政策的探索准备阶段。教育政策的颁布产生与调整通常受到多重关键因素的影响，进而在更迭与发展的进程中呈现出创新化的特征［19］。自改革开放以来，各项政策制度得以更迭和创新，这一时期的老年教育还处于萌芽起步阶段，与老年教育有关的政策文件十分匮乏。1982 年2 月，党中央颁布《关于建立老干部退休制度的决定》，提出全面实行按年龄强制退休制度［20］。文件明确指出：“老干部离休退休以后，其基本政治待遇不变，生活待遇要略微从优，并注意发挥他们的作用。”在此文件的推动下，山东省建成了我国第一所老年大学——红十字会老年大学，由此拉开了老年教育发展的序幕。但随着我国人口老龄化程度的加剧和教育公平思想的传播，老年人的权利意识增强，学习参与的动机需求增加，越来越多普通老年人加入老年学习的阵营中，使得老年教育为退休干部服务的特殊福利性功能逐渐被减弱［21］。原先关于成人教育和老年干部相关的政策制度，已经缺乏对老龄化发展的推动力和协调人们利益的吸引力，且大多数与老年教育相关的目标、任务等都是在老龄工作中被提及，对老年教育缺乏明确的规定和考核标准［22］。老年教育政策法律体系处于“僵滞”的状态，社会急需新的政策指引老年教育的实践与发展，老年教育系列政策也在该政治背景下得以产生。1994年，国家出台《中国老龄工作七年发展纲要（1994—2000 年）》，老年教育首次被写入了国家层面的发展规划纲要中，纲要提出了要“提高老年人的素质，实现老有所学，保障老年人受教育的权利”。1996 年8 月，通过《中华人民共和国老年人权益保障法》（简称《老年人法》），规定了老年人继续受教育权，明确了老年教育相关制度。随着《老年人法》的多次修订，老年教育的内涵也逐渐丰富。1999 年，我国正式进入老龄化国家行列，全国老龄工作委员会成立，以科学有效地应对老龄化造成的一系列社会问题。同年，《关于全国老龄工作委员会成员单位职责的通知》规定：“由文化部全面负责全国老年人非学历教育工作。”2000 年8月，我国印发《关于加强老龄工作的决定》，强调“各地要重视发展老年教育事业”。在这一阶段，我国老年教育政策在不断进行探索与准备，中央政府多次在老龄工作的相关政策文件中提及老年教育，老年教育的推进主要也是与老龄工作的开展结合在一起。

2.政策创新：将老年教育纳入终身教育政策的转型发展阶段。进入21 世纪之后，终身教育、终身学习等理念在我国深入传播，党的历届代表大会会议报告不断重申建设终身教育体系与学习型社会的教育目标，老年教育作为学习型社会建设的重要组成部分，受到了国家层面的进一步重视［23］。2001 年，国务院颁布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，将老年教育与老年人精神文化生活相联系。随后，在2006 年“十一五”、2011 年“十二五”《中国老龄事业计划纲要》里，都将老年教育、老年人力资源开发等纳入终身教育和老年人社会参与保障的内容中［24］。不少地方省市也陆续出台了老年教育条例，形成了具有地方特色的制度体系。例如，《天津市老年人教育条例》（2003 年）、《湖南省老年教育工作暂行规定》（2010 年）、《宁波市终身教育促进条例》（2015 年）等，进一步保障了老年人受教育的权利，促进了老年教育事业的发展。与此同时，教育部于2010 年7 月出台了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》，明确指出“国家要重视老年教育，建立继续教育体制和终身教育体系”。2014 年9 月，中央文明办、国家发展改革委等七部门印发《关于推进学习型城市建设的意见》，为促进老年教育发展，推进终身教育体系与学习型城市建设提供思路。2015 年10 月26 至29日通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中首次将“发展老年教育”提高到国家发展战略的高度。这一时期，伴随着学习型社会的建设，老年教育政策的发展进入转型与发展阶段。在一系列政策文本的支持下，老年教育被纳入终身教育和继续教育中。同时，我国的系列老龄事业发展规划，对老年教育进行系统的安排，老年教育政策得到了有序发展。

3.政策均衡：出台老年教育专项政策规划的体系完善阶段。2012 年以来，我国高度重视老龄工作，对人口老龄化、养老服务体系建设等做出了进一步要求，老年教育迎来了新的发展机遇［25］。在老年群体日益个性化的教育需求的推动下，政府机构必须及时做出回应，规范老年教育的发展。2016 年10 月，我国出台了第一部老年教育专项规划——《老年教育发展规划（2016—2020 年）》。该规划明确了“十三五”期间老年教育发展的总体要求与主要任务等，并对加快发展老年教育、创新老年教育体制、扩大老年教育资源供给等方面做出了全面部署［26］。这也是当前规范老年教育发展的最高效力的行政法规。国务院在2017 年1 月份印发的《国家教育事业发展“十三五”规划》和2 月份印发的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，对老年教育的要求进行了细化，并提出要完善老年人学习服务体系。随后，为了响应老年教育专项政策的需求，部分省市也相继发布了地方性老年教育行政法规，如《上海市老年教育发展“十三五”规划》《四川省老年教育发展规划（2017—2020 年）》等。2019 年3 月，国务院办公厅出台《关于推进养老服务发展的意见》，11 月印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，对打造高质量的老年服务和产品供给体系做出了进一步要求。为了完成“十四五”时期国家老龄事业发展和养老服务体系主要指标，2021 年11 月和12 月分别发布《关于加强新时代老龄工作的意见》《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》，明确提出要创新发展老年教育。2022 年3 月，国家卫生健康委等15 部门联合印发《“十四五”健康老龄化规划》，系列政策文件都要求健全养老服务体系，促进老年人社会参与，打造老年教育资源和公共服务平台。进入高质量发展的新时代，老年教育逐渐演变成为国家积极发展的社会事业，随着数量庞大的老年人群的学习需求和权利不断得到重视，老年教育专项政策法规日益增多，并逐渐趋于稳定状态，老年教育政策法规体系的雏形基本形成。

（二）促进健康老龄化：我国老年教育政策的内容演进

老年教育政策体现了特定历史时期内国家对老年教育的认识和要求，老年教育议题就是国家应对老龄化问题提出的战略行为。改革开放后，老年群体的健康问题逐渐得到重视。近年来，我国政府更是明确提出建立健全老年健康服务体系，以应对人口老龄化，实现健康老龄化［27］。自20 世纪80 年代后期“健康老龄化”概念产生以来，其理念与内涵不断得到深化与升华。如今，健康老龄化也已成为应对人口老龄化的必由之路。通过对相关政策的梳理发现，随着健康老龄化理念的深入，老年教育相关政策文本在对老年教育的目标价值、属性认识和原则阐释等方面的具体内容均发生了变化。

1.目标价值：对老年教育目标的描述。老年教育最直接的目标就是促进老年人的发展。在早期政策文本中，老年教育的实践定位主要是休闲娱乐，对老年教育价值和功能的探究还十分缺乏。自1999 年进入老龄化社会，老年人口的高龄化趋势和失能化问题日渐加剧，如何促进他们积极健康老化、提高自身生命质量，成为社会各界急需解决的重要问题。越来越多的专家和学者认识到老年健康的核心是保持功能健康，包括了自理能力和认知能力，这就对老年人的精神建设有了更多的关注，因此，大力发展老年教育就成为实现健康老龄化的一个着力点。进入21 世纪以来，加快老年人精神文明建设，满足老年人学习需求，丰富老年人精神生活，增强老年人精神力量也成为老年教育重要的发展目标［28］。如《中国老龄事业发展“十五”计划纲要（2001—2005 年）》提出，要积极引导老年人从事教育、科研以及社区服务等社会公益活动，努力开发老年人力资源，实现“老有所为”［29］。随着老年健康问题凸显，2016 年10 月，党中央、国务院发布了《健康中国2030 规划纲要》。该纲要基于我国人口老龄化的基本国情，尝试从国家战略层面解决老年人口的健康问题，并针对老年人这一特殊群体，概括性地提出了促进其健康老龄化的总体规划目标和基本实现路径。2017 年3月，国家卫生健康委等13 个部门联合发布了《“十三五”健康老龄化规划》，围绕着实现健康老龄化这一战略目标，做出了建设以“生命全周期、立足全人群”为特点的整合型老年健康服务体系工作安排。相关文件也表明，多维健康反映了人们的生活状况对生命质量的综合影响，中国应该追求“全面健康老龄化”［30］。老年教育在加快实现健康老龄化目标中的重要作用愈发明显，近年来，老年教育被提及“扩大资源供给”“提供支持服务”“拓宽发展路径”等一系列政策目标的描述，体现出我国希望通过老年教育实现老年人的健康老化，确保其社会参与以及基本权利得到保障。

2.属性认识：对老年教育功能的概括。在早期颁布的诸多老年教育政策中，都将老年教育定位为非学历教育，对老年教育属性的概括主要有两类，一是福利式老年教育，二是闲暇式老年教育。第一类老年教育主要服务对象为退休老干部，目的是丰富老干部的老年生活；第二类老年教育主要服务普通老年人养老，目的是培养广大老年群体的兴趣爱好［31］。随着社会的发展，健康老龄化的理念也由传统走向创新，相比于传统的健康老龄化，发展的健康老龄化更加强调构建以老年人为中心的综合性服务体系，在保证老年人健康状况的基础上，引导他们积极参与社会，进而促进其能力的发挥［32］。因而，20 世纪90 年代后，人们对老年教育促进健康老龄化的价值和功能属性有了进一步认识，对老年教育的实践定位也逐渐从服务老干部的老年生活转至服务全体老年人养老生活，并凸显了其精神文化属性。如1994 年颁布的《中国老龄工作七年发展纲要（1994—2000 年）》指出，要“开展颐养康乐和进取有为相结合的老年教育”［33］。2000 年8 月出台的《关于加强老龄工作的决定》，要求将发展老年教育列入发展老年服务业的任务之中。2017 年10 月，实施健康中国战略被正式写入党的十九大报告中，报告着重强调要为人民群众，尤其是老年群体，提供全方位的健康服务。党的十九大后，对老年教育的功能定位与发展路径有了更加详细的概括，随后的政策文件更是明确将老年教育看作是提升国家养老服务能力、实现健康老龄化的重要工具，并指明了未来的老年教育应在心理健康方面下功夫。

3.原则厘定：对老年教育原则的阐释。政策文本是价值的操作性表达，老年教育政策在指导办学原则上彰显了其价值［34］。从办学原则看，20 世纪80 年代，普遍将老年教育等同于老年大学，各地的老年大学学员均以离退休老干部为主，但在之后的政策中，无论是1996 年颁布的《老年人法》，还是2016 年颁布的《老年教育发展规划》，都更加体现出老年教育的人本性和公益性原则。如落实老年人受教育权利、满足不同群体老年人的学习需求等，关注不同年龄层次、健康状况的老年人的发展机会等。同时，各级政府以老年群体的精神生活需求为切入点，关注老年人学习、生活、健康等各个方面。2017 年3 月，在政府工作报告中首次出现了“办好老年教育”。同年，党的第十九次全国代表大会上提出“促进老龄教育与老年生活的融合”。2021 年重阳节来临之际，习近平总书记对老龄工作做出了重要指示，强调贯彻落实积极老龄观，使健康老龄化理念融入发展的全过程［35］。党中央对老年生活和老年教育的关注，进一步明确了健康老龄化的理念及实施路径，老年教育的原则导向及顶层设计进一步得到丰富。近年来，我国颁布的《国家教育事业发展“十三五”规划的通知》《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》等政策文件，都强调从生命全过程的角度，采取多种有效措施，为老年人提供不同层次的文化产品，营造有利于老年健康的社会支持和发展环境。老年教育政策中对老年教育系列原则的阐释的变化，不仅是老年教育的价值导向性的体现，也是政府执政理念的充分体现。

三、我国老年教育政策的未来走向

老年教育持续发展离不开健全的老年教育政策法规的推动。40 多年来，我国老年教育政策体系在老龄事业发展和老年教育实践中得到发展和完善［36］。但老年教育政策制定仍滞后于实践发展的需要，这在一定程度上制约了老年教育的改革与进步，未来还须继续探析政策发展的新思路。

（一）探索政策创新，推进老年教育法制化进程

梳理现有的老年教育政策，从历史节点来看，政策文件数量与我国老龄化的进程密切相关。尤其是2000 年以来，中央和地方层面开始密集出台老年教育各类相关政策文件。但从质量上看，老年教育相关的政策法规还不够完善，大部分老年教育政策镶嵌于老龄事业发展的政策文本中，专题性的政策还十分缺乏，政策和法律法规的缺位问题，使得老年教育在发展过程中缺乏强有力的法律保证。按照《老年教育发展规划（2016—2020年）》的要求，“中国老年教育的法规制度要达到逐步健全”。因此，在老年教育发展过程中，还须厘清教育政策演进的历史规律与阶段性特征，对老年教育发展进行系统性的构想和设计，制定专门性的法律政策［37］，推进老年教育法制化进程。在政策制定方面，还应强化政策的学习机制和竞争机制，各级政府在保持政策制定原则一致的基础上，做到因地制宜，在政策制定传播和贯彻落实过程中不断创新，中央和地方相互学习、借鉴，推动老年教育政策体系的完善。

（二）维护学习权益，深化以人为本的价值观

通过政策提高老年教育服务的供给效率，保障老年群体的受教育权利，扩大老年人社会参与，以促进老龄化问题解决，成为政策制定者的普遍共识［38］。我国现有的老年教育政策在很大程度上体现了以人为本的价值，但是受制于经济文化发展程度的差异，不同地区对老年教育的重视程度不同，一些老年弱势群体的教育需求很容易被忽视。在高质量发展的新时代，一方面，国家应继续贯彻以人为本的原则，以需求为出发点，关注老年弱势群体，不仅要关注能力上的弱势群体，还要关注经济与地域上的弱势群体，根据年龄、地域、需求差异等因素，出台更有效的老年教育政策，并根据不同老年群体的内生性需求，开展包括科学文化、健康养生等多样化的老年教育活动，提高老年人自身素质和技能。另一方面，坚持老年教育的公益性和普惠性，尊重老年群体的共同利益，确保老年教育供给面向所有的老年人。尤其要关注老龄化带来的健康危机、社会融入困难等问题，制定具有针对性的教育政策，承认老年人的发展潜能，调动老年群体的参与力量，让老年群体实现真正的赋权增能，感受自我价值。因此，在未来的发展中，还需要继续通过政策引导积极的老龄观念，推动老有所为和健康老龄化的实现［39］。

（三）紧抓关键节点，精准定位老年教育发展方向

不同时期的老年教育政策反映出人们对于老年人及老年教育的看法，反过来，对老年教育认知的改变又影响着政策制定的侧重点［40］。根据过程论观点，政策的变迁也是一种对现行事物某种程度上的变革活动，表现出历史否决点与关键节点相博弈的特点。这就意味着新的老年教育政策要清晰把握老年教育的当前现状与未来走向，对老年教育事业发展方向进行精准定位。虽然我国已出台了专门的老年教育规划和指导意见，但对老年教育的认识和定位还是容易产生偏差。因此，在积极老龄化和健康老龄化的战略目标下，须进一步明确我国老年教育的发展理念和发展目标，认清老年教育的功能属性，在老有所养的基础上，早日实现老有所乐、老有所为［41］。另外，各地出台的老年教育政策的区域差异较大，大多数地区在这方面依然留白。在高质量发展的今天，各级政府部门还应把握老年教育发展的基本规律，了解本地区老年教育发展的基本状况，抓住政策制度变迁的关键节点，从而科学、有效地描绘老年教育政策未来图景。

（四）优化管理体制，保障老年教育政策的运行

我国的老年教育管理体制，表现出由一般行政即政府发挥主导作用，教育等其他行政密切配合的特点，协同部门的多元体现了老年教育在管理上的特殊性质。老年教育政策法规的不断完善为我国老年教育管理体制的丰实铺下了基石。国家和地方各级部门先后出台老年教育相关规范性和专门性的文件，促进了老年教育专业化、规范化发展。但在具体实践中，由于多部门协同管理，很容易出现各部门权责混乱、利益博弈等问题，影响老年教育办学效率。为了保证老年教育工作顺利开展，政府部门须进一步强化统筹协调力度，优化管理体制，确保老年教育政策的有效运行。

首先，要明确老年教育政策在老年教育发展中的重要作用，全面认识老年教育法律法规的目的和功能，理顺政策体系中的层级关系，厘清政策变迁的动力及原因。其次，要完善老年教育系统内部的治理机制与治理结构，在相关法律政策中，明确老年教育的责任主体与分工职责，规定老年教育政策的实施方式及运行规则。再次，要注重政策集成效果，集中统筹优势老年教育政策资源，发挥政策间的协同效应。此外，还需要进一步建立政策评估体系，营造良好的老年教育政策研制与运行环境，加强对老年教育政策体系运营的有效管理［42］。

从过程论视角来看，每一次政策创新和变迁都将带动教育不同层面的发展，老年教育政策的演变历程就代表了我国老年教育发展的过程。健康老龄化旨在保障老年人的生命质量和生活质量，其与老年教育相互促进，无疑是建设健康中国的基础性、长期性的国家战略［43］。在老龄化迅速发展的今天，还需要进一步把握老年教育政策的演变逻辑与发展方向，促进其效果的有效发挥，加快形成老年教育发展新格局。