区域技能型社会建设的价值意蕴与实践路径

○王 莉 韩永强

技能型社会建设是我国推进新时代社会主义现代化建设的内在要求，也是打造制造强国、质量强国、技能中国的重要战略选择。2021年，全国职业教育大会首创性地提出“技能型社会”理念，并为推进技能型社会建设指明了方向。然而，技能型社会建设需要分阶段、有步骤、动员全社会力量才能完成，特别是发动地方政府依据区域发展实际推进特色化建设，是建设技能型社会的重要基础。《“技能中国行动”实施方案》指出，要“根据各地实际，通过与省级人民政府签署部省（区、市）共建协议等方式，推进各地打造技能省市”［1］。由此可见，区域技能型社会建设在技能中国行动战略中处于基础性地位，由点及面的推进方式是建设技能型社会的基本实施手段。在实践层面，各地政府积极出台技能省（区、市）建设的一系列配套政策，务实推进了“技能山西”“技能河南”“技能云南”“技能贵州”“技能宁夏行动”“技能甘肃”“技能内蒙古”“技能安徽”“技能新疆（技能兵团）”等一批省（区、市）技能型社会建设项目［2］。通过部省共建确立“大部署”、多部门统筹构建职业培训“大格局”、宽领域培育技能人才“大队伍”、全方位夯实职业培训载体“大平台”等举措［3］，有力地促进了区域技能型社会建设。与此同时，就业结构性矛盾凸显、培训机构作用发挥不强、职业技能培训质量不能满足高质量就业要求等，仍是制约区域技能型社会建设的重要因素［4］。基于此，进一步明晰区域技能型社会建设的价值意蕴、实践样态和现实困境，有针对性地优化区域技能型社会的建设路径，将有利于进一步推进“技能中国”战略的落地实施。

一、区域技能型社会建设的价值意蕴

（一）有利于重塑技能文化价值观

在文化领域，区域技能型社会建设对重塑技能文化价值观、扭转社会轻视技能的落后观念具有重要价值。技能文化是科学文化和人文文化在选择、提炼、吸收、传播和生产过程中浸润、渗透的结晶［5］，有利于铸就技能劳动者精益求精、锐意创新、求真务实的内在精神品质。然而，当前社会的技能文化价值观仍存在一定的认知偏差，地方对技能文化宣传重视不够、传承性不足，民众对技能习得与提升的热情不高，社会对技能人才价值的认可度较低，而区域技能型社会建设无疑为重塑社会技能文化价值观提供了良好契机。一方面，通过倡导全体公民持续提升技能水平，助力其职业发展与个人价值实现，进而提升社会成员对技能价值的认可度，为技能文化价值重塑注入生命力。另一方面，通过挖掘、研究与宣传地方优质技能文化资源，推动“人人崇尚技能学习、人人拥有一技之长、人人共建技能社会”的崭新理念深入人心。

（二）有利于推进区域经济转型升级

在经济领域，区域技能型社会建设可以为服务区域经济转型升级提供重要的技术技能人才支撑。区域经济是国民经济的基础，是实现国家战略与奋斗目标的重要支撑［6］。当前，我国区域经济增长呈现出“南快北慢”和经济总量占比“南升北降”的格局［7］，加之我国经济发展正处于转型升级的关键时期，在此情形下，促进区域经济均衡发展特别是相对落后区域要实现赶追，必然离不开优秀的技术技能人才队伍。推动区域技能型社会建设，有利于强化技术技能人才对区域经济转型升级的支撑作用。通过立足地方经济产业发展需求，促进高素质技术技能人才队伍建设，从而更好地为区域经济高质量发展以及地方产业向技术密集型产业、技能密集型产业转型提供智力、技术和技能支持。

（三）有利于推动产教融合育人模式创新

在职业教育领域，区域技能型社会建设能够推动区域产教融合育人模式创新，提升技术技能人才培养质量。产教融合育人理念倡导政府、行业、企业、职业院校的深度合作，以培养“理实双优型”的技术技能人才为目标。近年来，我国通过积极进行产教融合型城市、产教融合型企业、产教融合型行业试点等实践探索，为多主体协同育人模式的纵深发展开辟了新路径。通过积极推进区域技能型社会建设，有利于凝聚区域内各类人才培育主体的优势资源、激发其协同育人动力、构建多元主体合作育人的长效机制，进而推进产教融合育人模式的持续创新，有力解决当前产教融合过程中合作形式单一、参与主体间合作深度与协同度不足的问题。

（四）有利于赋能乡村振兴战略落实

在民生领域，区域技能型社会建设对赋能乡村振兴战略稳步落实具有重要价值。党的二十大报告指出，“全面推进乡村振兴”“建设宜居宜业和美乡村”。乡村振兴作为党和国家为实现农业农村现代化、农民生活富裕化所提出的基础性民生工程，也是区域技能型社会建设的重要工作任务之一。地方政府通过建设技能型社会，“推进乡村振兴所需的农业农村本地人才技能培训，培养一批农业农村高技能人才和乡村工匠”［8］，实现农村劳动者技能提升、技能增收、技能就业和技能创业，进而推进乡村振兴。在技能提升方面，通过多种职业教育形式推进各类现代农业技术培训，保障区域内农村劳动者个体农业技能的自主、充分、多元化发展，从整体上提升农民职业素质，培育新型职业农民。在技能增收方面，鼓励农村劳动力通过技能学习路径持证就业，增加收入，加快共同富裕进程。在技能就业方面，为农村待业者、失业者提供技能学习与提升的多样化平台，提升其就业竞争力。在技能创业方面，利用乡村特色优势资源对农民提供有针对性的技能创业培训，唤醒农村劳动者利用其现代农业技术进行创新创业的热情，盘活农业产业，拉动当地农业经济增长。

二、区域技能型社会建设的实践样态

（一）加强技能社会文化宣传，培育人文素养

首先，通过内容丰富、形式多元的宣传活动为区域技能型社会建设营造良好的文化环境。一是综合利用地方广播电视、官方网络平台、权威性报刊等权威渠道向社会普及本区域技能型社会建设的进展与未来规划。二是通过政策宣讲会、职业教育活动周、“大国工匠进校园”等形式宣传技能型社会建设行动，鼓励社会成员广泛参与。三是评选本区域内在推进产业转型升级、技术技能创新、带徒传技、技能推广等方面做出突出贡献者，以及在传承工匠精神、攻克技术难题、打造技术团队、创新职业技能培训平台等方面起到引领示范作用的高水平技能人才，作为区域内社会成员技能学习行动的标杆与典范。例如，河南省评选“中原大工匠”、安徽省推举“皖建工匠”、山东省枣庄市推选“鲁班工匠”作为年度模范人物。同时，地方将优良的工匠道德品质、优秀的传统文化理念、革命文化、地域文化特色渗透于地方职业技能培训体系，在潜移默化中培育技能人才的人文素养，打造了一批闻名全国、享誉世界的劳务品牌。

（二）健全政策保障体系，指明建设方向

随着技能型社会实践的逐步深入，我国各省（自治区、直辖市）通过健全技能型社会的政策体系，指明了区域技能型社会建设工作的基本方向。

其一是构建了以省级政府及其相关部门颁布的宏观性政策为核心的区域技能型社会建设政策体系框架。例如，山西省自2017年提出“人人持证，技能社会”的战略构想后，经过六年的探索，逐步完善了技能山西建设的宏观政策体系，为推进山西技能型社会建设提供了政策保障。具体见表1。

表1 2017—2022年山西省有关技能山西建设的重要政策

其二是市（县）级政府依据省域宏观政策与“属地管理、条块结合”的原则，并结合市域特点制定了较为具体的实践方案。以山西省太原市为例，该市近五年来就相继出台了《太原市全民技能提升工程实施方案》《太原市推进职业技能提升培训实施方案》《太原市职业技能提升培训实施细则》《太原市新发展阶段“人人持证、技能社会”建设提质增效工作方案》等一系列配套文件。

其三是为确保技能提升政策的有效落实，地方政府还出台了相应的配套支持政策。具体而言，针对技能型师资队伍薄弱的现状，出台“双师型”教师队伍建设的培养方案；针对技能型社会建设资金使用缺乏规范的问题，地方人社部门与财政部门联合制定职业技能提升培训专项资金的使用管理办法，明确规定资金的拨付程序、分配办法与申领条件，促进资金的有序循环与合理利用；针对本地区残疾人员、低保家庭、就业困难者等特殊人群，制定了就业援助、失业保险、临时生活补助等福利政策，为弱势群体参与技能培训行动奠定物质生活基础，等等。

（三）加大建设投入力度，强化物质保障

地方政府通过加强先进技术、基础设施、资金等公共资源的持续、大量投入，为区域技能型社会建设提供坚实的物质保障。首先，地方加大了技能培训平台的建设投入力度。一是建设了覆盖多元职业领域的“互联网+职业技能培训”线上学习平台。通过征集遴选区域范围内的优质线上职业技能培训平台，推出丰富的数字化培训资源，充分满足社会成员的多样化技能学习与技能提升需求。二是分批建设了省级、市级高技能人才培训基地与技能大师工作室，并开发建设公共实训基地、产教融合示范基地、乡村振兴人才培养基地等技能人才培养阵地。同时，地方财政通过为各类技能人才培养基地拨付高额的建设补助金，推动其高质量建设与高速度发展。例如，河南省在2022年建设了5个省级重点产业急需紧缺技能人才培养基地，省财政给予每个项目奖补资金高达800万元［9］。其次，地方加强了对提供职业技能培训的企业、机构的培训成本补贴力度。例如，北京市、宝鸡市等地为企业培训学徒的补贴成本每生上限可达一万元之高。

（四）建立技能人才制度体系，激发人才活力

首先，制定了相对健全的技能人才培养制度。一是建立了分级分类的培训制度。充分利用地方普通高校、职业院校、企业、民办培训机构的优质资源，以“应培尽培、愿培尽培”为原则，综合采用菜单式、订单式、定向式、项目制等培训方式，提升农村劳动力、城镇失业人员、高校毕业生、退伍军人等群体的职业技能水平。二是深入推进“院校主导、企业主导、行业主导”的中国特色学徒制人才培养模式。在地方的试点探索过程中建立了符合区域特点的企业师傅管理制度、学徒培训管理制度、双导师制度、网络信息平台制度、教学一体化制度等，为中国特色学徒制模式在区域范围内的全面推广与应用积累了有益经验。三是健全公共职业技能培训制度，打造覆盖县、乡、村三级的县域职业教育和培训体系。通过“送培下乡”与“送培上门”的形式在县域内建设技工院校、产教融合基地、职业技能竞赛集训基地等，为县域内农村劳动力提供实用性技能，提升农民职业素质，助力乡村振兴建设。

其次，逐步加强地方技能培训与认证标准建设，并促进技能评价制度与用人制度的衔接，以适应地方产业发展的技能人才需求。其一是制定了科学的地方性培训标准与规范。明确规定了技能培训机构管理与选定标准、技能培训内容、技能培训实施、技能培训监督、技能评价标准等内容。其二是制定严格的地方技能认证制度。对技能人才的考评方法、评价标准、评价程序、考核督导、组织实施、质量分析做了细致的规定，地方标准的出台为技能培训与考评提供了有效的参考依据。其三是加强技能评价与人才任用制度的有效衔接。地方政府通过引导企业制定合理的技术技能人才职务职级晋升、学习进修、岗位聘任、评优评奖机制，并与多元发展的职业成长体系相结合，切实激发技能人才的发展活力。

最后，建立了相对完善的技能人才激励制度。一是形成了以省——市——县职业技能竞赛为等级、行业职业技能竞赛为主体、企业职工和院校学生职业竞赛为基础的职业技能竞赛体系，充分发挥以赛促训、以赛促学、以赛促创新的功能。二是地方政府综合利用就业补助金、失业保险基金、职业技能提升的专项资金，为各类社会群体提供多样化的技能人才经济补贴。具体来看，利用失业保险为企业参保职工职业技能提升提供人才补贴，为取得相应职业技能证书的贫困劳动力、就业困难人员、零就业家庭成员等重点人群提供生活补贴，对城乡未继续升学的初高中毕业生提供劳动预备制培训的生活补贴，为高级技能人才提供租房补贴、购房补贴等，有效激发了各类社会群体积极提升自身技能水平的积极性。三是我国诸多省（自治区、直辖市）通过探索构建完善的教育资历框架制度，促进各类教育的融通衔接与学分的积累转换，打破了以学历、资历为固化标准的技能人才晋升方式，有效畅通了技能人才的成长通道。

（五）构建科学管理模式，提升实施效率

首先，建立了以省级政府统筹规划、省人社厅牵头、省“人人持证，技能社会”建设领导小组或职业技能研究所等专门机构提供专业化指导、市（县）分级组织实施、各行业部门与职业院校等有关单位合力推进区域技能型社会深入落实的组织管理格局，促进了管理的科学化。

其次，地方加快建设“互联网+”的信息化服务模式，提升管理的现代化水平。一是开发提供实用性功能的职业技能网络服务平台，通过设立个人服务、机构备案、职业开发、质量督导、政策信息公开等模块，提升技能业务办理、实施、监督、管理的效率与透明度，降低各方信息交易成本。例如，广东省开发了“广东省职业技能服务指导中心”网络服务平台。二是开发居民电子社保卡的线上应用程序，为区域内有技能培训需求的劳动者发放电子培训券，通过实名制注册培训的方式，逐渐形成了以社保卡为载体的终身职业技能培训电子档案，提升了地方政府对职业技能培训的管理能力。

最后，地方政府部门在职业教育领域内深化“放管服”改革，赋予职业院校更充分的办学自主权。同时鼓励社会力量兴办职业技能教育培训或承担技能等级认定工作，根据自愿申报的原则，采用公开招投标、技术评估、竞争性谈判等方式，在区域范围内择优选择院校、企业、行业协会、技能培训（评价）组织等社会机构承担技能培训或技能等级的认定工作，有效激发各类主体参与区域技能型社会建设的积极性。

三、区域技能型社会建设的实践困境

（一）区域技能型社会建设的文化基础薄弱

首先，地方社会成员缺乏对于区域技能社会建设的广泛价值认同。尽管区域技能文化宣传工作取得了一定成效，但是囿于社会相对保守的文化传统根基，还未实现由“重学历”向“重技能”观念的根本扭转，民众对技能学习的重视度不足、对技能价值认知度不高、对全民共建区域技能型社会的责任感与使命感不强。其次，区域技能文化资源缺乏有效的激活、系统的整合、大力的宣传与传承，导致区域技能文化特色不显著，未能迎合当地民众的文化心理需求。最后，在职业技能教育实践中对技能人才人文精神的塑造与培育深度不足。德国技能型社会构建的思想基础——重视“生命”本身的职业教育［10］，充分关注个体生命的成长、发展与情感需求，因而构筑了德国技能型社会的持续发展。相比之下，当前职业教育对技能学习者的内在精神世界关注度不够，特别是德育、美育、生命教育、创新教育等培养全人的重要元素未能充分地有机融入职业技能教育教学中，技能人才的创新活力有待激发。

（二）区域技术技能型人才供给相对不足

首先，区域内技能人才与高技能人才占有比例较低，难以满足地方劳动力市场的技能需求。以山西省技能人才数量为例，2020年，山西省技能人才占从业者的比重为22.6%，高技能人才占技能人才的比重为28%，远不及西方发达国家的平均水平。同时，在就业市场中，就业难与技工荒的问题并存，就业结构性矛盾日益凸显。其次，部分职业领域技术技能人才总量增长不足，难以满足社会需求。仍以山西省为例。2016—2020年，山西企事业单位专业技术人员数量总体呈现下降趋势。仅2019—2020年，工程技术人员、卫生技术人员与科学技术人员数量就分别下降了4.7%、6.3%和6.5%。具体如图1所示。最后，地方技能人才与高技能人才在部分行业领域供给不足，具体表现为技能人才在建筑业、制造业、非遗传承行业与手工技术行业存在缺口，高技能人才在高端制造业、战略性新兴产业、新能源产业与数字化产业中供给不足。

图1 2016—2020年山西省企事业单位专业技术人员数量

（三）区域技能型社会建设标准体系不完善

首先，统一的市——区（县）——乡（镇、街道）不同行政区域层层细化的技能型社会建设的资金投入标准、双师型师资投入标准、培训场所建设标准、基础设施投入标准等基础性标准体系不健全，导致地方技能培训公共资源存在供给不均或供给不足的问题。其次，技能人才的培训、选用、质量督评与激励标准不健全，导致地方技能人才产出的数量与质量良莠不齐。一是技能培训标准未能与当地产业需求发展深度对接，诸多职业领域尚未制定较为完善的技能培训地方标准。二是人才选用标准简单化，主要以学历与技能证书为参照，缺乏对综合职业能力、职业道德、职业素养等综合素质的考察。三是缺乏有效的技能人才评价的质量监督标准。在人才培育过程中存在以提高技能证书获取率为目的的功利取向，加之技能人才培养质量的监管力度不足，导致部分持证人员的职业能力与岗位要求存在偏差。四是地方激励标准较为单一。目前，地方的技能人才激励形式主要以政府财政的短期补贴为主，激励梯度以技能等级划分为依据，技能人才的激励标准细化不足，技能人才激励的长效机制仍未健全。

（四）区域技能型社会建设主体合作动力不强

区域技能型社会建设参与主体的人才共育、过程共管、成果共享机制尚未健全。一方面，地方政府、行业、企业、职业院校、社会团体等主体在区域技能型社会建设方面的协同性不足，甚至存在部分职能、责任、权益不明晰的现象，特别是行业企业及社会组织的参与性不足。另一方面，企业（行业）与职业院校间的合作广度、深度与动力相对不足，多停留于形式化合作。此外，在微观层面，地方职业教育专家、双师型教师、技能大师等智能资源在职业技能教育的课程开发、教材建设、教学模式探索、标准体系建设、技能教育研究等方面的合作与沟通不足，导致育人的科学性欠缺、育人成效不足，区域内相关建设主体的合力作用发挥不够。

四、推进区域技能型社会建设的实践理路

（一）加强区域特色技能文化的建设与传承

21世纪是文化与精神的时代［11］，技能文化作为当代优秀文化的重要组成部分，是技能型社会建设最重要的“软件”基础。通过发掘本区域所蕴藏的丰富技能文化资源，能够为区域技能型社会建设提供优良文化土壤。为此，首先要系统研究区域历史文化，从中发掘具有当代价值的技能文化资源，择优选择形象突出的技能文化符号，提升区域技能文化的辨识度并广泛宣传，激发区域内社会成员共建技能型社会的主人翁意识，打造技能文化强省（自治区、直辖市）。其次，加强地方优秀传统工艺技术文化的保护与传承。传统手工艺人作为培育和践行工匠精神的主体，其蕴含的工匠精神是一种活态文化，与传统手工艺人个体或群体的活动不容分割、紧密相连，只有通过代际传承才能得到发扬［12］。最后，需加强对技能人才人文精神的培育。在技能人才培育过程中，要将区域技能文化、传统工匠文化、社会主义先进文化融入课程开发、教材建设与人才评价中，同时加强“三生”教育与技能创新教育，综合培育技能人才良好的职业道德与健全的人格特质。

（二）加大区域技术技能型人才的培养开发

技能型社会建设的基础是技能型人才队伍数量、规模、层次的扩容［13］，这便需要加大对区域技术技能型人才的培养开发力度。

首先，要健全以行业企业为主体，职业学校、技工院校为基础，产业学院、技能培训机构为补充的地方性技术技能人才培养体系，大力开发区域内潜在的有技能学习意愿的群体，满足其个性化的技能学习需求。可根据区域内劳动力的供给现状、未来技能需求与技术发展趋势的预测，依托地方技能大师工作室、技能人才培训基地、公共实训基地、产教融合基地与网络学习平台等培训阵地，有针对性地培养各类职业技术技能人才。同时要关注区域内重点人群的技能学习意愿，包含高校未就业毕业生、残疾人士、失业人员、退伍军人等，为其提供便捷的公共技能学习资源与技能学习的基础设施，能够在提升地方技能人才培养体系包容性的同时加强地方技术技能人才储备。

其次，加大对地方急需紧缺技术技能人才的培养力度。应围绕区域内的战略重点项目、重点行业（职业）领域、重大实施工程对技术技能人才及高级技术技能人才的需求，制定有针对性的人才培养方案。同时，既要注重培育建筑业、制造业、古建维修、非遗传承、手工业技术等传统行业所需的技术技能人才，又要着重培养高端制造业、新能源产业、数字化产业等新兴产业发展所需的高级技术技能人才。

最后，应创新地方技术技能人才的培养模式。可通过名师带徒、岗位练兵、技术技能研修专班、技术研发活动、技术技能学习交流会等灵活开放的形式培养技术技能人才。

（三）完善技能型社会地方性标准体系建设

地方性标准体系的完善程度是区域技能型社会能否高质量推进的关键所在，需要在与我国技能型社会建设的相关标准体系相协调配套的基础之上，借鉴国际先进技能型社会的标准体系建设经验，同时依据各级行政区域内劳动力技能学习需要、市场技能需求、技能学习资源的现实储备基础等实际情况，全面设计区域技能型社会建设的公共资源投入标准与技能人才培养、选用、激励、质量监督的标准体系。具体而言，一是要遵循开放、公平、透明的原则，完善市——区（县）——乡（镇、街道）各级行政区域建设技能型社会所需的资金、双师型师资、先进技术技能学习基础设施等资源的建设投入标准体系，确保公共资源的充分、均衡、合理化投入。二是在对区域行业企业用人需求调研的基础上，科学设计各类职业技能人才的培养标准与课程教学标准，使人才培养规格对接当地市场技能需求。三是健全地方政府、行业协会、企业、职业院校等多元主体参与技能人才评价与质量监督的标准体系，实现全程、全方位、全视角监控技能人才的培养质量。四是在技能人才选用标准的制定中融入职业道德、通用技能、核心技能、综合职业技能等要素，提升技能人才选用的科学性。五是建立分群、分类、分级相结合的技能人才激励标准，对不同社会群体、不同职业类型（包含市场急需紧缺职业技能与普通职业技能）、不同职业技能资格等级进行合理组合，细化补贴标准，提高激励目标与激励对象的精准性。例如，广东省出台的《广东省职业技能提升各职业（工种）及专项职业能力补贴（指导）标准》能够为全国各省（自治区、直辖市）制定技能人才激励标准提供有益借鉴。此外，针对掌握多元技能的人才，提升经济补贴标准，促进地方形成终身技能学习的良好氛围。

（四）构建区域技能型社会建设合作共同体

首先，加强省级政府对区域技能型社会建设的统筹领导，明晰属地各级政府及其部门、行业协会、企业、教育培训机构、院校等有关组织的职能分工，明确参与各方的权责利，充分发挥各参与主体在区域技能型社会建设中的积极作用。其次，出台科学的合作实施方案及监管措施，建立利益共享、风险共担的长效合作机制，综合利用税收优惠、培训成本补贴、培训成果奖励、荣誉激励等方式激发各方参与动力。再者，加强地方职业院校、教育培训机构、行业协会、企业间的合作，促进区域内双师型教师、技能大师、职业教育专家合作联盟关系的搭建，以技能人才教育教学模式创新、课程开发、教材开发、培养标准开发等项目为载体，聚集并发挥各类主体的资源优势，提升技术技能人才培养的成效。多管齐下，构建起多元主体共同参与建设区域技能型社会的良好格局。

综上所述，在“技能中国”战略背景下，加强区域技能型社会建设具有重要的现实价值；未来需要立足地方发展实际，因地制宜探索各具特色的区域技能型社会发展模式，有针对性地破解制约本区域技能型社会建设的瓶颈问题，形成具有本省（自治区、直辖市）特色的技能型社会发展路径。