养老服务产业的发展趋势及模式创新

【关键词】养老服务产业 准市场 产业特征 【中图分类号】D669.6 【文献标识码】A

养老服务业是指以老年群体为服务对象，以生活照护、专业协助、健康护理、精神慰藉等多种服务形式为依托，以满足老年群体在生活、精神等方面需要的现代服务业。它是整个养老服务体系的重中之重，也是养老产业中满足老年人刚性需求的基础产业。2013年国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》，提出发展养老服务业的总体要求与主要任务，随后相关部门和各地密集出台了配套与落地政策。当前，发展养老服务业已成为破解养老难题、满足老年照护需求、推动社会经济增长的重要着力点。

党的二十大报告指出：“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。”中国养老服务体系兼具公共性与福利性的“事业特征”和市场性的“产业特征”。其中，养老服务产业是以市场供需关系为基础，以照护需求群体付费为特征，以供给方持续运营为支撑，以产业化发展为路径的服务供给模式。养老服务产业中的供给主体在通过市场化方式为老年人提供服务的同时，也通过一定的经济效益来维持自身的经营与发展。推进养老服务产业发展是积极应对人口老龄化的重要举措，也是满足我国老年照护服务社会化需求的现实要求。

养老服务产业的特点与发展规律

伴随全球人口老龄化，以推动养老服务市场化、产业化来应对社会养老需求成为很多国家特别是发达国家的共同选择。纵观各国发展历程，养老服务产业显示出独特的发展规律。全面了解养老服务产业特点与发展规律，是推动养老服务体系发展、满足老龄化社会需求的前提。

养老服务产业具有显著的准市场特性。养老服务产业是一个以老年人为中心、以服务为核心的产业，有其特殊性。一是养老服务产业的受众是老年群体，他们对于产品价格、服务态度、服务价格较为敏感，在认知、决策、行动过程中一般不会像年轻人那样紧跟时代，而是相对保守；二是养老服务产业的投入周期长且回报率低，单一的产品和服务获利能力很有限，做大做强必须靠规模化和品牌化；三是养老服务产业具有公益性，如果没有政府的引导和扶持，养老服务产业很难自发形成完全市场，具有“准市场”的特征。

一方面，养老服务产业是由多个具有竞争性且相互独立的市场主体（营利和非营利组织，公共和私人组织）来提供服务的，取代了单一的由国家提供福利的模式，供需双方在市场中进行交换。另一方面，与传统市场的运行模式相比存在一定的主体差异性，具有“准市场”特性的养老服务产业是由公共部门建立和维持的①，其生产的服务通常是以社会效益为目标，政府是服务的管制者和购买者。因此，在养老服务产业发育的初期阶段，尤其离不开政府的扶持。即使在产业的形成与发展阶段，由于老年群体的行为能力受限，依然需要发挥政府对产业的规制作用以矫正市场主体行为、保证老年消费群体的權益。

养老服务产业具有筛选社会投资的隐形门槛。养老服务产业中，以养老机构、护理院为代表的诸多业态都需要进行重资产投资，具有前期投资大、回报周期长以及单品项目微利性的固有特性。这些固有特性对于市场主体进入养老行业形成隐形门槛，对于参与并致力于深耕养老服务产业的市场主体形成筛选作用，小体量或对资金回收周期要求较短的社会资本难以立足。同时，轻资产运营的服务项目也需要在规模化运行后才能进入盈利阶段，需要在服务和运营管理两方面精耕细作，整体产业中较难持续存在诸多活跃的市场主体。

发达国家的产业发展历程也证实了养老服务产业不会自发形成完全供给市场，社会投资的参与和持续运营都需要政府扶持。英国在20世纪80年代从福利国家模式向福利社会转变的过程中就引入了“准市场化改革”。在老龄产业初期发展阶段，政府并未完全退出，而是通过指定服务机构，运用政府购买的方式来推进市场主体参与养老服务产品的供给。政府通过“契约制”来扶持并管理服务机构，引导养老服务产业逐步发育发展。

养老服务产业具有较高的供需信息壁垒。养老服务市场存在信息不对称现象。由于老年照护服务的无形性使服务商不能精准测量每项服务的标准，从而难以制定合理的价格，同时，由于老年人获取信息的能力较弱，很难准确了解市场信息，无法甄别服务商之间的区别②。对于供给主体来说，真实的市场与服务需求信息分散在各个较为封闭的空间中，获取市场需求信息的成本较高。同时在传统家庭场景中，老年照护活动以代际支持为主，市场服务获取到需求主体的信任也具有一定的难度。在养老机构的发展中，政府对外公布的检查情况、机构等级评定等也成为老年人家庭选择服务时的重要信息来源。在供需信息流通受限的情况下，养老服务市场难以自发形成完全市场。

在其他国家养老产业市场化的过程中，政府的参与也是对接供需双方信息的必要渠道。20世纪80—90年代，日本养老服务产业不断发展，主管经济的通产省与厚生省指导相关组织成立了“老龄商务发展协会”并建立“银色标志制度”，通过“银色标志认证委员会”对养老服务市场中的供应组织和相关产品进行认证，将认证结果向社会各界公布。以公共部门的检查认证来向需求端释放相关信息，通过政府的信息发布指引需求方寻找到合适的市场服务，同时激励供给组织自我优化与管理。此外，日本政府在1989年制定了《推进高龄者保健福利十年战略计划》，着重推进以居家照护为核心的“黄金计划”。通过大力建设居家社区养老，引入市场组织参与，来为居家老年提供日间/短期照料服务，通过政府的居家与社区养老建设计划链接供给主体与需求主体。

养老服务产业发展具有明显的阶梯式发展特征。养老服务产业的发展并不具有风口效应，仅依靠资本的涌入并不能沉淀出供给有效服务的繁荣市场。刚性支付保障、市场组织发育、标准与规制体系的建设步伐共同决定了养老服务产业所处的发展阶段。各国养老服务产业发展大都经历了较长的建设周期。在初期阶段，从养老服务事业逐步向养老服务社会化、市场化发展；在形成与发展阶段，通过不断完善标准体系来维持产业发展秩序；在建立较为完善的标准体系、具备专业分工与人才队伍，支付得到法律的刚性保障后，养老服务才进入产业繁荣期。

日本养老服务产业在20世纪70年代作为独立的业态出现，产业发展主要经历了萌芽、发展与扩张三个阶段。萌芽期日本面临社会老龄化程度不断深入、产业结构向服务化调整的社会经济环境。政府明确养老产业和养老事业的界限，规范养老机构管理标准，同时围绕养老保障体系开展了系列改革，对特定群体实施医疗照护补助并上调养老金的支付水平，通过强支付基础来奠定产业动力基础。20世纪80—90年代日本养老服务产业进入形成与发展阶段。在前一阶段基础上，有效支付得到释放，直接带动了养老服务和产品的大幅增加，社会资本一拥而上，产业中出现供应商良莠不齐、充斥劣质商品以及市场纠纷增多的现象③。日本政府加大宏观指导力度，建立一整套扶持政策与标准体系，在促发展的同时建立全面的产业规范。2000年日本《介护保险法》正式颁布，刚性支付的确立给日本养老产业带来爆发增长的强大动力，在已有专业分工与认证、人员建设等条件基础上，日本养老服务才正式进入产业扩张阶段。大量社会资本涌入养老服务与产品的研发，日本政府也将医疗和照护产业列入国家战略项目，对产业积极进行政府投资，鼓励产业参与国际竞争，进行养老服务产业的对外输出。

各国养老服务产业从初步发育到形成完善的市场体系都经历了数十载的建设周期。在建立刚性支付、扶持培育市场组织、推进产业发展动力的同时也注重对标准体系、监管规制体系的建设。在养老服务产业发展的全过程，政府角色始终没有退场，而是在不同阶段其职责重心有所偏重。中国养老服务产业的发展需要建立在把握产业固有特性与特殊发展规律的前提下，借鉴先行进入老龄化国家的经验，更好地优化我国养老服务产业发展路径。

养老服务产业在“十四五”时期迎来重要的机遇期

伴随着单位福利的解体，我国养老服务市场化、产业化的探索已走过近三十年的历程。经过多年探索，养老服务产业在“十四五”时期迎来重要的机遇期。

一是随着老龄化社会加速到来，养老服务刚需凸显。2022年，中国65岁及以上老年人口超2亿人，占总人口的比重为14.9%，深度老龄化时代临近，伴随人口结构的转型，涵盖健康管理、康复护理、文化活动等多方面的养老服务业都将面临“老龄+”的业态转型。养老服务具有更为庞大的消费群体和照护刚性需求，产业发展具有广阔的前景。

二是长期护理保险深化试点，整体支付与消费能力增强。随着两批国家试点城市的落地，截至2022年底，全国长期护理保险参保人数已达1.69亿人。长期护理保险制度一方面通过失能风险社会化分摊的机制增强了刚需群体的支付能力，另一方面将家庭子女从照护工作中解放出来，家庭劳动力的市场经济价值得到释放，家庭获得更多的经济收入，支付能力整体加强。

三是中央与地方多项政策出台，产业发展扶持力度加强。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（2013年）与《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（2016年）相继出台，各地也出台了养老服务条例、加快社区养老服务的实施意见等相关政策文件。从顶层设计到地方细则都明确了对社会资本参与养老服务发展、养老服务人才队伍建设等的帮扶措施。这些政策为养老服务产业的发展提供了基础保障和政策支持，为养老服务行业的持续发展奠定了坚实的制度基础。

四是数字化转型賦能养老服务，新兴业态不断涌现。随着人工智能、物联网、大数据等技术的发展，以在线健康管理、智能传感等为代表的智能服务与产品百花齐放，养老服务产业进入数字赋能的发展轨道。新技术应用对养老服务产业的服务质量和效率提升产生叠加效应，推动了养老服务产业的全面升级。随着市场主体的资源和活力开始迸发，通过多种业态和模式的尝试，能够探索并筛选出真正符合老年群体需要的业态模式。

在国家大力推动养老服务产业发展的背景下，养老服务市场刚需、消费与支付能力、政策扶持力度以及技术支持等具有较大的提升。但同时，产业基础薄弱、养老服务供需不匹配等矛盾依然存在，养老服务产业发展仍面临挑战。

一是供需结构失衡，实际支付释放依然有限。在较为完善的养老服务体系中，养老服务市场是基于供给与需求的系列活动的合集，只有供需匹配程度较高时，服务才能够被充分“消费”。当前，养老服务供给内容与需求的不平衡主要体现为供给端过度重视硬件建设而忽视了软性服务的质与量，以一般性服务设计为取向的养老服务难以满足个性化、具体化的服务需求④。此外，个人支付能力有限也限制了产业基本需求面的扩张。以长护险制度为代表的刚性支付的推动力量尚在试点中，仅在局部试点地区才呈现出增强刚性支付、推动产业发展的效果，以社会保险制度拉动实际支付能力还需要进一步的深化试点，提质扩面。

二是政策支持体系碎片化，市场培育依然不足。中国养老服务产业的政策支持体系相对分散，涉及多个部门和多个政策文件，缺乏整体性和统一性。这也导致养老服务产业的政策执行难度较大，市场主体难以准确把握政策方向。同时在政策实施过程中存在部分优惠政策落实不到位、政策宏观笼统执行难度较大、相关配套政策不全、政策的“碎片化”特征明显、系统性不够等问题，尚未形成健全完善的政策体系。如民办养老服务机构各项优惠政策难以落实，必然导致民间资本不敢和不愿意涉足养老服务产业，已经进入的则难以实现良性循环和可持续发展，政策支持体系的碎片化不利于产业规模化和可持续发展。此外，我国养老服务产业的市场主体相对分散，且以非盈利组织为主，普遍规模较小，尚未形成一批专业化、有品牌、实力强的养老服务供应商。

三是市场机制尚未形成，市场主体依然缺乏活力。养老服务市场的兴旺发展需要相应的能提供个性化、多层次养老服务的市场主体。一方面养老服务产业的服务供给主体以非营利组织居多。我国养老服务产业发展从以政府为主导的养老事业的体系中分化出来，发展时间较短，服务组织主要依靠政府资源外溢来维持运营。非营利组织提供服务但缺乏市场竞争力，具备市场运营经验的市场组织较少，服务供给组织之间尚未形成充分竞争的市场。另一方面政府以组织身份进行选择性扶持，可能导致市场主体间竞争的不公平性。政府通过购买服务的方式给予非营利组织以资金、项目扶持，实际在链接供需双方信息上也向非营利组织进行了倾斜。社会资本在缺乏进入政府项目以对接老年群体的机会后，难以形成规模化和品牌化的市场组织，市场生存空间受限。另外，在本地投资者和外地投资者间，还存在市场保护、虚假招投标以及设置附加条件等，外地投资者很难进入政府的购买名单，进一步影响了市场组织之间竞争的公平性。在养老服务产业的市场底色淡化、政府资源分配不平衡以及竞争不充分的情况下，养老服务产业内的市场组织缺乏竞争活力，也不利于养老服务产业健康、可持续发展。

四是标准化建设有待完善，规制监管体系依然薄弱。当前我国养老服务产业标准化建设尚未完善，市场监管有时存在失灵现象，导致养老服务市场的服务质量参差不齐、价格不透明等问题未被有效规制。政府通过在规划、监督和评估等方面出台规范性文件进行规制，但是在实施过程中有时出现监管不力或无效的情形，如在公建民营、民办公助等模式创新中，存在制度缺失，缺乏规制，运行取向存在不少偏差。另外，由于市场运作的法规及行业标准不够完善，许多政策尚处于探索或试点阶段，导致养老产业发展呈现相对无序和粗放的状态、难以实现有效监管。

养老服务产业发展应发挥有为政府和有效市场的双重优势

中国养老服务产业发展历时短，可能会经历一段稍显无序的发展阶段，其他国家的经验也是如此。我国要在深入研究养老服务产业特殊性和探索其发展规律的基础上，学习先进经验，激发养老服务产业的发展动力并完善监管体系。

一是以长护险制度建设撬动支付能力、培育产业消费源动力。我国养老服务市场规模不断扩大，但有效的支付来源相对缺乏，整体支付能力有限，建立长期护理保险制度成为撬动中国养老服务市场的重要手段。目前，我国已经陆续在49个城市开展长期护理保险试点，长期护理保险制度对于提升老年群体支付能力，推动养老服务市场的消费升级和发展具有重要的产业带动作用。此外，随着消费者需求不断升级，新的消费方式和消费场景不断涌现，我国养老服务产业也需要不断创新和转型升级。如老年人社区生活服务、智能医疗、健康管理等，产业消费源动力的培育也是发展我国养老服务产业的关键。消费动力的增强与新兴业态的叠加为养老服务产业的转型升级提供了新的契机，也为产业消费源的培育提供了新的动力。

二是体系化整合政策红利，切实推动产业扶持政策落地。养老服务产业是以老年人为服务对象的系列服务活动的集合，由多个业务主管部门进行管理。政策红利的落地既需要“最先一公里”的顶层设计进行体系化整合，从完善政策体系，推动产业发展出发，加强各个部门的协调配合。同时也需要在“最后一公里”发力，确保社会投资能切实受益于政策红利。此外，在床位、社区等硬件建设的基础上，还应创新政策扶持方式，探索以需方补贴的方式整合产业政策红利，培育并拉动需求端对养老服务的消费习惯，推动养老服务产业的初期发展。需方补贴的方式促使消费者“用脚投票”，推动产业的自我优化与升级，为养老服务产业的长期发展奠定基础。

三是以社会企业建设增强养老服务供给组织的自我造血能力。社会企业是指使用商业手段和市场力量来实现社会公共利益目标的企业。与传统的非营利组织比，社会企业的突出特点是必须像企业一样经营项目，使组织能够自我运转起来，组织自身具有造血功能。从当前情况来看，一方面非营利组织筹资能力有限，收入来源过度依赖政府资金，自身造血功能较弱；另一方面，企业要进入养老市场并享受相应的优惠政策，就必须再注册一个民非组织，这导致一些非营利组织成为“两张皮”的组织。为促进非营利组织在养老市场中持久经营和长远发展，增强其造血功能，应当积极鼓励其转型为社会企业。目前对非营利组织不仅要通过政府购买让其为老人提供无偿服务，更要鼓励非营利组织为自费老人提供有偿服务，以增加资金来源，从而成为具有市场竞争适应能力的市场主体。同时也能培养出一批社会企业家队伍，为养老产业的可持续发展提供保障。

四是以产业标准化、规制体系建设维护市场秩序。建立标准化体系是产业发展至关重要的一步，不仅是维护市场和消费者权益的秩序，也关乎养老服务的质量和效率，确保养老服务市场的健康发展。当前，在中国养老服务市场中，标准化建设还有待加强，各地区标准差异较大，存在一些乱象和不规范行为。建立统一的产业规制体系，促进标准化建设，已成为发展中国养老服务产业的必要举措。建立产业规制体系，需要通过标准化体系建设规范市场主体行为，确保服务质量的稳定和提高。也需要加强市场监管，加强对于养老服务机构和服务提供商的监督和处罚力度，建立行业信用体系，以维护市场的公平竞争环境。此外，还需要加强对于养老服务市场价格的监管和管理，建立公开透明的价格体系，让消费者能够更加清晰地了解市场价格水平，提高市场的透明度和公正性。

（作者为上海交通大学国际与公共事务学院教授、博导，上海市老年学学会副会长；上海交通大学国际与公共事务学院博士研究生张慧敏对本文亦有重要贡献）

【注释】

①王莉：《准市场、競争与选择：英国老龄群体长期照护制度分析》，《卫生经济研究》，2019年第2期，第38-41页。

②钟慧澜、章晓懿：《从国家福利到混合福利：瑞典、英国、澳大利亚养老服务市场化改革道路选择及启示》，《经济体制改革》，2016年第5期，第160-165页。

③杨振轩、胡立君：《日本养老产业发展中的政府职能与启示》，《学术界》，2018年第1期，第203-213页。

④赵一红、聂倩：《供需与结构：中国社会养老服务体系建构的逻辑——基于六城市养老机构的实证调查》，《社会学研究》，2022年第6期，第164-179页、229-230页。

责编/马宁远 美编/杨玲玲