坚持“三个区分开来”：为实干型干部保驾护航

王立峰

【关键词】“三个区分开来” 容错纠错 底线意识 权责边界 制度激励

【中图分类号】D262.6 【文献标识码】A

干部是党和国家事业成功的关键变量，政治路线确定之后，干部就是决定的因素。中国特色社会主义进入新时代，我们所面临的许多问题与困难都是未知不可预测的，改革已经进入深水区，攻坚克难、敢闯敢试才可能找到出路；畏首畏尾、停滞不前很难取得成功。破除改革路上的荆棘藩篱，寻求新发展之路，需要大批拼劲十足、大胆尝试、勇于开拓、锐意进取的实干家。但在实践中，由于受到外部复杂环境的影响，当前干部队伍建设中存在一些问题，主要表現为：少数党员干部思想包袱重，谨小慎微，“前怕狼、后怕虎”；少数党员干部消极不作为，尸位素餐，“当一天和尚，撞一天钟”；少数党员干部在工作中四处碰壁，动辄得咎，从而认为“木秀于林，风必摧之”；少数党员干部创新意识不够强，画地为牢，“原地打转，不敢越雷池一步”。

2023年1月9日，习近平总书记在中国共产党第二十届中央纪律检查委员会第二次全体会议上发表的重要讲话中指出：“要坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，坚持‘三个区分开来，更好激发广大党员、干部的积极性、主动性、创造性，形成奋进新征程、建功新时代的浓厚氛围和生动局面。”“三个区分开来”，即要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。

“三个区分开来”坚持唯物辩证法，科学把握了矛盾的客观规律性，从事物本身的对立统一角度揭示了现象背后的本质。针对当前干部队伍中存在的问题，坚持“三个区分开来”就是要求各级党政部门在干部管理过程中，认清复杂现象背后的本质，抓住问题的重点，科学合理地把握是与非、对与错、正当与违规、合法与非法之间的界限，用好精准问责与容错纠错的游标卡尺，从而坚持严管与厚爱结合、激励与约束并重，教育引导有的党员干部放下包袱、轻装上阵，不断锐意进取、担当作为。

要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来

“人非圣贤，孰能无过。” 党员干部在工作中出现失误或过错在所难免，不能因为害怕出错就不敢作为，不作为肯定不会出错，但实际上是更大的错误。改革创新就一定会有风险，许多伟大的实践都是“摸着石头过河”的结果。前途坎坷，不可能一帆风顺，重要的是在哪里跌倒，就在哪里爬起来。“吃一堑、长一智”，汲取失败的教训，才能获得成功。邓小平同志指出：“有的人怕字当头，不敢办事，不敢讲话，怕讲错了挨批。共产党员为什么怕？为什么不敢讲话？为什么不敢负责任？这样，难道自己就没有责任？……要敢于负责，不要怕。错误难免，有错误应该批评，改了就好。”作为组织部门，需要为干部提供试验的机会，鼓励干部敢闯敢干事。经验是在实践中积累起来的，不能一犯错误就贴标签、扣帽子，需要鼓励犯过错误的干部放下包袱、轻装上阵、再接再厉。

但是，对于明知有错，还以“试错”为幌子的却不能纵容或包庇，二者之间需要泾渭分明，严肃对待。少数党员干部明明知道底线在哪里，违规界限所在，却打着“改革”“创新”“试错”之名，行违纪违法之实。“无心之错”与“违心犯错”一步之遥，不可逾越。缺乏经验、先行先试的“底线”在于党纪与国法的令行禁止。党内法规与国家法律明确限制和禁止的事项，绝对不可触碰，这是带电的“高压线”。少数党员干部在先行先试中就已经认识到了错误，但却不敢承认错误，担心上级领导和组织部门知道后影响自己升迁，反而试图遮掩，知错不改、欲盖弥彰，最后导致错误造成的损失越来越大。还有少数党员干部不做调查研究，一意孤行，大张旗鼓地推行“改革举措”，搞“形象工程”，从而损害百姓利益。各级党政部门需要擦亮眼睛，仔细甄别“错误”的性质，避免混淆视听，“容错”不是保护伞，不能搞纪律松绑，坚持有错必改、有过必究。

把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来

随着改革进入深水区，许多未知领域只能“摸着石头过河”，没有现成的经验可供借鉴。试点先行的目的在于验证改革措施的可行性，“试错”的案例有时比“成功”的案例更有价值。在一定程度上，试点先行不仅可以避免未来的决策失误，还可以防止将来损失的扩大。探索性试错能够为党员干部大展拳脚、开拓创新提供施展空间，适度赋予其相对宽松的裁量权，从而更有利于调动党员干部改革创新的积极性。如某地方政府为了快速解决棚户区改造中遗留的历史问题，创新性地设计了政府实地办公会的形式，解决了一些疑难争议问题，这种创新形式可能不太符合正常程序，但也未突破上级部门的禁止范围。虽然相关纪检监察部门接到举报违规线索，但经过查实后发现，该事件中的干部并未谋取任何私利，而该棚户区改造中问题的最终解决的确使大多数群众获益，群众评价非常高。本着容错的制度设计，这样的探索性改革理应得到支持和鼓励，允许改革创新者在一定条件下不因改革、创新中的某些“失误”或“错误”而受到责罚，从而抑止改革创新的动力。推崇改革创新首先意味着接受创新的“创造性的破坏”，将改革创新风险视为改革创新的正当成本。①

但是，如果上级已经明令禁止了，错误出现了仍然我行我素，就是踩到了“底线”、触碰了“禁区”，其性质就发生了根本性的转变。对于党纪国法和上级已经明确限制或禁止的事，党员干部不能置若罔闻，不顾党纪国法和上级规定蛮干，这种行为并不是正常的探索性试验，而是胡作非为、恣意妄为。如中央八项规定出台后，还有少数干部依然违规公款旅游，接受可能影响公正执行公务的宴请和旅游安排；少数干部以调动下属积极性为由违规以“奖金”名义发放津补贴福利、违规公款吃喝等，在社会上造成了恶劣影响。还有少数干部充当“老好人”，对下属干部的违纪违法行为“睁眼瞎”，嘴上反复强调的是“宽容”，其实是“纵容”，贻害无穷。这种无底线、无原则、无立场的包庇与掩饰错误，不是在保护犯错的干部，而是在一步一步地把他们推向违纪违法的深渊。

把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来

无意过失是指行为人并非主观故意，却产生一定危害后果的行为。在法律意义上，过失是指应当预见自己的行为可能造成一定的危害后果，由于疏忽大意而未能预见或虽已预见却过于自信能够避免，以至于发生危害后果。在推进改革进程中，发展本身就带有风险性因素，人们对于这些风险性因素的认识可能会超出一般的理性范畴。无意过失表明干部在主观认知上有一定不足，有的党员干部因自身能力不足，可能难以提前预见损害性后果，同时自身也不希望危害后果的发生，所以从主观上看，其过失并非故意为之。“心底无私坦荡荡。”只要黨员干部秉持初心、一心为公，即使在事业发展中偶有无心之失，也需要组织给予包容和鼓励，不能完全否定。习近平总书记指出：“说到底，无私才能无畏，无私才敢担当，心底无私天地宽。……‘疾风识劲草，烈火见真金。为了党和人民事业，我们的干部要敢想、敢做、敢当，做我们时代的劲草、真金。”

少数党员干部若本身存有私心，其错误就不能被判定为“无意之失”。为谋取私利的违纪违法行为，是指行为人主观上故意而为，为了追求个人私利而触犯党纪国法底线的行为。区分党员干部在推进发展中的“无意过失”与“故意为之”两类行为，关键需要看其行为的出发点是为了推动改革发展还是为了谋取私利。如果是为了谋取金钱、荣誉、权力、地位等私利，不管其对改革本身有益还是无益，都不能姑息纵容。“容为公之失，不赦为私之罪。”为公还是为私是一条有效的甄别标准，这就要求理性地看待少数党员干部所犯的错误、最终造成的后果，需要对错误事实产生的原因、行为人的主观动机进行综合研判，防范少数干部充当“两面人”，阳奉阴违，表面上一套，背地里一套。在实践中，有少数干部在招标过程中，背后收受贿赂泄露关键信息，而在工作中装无辜，“大意了，我真没有考虑到会出现这种情况”。少数领导干部护短，为下属开脱罪责：“算了吧，谁没有点毛病，以后改了就还是好同志。”这样的领导干部好像是宽容大度、关爱下属，但这种无原则、不甄别区分的“护犊”做法其实混淆了无心之失行为与故意谋利行为，只会容恶护私，从而滋生更加严重的违纪违法行为。

坚持“三个区分开来”，需要强化底线意识、明晰权责边界、完善制度激励

第一，强化底线意识，“底线”就是党员干部必须遵守的党纪和国法两条红线。党规党纪是管党治党的硬约束，是所有党员必须接受的纪律约束。依规治党，首先需要把纪律和规矩立起来、严起来、执行起来。全面从严治党就是要把党的纪律和规矩挺在前面，用纪律和规矩管住大多数。法律是国家意志的体现，任何人都不能有凌驾于法律之上的特权，共产党员更是需要遵守国家法律。“三个区分开来”划分了三种情况的“禁为”行为，都把“违纪违法行为”作为不能触碰的底线，即明知故犯的违纪违法行为、上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为、为谋取私利的违纪违法行为。心存畏惧，行才有所止。底线存于党员干部的心中，才会敬畏党纪与国法的威严，才能放心大胆干事业，从而坚守初心和使命。底线是干部头上的“紧箍咒”，常修为政之德，常思贪欲之害，常怀律己之心。守不住底线，无论谋了多少事，付出多少心血，取得多大的政绩，却可能会因触碰党纪国法底线而走上腐败的道路。

强化底线意识，一是进行思想锤炼，坚定理想信念。道德观念、人生理想、政治信仰是守住底线，拒腐防变的思想基石。干部干事业需要先树立良好的政治导向，增强政治敏锐性，提高政治鉴别力。二是提升理论学习水平，强化思想建设，首要任务是加强思想政治教育，关键是教育管理好党员干部。“两学一做”学习教育，基础在学，关键在做。坚持问题导向，学要带着问题学，做要针对问题改，把合格的标尺立起来，把做人做事的底线划出来，把党员的先锋形象树起来，用行动体现信仰信念的力量。三是提高底线风险意识，警钟长鸣。风险意识要求党员干部在改革发展中把握好“有为”与“勿为”的分寸，既不回避错误，也不遮掩失误，更不能趁机谋私利。党员干部在对待大是大非的关键问题上，需要立场鲜明，是非与对错，绝不能混淆。正如《大学》所言：“知止而后有定，定而后能静，静而后能安，安而后能虑，虑而后能得。”这里的“止”，既是一种理想目标，也是一种底线要求。

第二，明晰权责边界，“边界”是指权力与责任需要有合理界限和区分标准。正当合理的行为都是限定在合理边界内，一旦越界，就会构成违纪违法行为。界限不清，就无法有效区分是“为公”还是“为私”、“无心”还是“有意”、“鼓励”还是“禁为”的边界。坚持“三个区分开来”，本身就是一种判定合规合法行为与违纪违法行为的方法，也是一种权力与责任之间边界划分的标准。在改革发展中，需要为党员干部担当作为、敢闯敢试、不断试错的行为赋权，给予其大展拳脚、不背包袱的自由裁量空间，既赋予干部正当合理的权力，又需要防范干部以容错为幌子，实则以权谋私、公权私用，最终违纪违法。坚持“三个区分开来”，就是需要进一步明晰权力与责任，把权力与责任置于合理的范围内，不越界、不混淆、不泛滥。真心做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，就自然能够大公无私、坦荡做人。

明确权责边界，其一，建立合理的权责清单制度。清单制度要求各级党政部门根据职责范围、岗位特点，具体明确权力设置的制度依据、行使主体、运行流程及对应的责任，以清单形式公示于众，从而形成边界清晰、权责明确、分工合理、运转高效、程序透明的权责体系。其二，保障权力与责任的对等与平衡。《礼记·中庸》讲：“中也者，天下之大本也；和也者，天下之达道也。致中和，天地位焉，万物育焉。”权力与责任各执一方、各遵其道、各守其位，才能达致均衡。既鼓励干部放下心理上的包袱，不被过度问责羁绊其手脚，又鼓励其积极作为，不断开拓进取，就需要平衡好权力与责任之间的度与量，达到最佳的权责比例。其三，强化监督问责，筑牢遏制腐败滋生蔓延的“堤坝”。权力离开了监督，肯定要“生锈”、要出事。对待打着改革的旗号，谋取私利的违纪违法行为，发现一起查处一起，用好监督问责这把利剑。习近平总书记指出：“对违规违纪、破坏法规制度踩‘红线、越‘底线、闯‘雷区的，要坚决严肃查处，不以权势大而破规，不以问题小而姑息，不以违者众而放任，不留‘暗门、不开‘天窗，坚持防止‘破窗效应。”

第三，完善制度激励，制度激励是一种内生的动力，是通过制度规范实现对党员干部的方向引导、动机激发与行为强化，从而调动党员干部担当作为的主动性、积极性和创造性。新时代是奋斗者的时代，伟大事业因努力奋斗而成功，党员干部靠奋斗而不断成长。干事创业的良好氛围是营造出来的，只有形成鼓励党员干部勇于担当作为的激励机制，才能激发出“不用扬鞭自奋蹄”的内生动力。坚持“三个区分开来”不仅靠严管、约束，更需厚爱、激励，给予党员干部更多的关爱与帮扶。厚爱与激励更多体现为制度上激励、政治上引导、工作上支持、待遇上保障、心理上关怀，增强党员干部的荣誉感、归属感、获得感。

形成配套合理、保障有力的激励制度。首先，完善考核评价机制，确立能上能下的用人导向。各级党政部门重视选拔敢于负责、勇于担当、善于作为、实绩突出的党员干部，让那些想干事、能干事、干成事的党员干部有机会有平台。进一步优化干部考核评价机制，坚持能者上、优者奖、庸者下、劣者汰，对不担当不作为的干部，根据具体情节该免职的免职、该调整的调整、该降职的降职，使能上能下成为常态。其次，加大正向激励力度，充分调动党员干部担当作为的积极性。把各项激励措施落到实处，让实干者真真切切地得到实惠。各级党政部门需要从干部身边的“柴米油盐”处入手，关爱干部的生活、事业、家庭等切身利益。坚持精神奖励与物质激励相结合，注重职级、待遇、政绩与能力、责任、付出挂钩，不让老实人吃亏，不让实干者寒心。最后，健全容错纠错机制，建立澄清保护机制。对干部在改革发展中出现的失误或错误需要综合研判，用好容错纠错这杆秤，该容的要大胆容错，不该容错的坚决不容。各级党政部门需要把容错纠错机制贯穿于监督执纪全过程、各方面，及时为敢于担当作为者提供制度性保障，为担当者担当、为负责者负责。同时，加大对诬告陷害者的查处力度，建立污名澄清保护制度，为受到诬陷的干部正名，消除敢于担当的干部的后顾之忧，真正做到“激浊扬清、惩恶扬善”，从而为勇于担当者、敢于试错者、大胆创新者保驾护航。

（作者为吉林大学行政学院教授、博导）

【注：本文系吉林大学廉政研究院专项课题“基层治理视域下基层监督治理效能提升研究”（项目编号：2022LZY002）的阶段性成果】

【注释】

①卢护锋：《激励功能视域下的容错机制——法理解說与制度重构》，《行政论坛》，2022年第4期，第136页。

责编/谢帅 美编/王梦雅