新时代城中村基层党组织引领治理研究

胡礼梦

摘 要：随着改革开放的不断深入，我国城镇化进程也随之不断加快，在这一过程中，由传统的城市、乡村“二元”社会形态衍生出了特殊的社会单元——“城中村”。顺应我国城市现代化的形势，城中村实现治理现代化是必然趋势，在这一进程中，不仅涉及城中村居民面临社会关系转变的挑战，同时还涉及城中村基层党组织引领社区治理发展现代化的课题。面对当前城中村基层社会治理中的新挑战，可从社会治理的微观视角出发，加强城中村基层党组织建设，厘清城中村基层党组织引领社会治理的思路，探索创新城中村基层党组织引领社区治理的方式与路径，助力实现城中村社会治理的现代化。

关键词：基层党组织引领治理；城中村；社会微观视角；社会治理路径

一、问题的提出

随着我国城镇化进程的不断推进，越来越多的城郊村逐渐演变为“城中村”。城中村社区是伴随着我国城市化建设而衍生的特别“产物”，是具有中国特色的“过渡性社区”，是城市化进程中出现的特殊社会形态。随着城中村经济、社会的不断发展，城中村居民的社会关系、基层党组织的组织能力建设等也随之发生了一定变化，同时城中村社区的社会治理机制、治理方式也暴露了一定短板，作为领导核心的城中村基层党组织面临着功能转型、提升引领社区治理能力等现实问题。对此，为满足当前城中村基层社会治理需要，亟须不断探索城中村基层党组织引领社区治理的方式，将城中村基层党组织的制度优势转化为社区治理效能。

2022年10月16日，习近平总书记在中国共产党第二十次全国代表大会上所作的报告中指出：增强党组织政治功能和组织功能，坚持大抓基层的鲜明导向，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒。2019年，中共中央印发《中国共产党农村基层组织工作条例》，指出要坚持和加强党对农村工作的全面领导，深入实施乡村振兴战略，推动全面从严治党向基层延伸，提高党的农村基层组织建设质量，为新时代乡村全面振兴提供坚强政治和组织保证。这些都强调了需要重视发挥基层党组织在乡村治理现代化中的领导核心作用。城中村基层党组织是党在社区基层工作的基础，是城中村社区社会治理的领导者、组织者；城中村社区基层党组织执政能力、引领治理能力的强弱是实现城中村社区有效治理的关键。城中村基层党组织该如何建设成为引领城中村社区治理的最重要、最關键的领导力量，并最终引领城中村社区顺利实现向城市社区的转轨，成为当前城中村基层党组织引领治理的实践和理论研究的重点。

二、文献回顾与分析框架

（一）文献回顾

由于国家政治制度、政治环境、基层环境等方面的差异，“党建引领治理”这一研究议题是中国专有的“本土化”议题，根据这一议题的“本土化”属性，文章将从以下四个方面对现有研究成果进行简要的文献述评。

分析基层党组织与社区治理的关联与耦合。王国炜指出，城中村党建工作是城中村改造和治理的一项重大任务，在社会群体多元、利益格局多元、社会矛盾多元等的现实情况下，要重视发挥城中村基层党组织在城中村改造和治理过程中的领导核心作用，加快城中村基层党组织的转型升级，助力加快城中村城镇化进程的步伐。刘学谦从社会资本理论出发，指出村改居社区基层党组织是引领村改居社区建设的组织者、实施者与参与者，村改居的城市化进程很大程度上取决于村改居社区党组织作用的发挥程度。

研究基层党组织在引领社区治理中的地位与功能。申联红、李鹏认为，在城中村治理建设过程中，基层党组织要把党建工作放在至关重要的地位，担当好“政治保障者”的角色，充分发挥好核心功能和组织建设的保障作用。王露颖深入分析长春市二道区城中村基层党组织作用发挥情况，指出二道区基层党组织在助推经济发展，强化党组织凝聚力和战斗力，增强城中村居民的归属感和幸福感，以及改善、增进民生福祉等方面发挥了重要作用。

探讨基层党组织引领社区治理的风险挑战与现实困境。申联红、李鹏认为，城中村是在城镇化进程中诞生的存在多元利益矛盾的产物，不仅其治理建设面临着较大的现实困境，而且基层党组织在城中村改造和治理中的政治保障作用的发挥也面临较大的风险挑战，包括：基层党组织政治建设亟须加强，城中村党组织社会治理创新性不够，城中村党员干部综合素质亟待提高。任理华指出，随着我国现代化和城镇化进程不断加快，大量流动人口汇聚到城中村地区，各种新兴社会组织也随之涌现，这使得城中村社区基层党组织引领社区进行改造和治理面临更多的挑战与困境，如党组织的政治核心作用没有充分发挥，党建工作方法较为保守，党员干部队伍建设较为薄弱，党建工作覆盖面不够广。

阐释城中村基层党组织引领社区治理的模式与差异。于洪生指出，城镇化的快速发展给基层党建工作的组织体系、工作机制、党员管理、利益协调、资源整合等造成一定的影响，因此，苏州市吴江区基于城乡统筹理念，以“融入式党建”创新过渡型社区的党建工作方式，以应对快速城镇化给吴江区基层党组织带来的新挑战。黄立丰认为，在从传统的农村社区向城市社区转型的过渡型的“中间形态”——“村改居”的过程中，其新建社区党组织建设存在着职能更迭的断裂现象。对此，在这一“过渡”场域下，可探索性地尝试采用“新建社区党组织”和“原村级党组织”两者相结合的“双轨制”基层党建创新模式。

从以上综述可以看出，基层党组织引领社区治理是我国当前学术界的热点之一。研究成果均明确了基层党组织在基层社会治理中的优势与重要性，并将其归纳为“中国之治”的制度优势之一。同时，上述综述大致描绘出了当前我国城中村基层党组织引领社会治理的基本样态。但学者们大多从宏观或中观角度进行研究，从城中村的微观实际进行研究者偏少。本文在整合分析学术界现有研究成果基础上，试图从社会微观视角出发对基层党建引领城中村社区治理转型这一主题进行探讨，即着重于研究在城中村党组织引领治理过程中，社区居民面临的社会形势变化、社区党组织引领治理面临的困境，进而提出城中村基层党组织引领社区治理的方向路径。

（二）新时代基层社会治理的方向进路

新时代，传统的治理体制大多已不再适用于当前城中村的治理与发展的需要，这迫切需要完善基层党组织引领的社会治理制度与方式。在健全完善新的基层党组织引领社会治理的制度与方式中，需要注重以人民为中心，坚持以人民群众的根本利益与长远利益作为基层社会治理工作的出发点与落脚点。

应对多样化需求。城中村社区正处于由农村社区向城市社区转型升级的阶段，其社区居民渴望在社会保障、公共服务、民主参与等方面享有与城市居民同等的福利与待遇，对社区提供服务的层次要求越来越高，呈现出全方位、多角度的需求。对此，城中村社区党组织要切实回应社区居民的服务诉求，不断提升自身服务群众的能力，从而更好地满足城中村社区居民日益扩大且多元的社会需求。

提升自身能力建设。强化党组织自身建设，创新组织体系，夯实服务载体是充分了解居民服务需求、加强服务供给的根本前提。新的社会发展形势需要新的工作思路，新的思路需要配合新的工作方法。作为过渡型社区的城中村社区基层党组织，要转变传统的工作方式、创新新的工作思路，健全工作与运行机制，并根据城中村社区的具体实际厘清自身职能定位，从而更好促进城中村社区的治理与建设。

整合资源。社区基层党组织要依托自身以及社区的优质资源，最大限度地调动、整合起社区治理的有利因素，实现社区整体资源的有效利用和优化配置，切实满足社区居民的整体利益诉求。城中村社区基层党组织在引领社区治理的过程中，尤其要注重创造和谐的社区治理与发展环境，实现、维护好社区居民的现实利益。

增强信任。信任是集体行动与合作行为的关键。城中村社区基层党组织应积极、密切联系群众，建立健全与社区居民的对话沟通机制，加强与社区群众的情感联结。同时，城中村社区居民应提高对社区治理工作的热情并主动参与到社区的治理实践中，自觉将社区治理中的旁观者角色转换为参与者角色。

强化责任。应培育城中村社区居民“人人有责，人人尽责”的责任意识，形成助推城中村社区治理的合力，并积极落实到行动中，实现城中村社区治理的力量由松散的原子化状态向紧密的共同体转化，助力提升城中村社区社会治理体系的执行性，为城中村社区治理提供重要支撑力量。

情感认同。在城中村实现城市化的进程中，城中村社区居民群众需要快速地融入新的、复杂多变的社会环境及新的社会治理机制，重构个体的身份认同与强化家园的归属意识。同时，可通过建立并完善居民利益表达机制与基层党组织诉求回应机制，助推城中村社区居民对社区治理的情感生成，进而形成社区治理共识。

上述的分析意在呈现新时代基层社会治理的方向进路（见图1），在探索创新基层党组织引领社会治理的模式与机制中，坚持做到以人民为中心，依据人民群众现实的治理诉求，形成并完善新的基层党组织引领社区社会治理体系。

图1 新时代基层社会治理的方向进路

三、基层党组织引领城中村治理转型的困境分析

（一）城中村社区村民面临身份形态转变

村民身份形态的转化。城中村社区居民身份形态的转变体现为由“村民”到“居民”的转变。这一转变包含着经济身份和户籍身份的转变。在经济身份上，城中村社区居民失去土地，“被动式”从事工人、私营业主、自由职业者等非农职业，但由于部分居民文化水平较低，使得就业机会较为有限，因而自身所具备的适应城市现代化的能力也较弱。在户籍身份上，城中村社区城市化进程中，呈现农村户口与城市户口“双重并重”的局面。一方面，部分社区居民仍保留着农村户口的户籍，担心享受不到农村户口的相关补贴和优惠政策，对将农村户口更改为城市户口仍迟疑不定。另一方面，为在医疗保险、教育、卫生、公共服务等方面享受到与城市居民同等的福利待遇，部分社区群众选择将户口转变为城市户口。这些现象反映了当前城中村社区居民尚未完全认同“市民”身份，因此也没有真正实现人的城市化。

村民生活方式双重化。城中村社区居民的生活方式体现出农村传统生活方式与城市现代生活方式相磨合的特点，既存在适应性的一面，又存在不适应性的一面。他们在一些生活习惯上仍然保留着大量的农村生活习惯，同时也在逐渐融入城市市民的生活方式，社區存在着农村生活方式与城市生活方式“二元并存”的态势。随着城市化进程的持续推进，城中村社区的公共空间发生了变化，引领着社区居民的生活方式也随之发生变化。过去传统农村居民的生活方式较为单一，传统习俗活动多，活动空间比较狭小，而随着城中村社区的建设，居民的休闲时间增多，休闲方式逐步多样，带有浓厚的城市生活方式气息。但与此同时，受农村传统习惯和习俗的制约，部分居民尚不能完全适应现代城市的生活方式，例如部分城中村社区居民仍喜欢大操大办红白喜事、仍习惯在房前屋后种菜，但受城中村合理规划用地的制约，这些方面的需求不能得到满足。

村民聚居环境同质与异质。中国传统社会是“熟人”社会，农村地区尤其明显。城中村社区居民大都倾向于与“熟人”、同质群体打交道，频繁互动的对象主要是本村的村民。但随着对城市生活的逐渐适应与市民化，部分居民与外来人员的互动日益增多，相互融合，逐渐形成同质性的社区交往关系。随着外来流动人口不断注入，传统的以血缘关系和地缘关系为基础的邻里关系发生巨大变化，部分居民对社区外来人口带有较强的排斥感，同时原居民和新居民两者之间的生活方式存在一定的差异，如原居民社区搭戏台、新居民跳广场舞等矛盾和冲突的发生，新老居民邻里之间的互动沟通缺乏广度和深度。与原居民基于“熟人社会”而形成的社会交往关系网络相比，新居民是基于双方的利益而联结形成互动交往关系，两者相互间的信任建立需要较长时间，致使城中村社区的互动交往关系又呈现异质性特点。

村民参与社区治理能力较低。部分城中村社区的居民文化素质较低，他们在思想观念、生产生活方式、能力素质等方面与城市居民存在一定的差异，同时由于未能及时调节环境转变所带来的压力和不适，缺乏对城中村发展长远规划的认同，参与城中村社区治理与建设的能力较弱，出现抢占公共资源，甚至为了自身利益而阻挠社区治理工作的现象。

（二）城中村社区党组织面临转型

城中村社区党组织由“村级党组织”向“城市社区党组织”的转型。随着城市化建设进程的持续推进，我国城中村的政治、经济、文化和社会持续发生着较大的变化，原村级基层党组织建设在一些方面出现不适应城中村建设发展的情况。为适应城中村城市化的发展，并与新形势下社会治理相配套，原村级党组织必须不断调整自身的组织结构形态，逐渐实现由农村社区党组织向城市社区党组织的转型，使得新兴的社区党组织同时兼有农村党组织与城市党组织的一些特性。同时需要意识到，由农村基层党组织向城市社区党组织的转型需要经历较长的适应期。因此，在这一转型过程中，一方面，原村级党组织全体人员需要积极配合，实现向新建城市党组织的顺利转型，同时要善于引导城中村社区居民尽快适应城市党组织的工作方式，获得社区居民的信任与认可。另一方面，新興社区党组织需要不断提高自身工作水平，创新工作机制，并不断增强在维护城中村的社会稳定、服务群众、发挥党组织引领作用等方面的执政能力。

城中村社区党组织服务供给与村民需求的失衡。随着城中村经济社会的发展，城中村社区居民的思想认识水平在不断提高，社区居民的人本意识、民主意识在逐渐觉醒与不断增强，对社区治理的要求、公共服务的供给要求等也随之不断提高，居民需求呈现多元化、动态化的特点。同时，城中村社区内的社会流动人口多、人员结构复杂，形成了利益群体多元化的局面，不同利益群体在追求享受同等的社会保障、公共服务等各方面福利与待遇时，会产生一些矛盾与冲突。面对这种利益诉求复杂、多元化特点，社区党组织引领社区治理能力也不断面临新的挑战，如城中村社区党组织未能及时、准确地掌握市场化趋势，未能精准把握居民的多元服务需求，就会出现社区党组织服务供给与居民需求的失衡现象。

城中村社区党员归属的“缺位”。城镇化的快速发展，使得城中村社区党员的结构呈现异质化、复杂化特点，出现人户分离的情况。一方面，由于工作单位与居住地分离，城中村外来务工党员和创业党员大都选择在工作单位申请并加入党支部。另一方面，即使是选择加入城中村社区党支部的一部分党员，由于日常时间大都在工作地区，变成了社区里的“口袋党员”“隐形党员”等，由此导致城中村社区的党组织工作覆盖群体出现了“真空地带”“空白点”。另外，城中村社区党组织优秀人才队伍建设也出现人才缺乏的困境。一方面，大城市具备发达的经济、繁荣的文化生活等条件，吸引着城中村社区部分青年，尤其是青年大学生，选择离开城中村地区进入发达的城市工作与生活，以追求更好的就业机会、发展前景，更为舒适的生活环境等。这使得城中村社区的党员发展对象减少，社区积极分子的党性培养、党员的培养发展也受到了一定限制。另一方面，城中村大量优秀青年党员的外流，不仅不利于城中村社区党组织党员储备，增加了党员管理的难度，而且对城中村社区党组织的组织设置、日常工作的规范运转，以及发挥党组织引领社区治理能力等方面造成一定阻碍。

四、适应性转变：社区基层党组织引领社区治理的路径

（一）“村+居”双轨制党组织引领治理模式

城中村社区所呈现出的“过渡型”的特性随着经济社会的不断发展，其社区治理面临着工作任务愈加繁多、流动党员成为普遍现象、社会公共服务需求日益多样化等情况，这对传统的农村基层党组织的社会治理提出了挑战，同时也要求探索建立新的基层党组织组织体制与框架。鉴于城中村社区在引领社区社会治理中，需要“‘创新或‘创建”新的社区党组织，同时仍需要“延续”原村级党组织的特定职能作用，可尝试性地探索采用“村+居”的双轨制引领社区治理的党组织体制，即“新型社区党组织”和“原村级党组织”并行发挥引领社区治理作用的模式。“村+居”党组织体制下平行设置的村党支部和社区党支部能够协调补位，可发挥在引领城中村社区治理中“主”与“辅”的领导核心作用，交互履行职能。一方面，原村级党组织仍需负责城中村社区集体经济基础管理工作和相关基础村务管理工作，如城中村集体经济日常运行、城中村社区文化建设、环境治理等。在切实维护城中村社区居民经济和社会利益中，发挥“辅助性”的领导核心作用。另一方面，新型社区党组织需要“延续”“接手”原村级党组织的特定、部分行政管理职能，如党的建设、党员服务管理、服务群众能力建设、社区治理规划等，发挥“主导型”的领导核心作用，以保障城中村社区治理发展的稳定运行。

（二）构建服务型政党，提高社区治理能力

构建引领社区治理的基层党组织需要把握两个关键点：一是以服务群众为首要目标，服务群众是基层党组织治理社区的关键点；二是不断提升基层党组织引领社区治理的能力。服务社区、服务居民是城中村社区基层党组织的职能定位。引领社区治理是城中村社区基层党组织的核心工作之一。对此，要推进服务型政党的建设，不断提升社区基层党组织引领社区治理的能力。一是增强城中村社区基层党组织的服务意识。社区基层党组织要始终坚持以人民为中心的发展思想，把为社区群众服务的意识深化为工作思维，并贯彻落实至实际治理工作中，切实解决当前社区居民群众所关注的现实且突出的民生问题，如安居、就业和社会保障等。二是增强城中村社区基层党组织服务社区居民的能力。社区基层党组织应依据城中村社区治理的实际以及社区居民的服务需求实现自身的功能转型，不断提升引领社区治理能力，包括领导能力、组织能力和整合协调能力等，探索、创新社区基层党组织引领社区治理的新模式、新举措。三是增强城中村社区基层党组织整合、协调社区资源的能力。社区基层党组织要发挥自身优势，将社区的内外优质资源最大限度地整合、调动起来，并将资源充分运用到社区的治理实践中，在实现社区整体资源的有效利用和优化配置的同时，促进实现城中村社区治理的现代化。

（三）创新社区基层党组织设置

城中村社区基层党组织是基层党组织的重要组成部分之一，创新城中村社区基层党组织设置，有助于更好地发挥其在社区治理发展中的领导核心作用。《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》指出，要“全面推进各领域党的基层组织建设，实现党组织和党的工作全社会覆盖，做到哪里有群众哪里就有党的工作、哪里有党员哪里就有党组织、哪里有党组织哪里就有健全的组织生活和党组织作用的充分发挥”。对此，需要结合城中村社区实际、党员的从业结构、社区党组织发展趋势的要求创新城中村社区基层党组织设置。一是依据城中村社区的实际需要创新党组织设置。可按照资源互补、优势互补的原则，探索、创新“村社联建”“村企联建”的党组织设置结构。二是依据城中村社区党员的从业结构创新党组织设置。城中村社区党员构成具有多元化的特点，其就业结构多样性、流动性大等是其突出特征。对此，可在具备条件的办公楼宇、企业园区等地域建立、设置党组织或流动党支部，从而有效破解城中村社区存在的“口袋党员”“隐形党员”的难题。三是依据城中村社区党组织发展趋势要求创新党组织设置。城中村社区基层党组织处于由传统的“原村级党组织”向新型的“社区党组织”的转型阶段，对此，城中村社区在党组织的设置上应以城市社区党组织为设置样态，着力引领实现“原村级党组织”向“城市社区党组织”的转型。

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[责任编辑：王 丽]