莫迪政府时期印度外交能力建设探析

凌胜利 罗梦嘉

摘 要

莫迪政府执政以来，印度的国际影响不断增强，在国际舞台上大有“左右逢源”态势，这也折射了印度不俗的外交能力。对此，本文从外交观念、外交谋划、外交机制、外交协调、外交执行五个维度对其外交能力进行系统分析。研究发现，印度外交能力的增强是这一时期印度得以在国际舞台获取有利态势的重要原因之一。在外交观念方面，印度通过增强印度教意识形态影响力、强化“民主”价值观共识、拓展国际传播渠道等方式，促进了外交观念能力的提升。在外交谋划方面，印度外交布局兼具稳定性和灵活性，不仅补强了战略资源对外依赖的短板，还适应了内外变革的战略环境。在外交机制方面，国内机制的优化与在国际机制中的积极作为，为印度编织了更具韧性的外交网络。在外交协调方面，印度相对完善的组织架构与灵活多样的协调手段，使其得以对内凝聚共识，对外长袖善舞。在外交执行方面，印度的制度保障、外交投入、人才培养等均有利于其外交政策落实。不过，印度外交能力建设仍有其局限性，受疫情、外部环境趋向复杂等多种因素的影响，印度外交能力能否持续增强存在一定的不确定性。

关键词 印度 莫迪政府 大国关系 外交能力 中印关系

当前，印度正处在崛起进程中，在国际格局中扮演着极为重要的角色，对大国关系具有至关重要的影响。当前大国关系更趋复杂，但印度在大国博弈中经常能够“左右逢源”。尤其是莫迪执政以来，印度甚至转向“多向结盟”，与美俄日欧等关系密切，战略运筹空间实现拓展。印度为何能够在大国关系中长袖善舞，在国际格局中占据有利态势，这固然与印度所处的地理环境有关，与其“将强未强”的实力状态有关，但也与印度的外交能力不无关系。

国内外学術界有关莫迪政府时期印度外交能力的研究大致可以分为外交理念探讨、外交政策分析和外交能力影响因素三个方面。首先是对印度外交理念的梳理。既有研究认为，印度外交理念经历了由以理想主义为底色向以现实主义为主的转变过程，尤其是冷战结束后，强调权力的实用主义色彩渐趋浓厚。在现阶段莫迪政府的表现中，求变、投机等特点更为凸显。但在这一过程中，追求大国地位的目标和保持战略自主的理念未曾动摇。

何平，肖杰.当代印度外交思想与对外政策管窥［J］.南亚研究季刊， 2020（6）：915；任远喆.印度外交理念演进与莫迪政府外交变革初探［J］.太平洋学报， 2017（10）：3848.

其次是有关莫迪执政以来印度外交政策的分析。有学者指出，莫迪政府由“不结盟”向“多向结盟”转变，在南亚地区推行“门罗主义”，通过多边外交等途径推动印度发展经济、强化海军实力、争取国际话语权是印度外交的主要着力点。

林民旺.大变局下印度外交战略：目标定位与调整方向［J］.当代世界， 2021（4）：2429.印度东进战略的演变也备受关注，李莉认为，印度东进战略的拓展经历了从重经济到经济、安全两手抓，从以东盟为中心到以东盟为轴强化同亚太国家的关系，从与华合作为主到制华面显现的演进后，其已成为印度对外战略的关键构成。

李莉.印度东进战略与印太外交［J］.现代国际关系， 2018（1）：3745.此外，亦不乏针对莫迪政府对华政策的研究，对其复杂性进行了深入分析。

谢超.印度外交战略的变与不变：兼论莫迪政府对华进攻性策略选择［J］.印度洋经济体研究， 2022（1）：117;胡适胜，王珏.印度对华示强外交的行为逻辑［J］.现代国际关系， 2020（7）：2534.印度灵活多变的外交手段也是学者们着重探讨的领域，他们从公共外交、文化外交、卫生外交等方面进行了研究。

时宏远.日趋活跃的印度公共外交［J］.国际问题研究， 2015（1）：4357;龙兴春.印度公共外交的资源、实践与启示［J］.南亚研究季刊， 2016（1）：2431;巢巍.文化向外交的跃变——印度瑜伽软外交之路初探［J］.南京师大学报（社会科学版）， 2018（3）：7281;关培凤，万佳.印度卫生外交：新特点与局限［J］.国际问题研究， 2022（5）：99117;Natarajan Kalathmika. Digital Public Diplomacy and a Strategic Narrative for India［J］.Strategic Analysis， 2014，38（1）： 91106;Yudhishthir Raj Isar. Cultural Diplomacy： India does It Differently［J］.International Journal of Cultural Policy，2017， 23（6）： 705716;Khan Sharun， Kuldeep Dhama.Indias Role in COVID19 Vaccine Diplomacy［J］. Journal of Travel Medicine，  2021， 28（1）： 14.

最后是有关印度外交能力影响因素的探讨。一是从国内政治生态视角分析，认为莫迪政府外交表现中呈现的强势姿态与印度国内印人党一党独大和印度教民族主义思潮兴起密切相关。

周帅，张耀军.印度政治生态变化对外交的影响［J］.现代国际关系， 2022（2）：4653;张书剑.印度教民族主义热潮下，印度内政外交如何交互影响［J］.世界知识， 2022（13）：2123.也有学者指出，地方性政党经过数十年的发展后，尽管较印人党、国大党仍处于劣势，却能在资源调配、环境保护、营商环境等多方面对印度外交，尤其是周边外交施以影响。

孙现朴.地方邦政府对印度外交的影响［J］.国际论坛， 2017（3）：7278;王瑞领.论莫迪执政以来印度外交政策的调整——基于印度政治发展的视角［J］.南亚研究， 2019（4）：2439.二是从体系层面进行探讨。一些研究认为，莫迪政府外交政策的调整主要与对中美战略竞争更趋激烈、国际社会中的不确定性趋强的局势研判有关。

何平，肖杰.当代印度外交思想与对外政策管窥［J］.南亚研究季刊， 2020（6）：1415;包善良，魏然.乌克兰危机下的印度对外战略［J］.现代国际关系， 2022（10）：5260;Chandra V. Modi Government and Changing Patterns in Indian Foreign Policy［J］. Jadavpur Journal of International Relations，2017，21（2）： 98117.

总体来看，目前有关莫迪政府外交能力的研究成果丰硕，但针对印度外交机制建设和外交执行能力的研究较少，更缺乏对印度外交能力的系统分析。外交能力作为国家能力的重要组成部分，是国家有效制定和执行对外政策的能力。

凌胜利.中国外交能力建设：内涵与路径［J］.国际问题研究， 2022（2）：21.本文通过对莫迪政府时期印度的外交观念、谋划、机制建设、协调和执行能力进行系统分析，探讨印度外交能力建设取得的成就和存在的局限，从而对印度外交能力形成相对客观系统的认知。

一、印度外交观念能力

外交观念能力是指一国认知世界、进行外交理论构建及国际传播的能力。

凌胜利.中国外交能力建设：内涵与路径［J］.国际问题研究， 2022（2）：2122.由于长期游离于冷战两极体系边缘，印度在外交理论建设方面形成了独特的视角，并以此为基础进行了有益尝试。现阶段，印度试图通过增强印度教意识形态影响力，强化“民主”价值观输出和拓展国际传播渠道，以提升印度外交观念能力。

（一）主流政治观念

大国情结、战略自主意识及印度教民族主义作为印度主流政治观念对其外交政策产生了重要影响。一是大国情结根深蒂固。印度的民族优越感和世界文明古国意识，使得印度社会认为其应当在地区和国际事务中发挥独特作用。

陈小萍.印度教民族主义与独立后印度政治发展研究［M］.北京：时事出版社，2015：220.为了成为“有声有色”的大国，印度不仅重视实力建设，也注重“规范性权力”（normative power）构建。

Ian Hall. Narendra Modi and Indias Normative Power［J］. International Affairs， 2017， 93（1）： 113115.二是战略自主意识强烈。受被殖民历史影响，保持战略自主对印度具有原则性意义。

Sumit Ganguly，Manjeet S Pardesi. Explaining Sixty Years of Indias Foreign Policy［J］. India Review， 2009， 8（1）： 419.冷战时期，尼赫鲁政府作为“不结盟运动”的倡导者，强调通过战略自主保障民族独立，使印度获得了远在当时物质实力之上的声望和地位。

Lal Deepak. Indian Foreign Policy， 194764（Part 2）［J］. Economic and Political Weekly， 1967， 2（20）： 937.此后，該政策内涵几经演变，但战略自主作为谋求大国地位的战略观念始终扎根印度。莫迪政府执政后，美印关系升温并呈现“多向结盟”态势，转变了以往以“不结盟”为主的政策，但并未放弃对战略自主的追求。印度既有意提升美印关系以扩大国际影响，也谨慎避免对美战略依附而削弱其战略自主性。三是印度教民族主义在莫迪政府时期有所强化。印度教民族主义是以印度教特性为基础的意识形态，强调印度文化特性对国家利益的影响。

陈小萍.印度教民族主义与独立后印度政治发展研究［M］.北京：时事出版社， 2015：27; Ian Hall. Narendra Modi and Indias Normative Power［J］. International Affairs， 2017， 93（1）： 123.莫迪政府执政以来，印度教民族主义再次强化，主要表现为在对外政策中政治现实主义增强，“印度优先”理念在印度外交认知中占据上风。

Mukherjee R. Power and Indian Foreign Policy［A］// Harsh V Pant， eds. New Directions in Indias Foreign Policy： Theory and Praxis. Cambridge： Cambridge University Press， 2019： 35；Hindustan Times. Foreign Policy， Good Governance： Top 10 Quotes from PM Modis Town Hall Event［EB/OL］.［20220417］.https：//www.hindustantimes.com/indianews/fromforeignpolicytogoodgovernancetop10quotesfrompmmodistownhallevent/storydkfPG5NKdieaFnWRvG2NRO.html.显然，这些主流政治观念深刻地影响了印度的外交观念，使得印度坚持追求大国地位，同时在战略手段方面保持了一定的灵活性，既与大国密切互动，也坚持战略自主诉求。

（二）外交理论创新

作为新兴国家，印度在外交理论构建中受西方理论影响，但也积极尝试，结合本国国情和经验，形成了较具特色的印度外交理论。

在官方层面，莫迪政府极力推动印度外交理念由“尼赫鲁主义”转向“莫迪主义”。

NDTV. ‘Modi Doctrine： Prime Ministers Vision Gets a New Name in Washington［EB/OL］.［20220421］. https：//www.ndtv.com/indianews/asindoustiesaimforglobalgooduscallspmsvisionmodidoctrine1417612. 主张“不结盟”“宽容”与“相互尊重”的“尼赫鲁主义”在印度外交理念中长期占据主导地位。

尚劝余.略论尼赫鲁思想的基本内容［J］.南亚研究，1992（4）：3940.莫迪上台后逐渐作出调整，并提出以“莫迪主义”指导外交实践。该理念强调印度利益优先（India First），对内强化社会凝聚力，号召民众共同推动变革，参与国家建设；对外力图在战略自主之上，经略周边，并在大国博弈中保持主动，以实现印度的全方位崛起，成为领导型大国。

Embassy of India， Kuwait Remarks by External Affairs Minister at the Launch of the Book “The Modi Doctrine” at IIC， New Delhi［EB/OL］.［20220421］.https：//indembkwt.gov.in/remarksbyexternalaffairsminister.php;荣鹰.“莫迪主义”与中印关系的未来［J］.国际问题研究，2017（6）：8;杜志远.“莫迪主义”外交理论与实践研究［D］.武汉： 华中师范大学，2019：20.两者都以大国地位为目标，但与前者相比，“莫迪主义”强调改变现状，更具进取性，现实主义与实用主义倾向更加凸显。

在学术层面，学者则主要围绕印度的身份定位和外交政策选择进行了探讨。一是强调印度身份认同的批判性建构主义理论。

Priya Chacko. Constructivism and Indian Foreign Policy［A］// Harsh V Pant， eds. New Directions in Indias Foreign Policy： Theory and Praxis. Cambridge： Cambridge University Press， 2019： 4861.較为典型的是宗教色彩浓厚的印度教民族主义理论，其强调“一个国家（印度）、一个宗教（印度教）、一个民族（信仰印度教的民族）和一种语言（印地语）”，谋求通过“文化重构”打造“印度教特性”，将印度教从多元且松散的宗教转化为基于共同宗教信条的统一和有组织的信仰，以最大限度地凝聚印度教徒，服务于印度大国崛起。

王世达.印度教民族主义强势崛起及其影响［J］.现代国际关系， 2020（2）：32.其中较具代表性的有萨瓦尔卡的“印度教国家论”、戈尔瓦卡的“国家虔信论”以及乌帕迪雅耶的“达摩之治论”。

刘建，朱明忠，葛维钧.印度文明［M］.福州：福建教育出版社， 2008：439446.莫迪政府深受该流派影响，在内政外交中皆突出印度教文明的重要地位。二是发展中国家理论。该理论探讨的问题主要是发展中国家在国际体系中的角色认知与政策选择。其核心观点强调，发展中国家不仅有权谋求自身的独立发展，还是国际体系中不可或缺的一支力量。印度作为重要的发展中国家，对该理论的实践尤为积极。

Gupta S. Great Power Relations， World Order and the Third World［A］// Rajan M S， Ganguly S，eds. India and the International System： A Selection from the Major Writings of Sisir Gupta.  New Delhi： Vikas Publishing House， 1981：4187；Gupta S.Indias Foreign Policy， 19471970［A］// Rajan M S， Ganguly S，eds.India and the International System： A Selection from the Major Writings of Sisir Gupta. New Delhi：Vikas Publishing House， 1981： 339348.三是被视作印度现实主义源头的“曼陀罗”（Mandala）国际体系思想。该理论由考底利耶（Kautilya）在《政事论》（Arthashastra）中提出，其主要观点认为，国际政治就其本质而言，是“中心国、盟国、敌国、中立国”的分化组合。在这一动态等级体系之下，国家应坚持现实主义外交战略以维护自身利益。这类观点已逐渐引起印度学术界和战略界的关注。

Kautilya. Arthashastra［M］. New Delhi： Penguin Books， 1992： 542549; 李家勝. 印度国际关系研究的成就与评价［J］. 教学与研究， 2021（4）： 105.此外，印度外交理论中也不乏着眼于外交政策制定的研究，其探讨了印度国家实力、利益界定、国内环境等因素与对外政策选择之间的关系。

Karunakaran K P. India in World Affairs （February 1950December 1953）［M］.Calcutta：Oxford University Press，1959; Rajan M S，Ganguly S. India and the International System： A Selection from the Major Writings of Sisir Gupta［A］. New Delhi： Vikas Publishing House，1980; Arora V K，Appadorai A. India in World Affairs［A］.New Delhi： Sterling Publishers，1975.这类研究相对松散，但其立足于印度本身进行深挖，为印度外交决策及理论构建提供了重要支持。

（三）外交观念的国际传播

莫迪政府努力增强本国国际传播能力以扩大国际影响。首先，以印度教文明增强意识形态领域的对外传播。莫迪政府执政以来，通过“季风计划”、设立国际瑜伽日、密切侨民社区联系等方式，着力宣扬“印度教特性”，赋予其“印度文化”标签。

许娟.宗教政治化：印度教民族主义的再次兴起及其对印度外交的影响［J］.南亚研究， 2020（2）：131.印度人民党也与印度国民志愿服务团在政府高层和民间社会层面实现双轨配合，致力于打造兼具坚实实力与文化优越感的国家，塑造备受崇敬的国际形象。

其次，谋求以“民主”价值观拉近与发达国家的意识形态共识，在发展中国家中塑造积极形象。印度非常注重通过强调“民主”价值共识来增强与发达国家的合作，美日澳印四方机制也被印度视为“民主”联盟。2018年，莫迪政府表达“印太”愿景（IndoPacific Vision）时，在“开放”“自由”之外，强调了“平等”与“包容”，

Ian Hall. India and a Regional RulesBased Order： Equity and Inclusion［J］. Security Challenges， 2020，16（3）： 2731.既同其他三国实现了意识形态对接，

林民旺.新冠肺炎疫情下印度的大国外交战略［J］.当代世界， 2020（9）：35.强化了机制内各国的身份认同，又标榜了自身作为“世界上最大的民主国家”的地位特性，突出了印度在该组织中的重要性。印度也非常重视价值观外交。通过向发展中国家和地区提供援助，如发起“印度服务人类”倡议（India for Humanity）

MEA of India. IndiaMalawi Joint Communique on the Visit of Vice President to Malawi［EB/OL］. ［20220611］.https：//www.mea.gov.in/bilateraldocuments.htm？dtl/30573/IndiaMalawi_Joint_Communique_on_the_visit_of_Vice_President_to_Malawi.、提供优惠贷款、关注妇女对国际政治经济生活的参与、帮助非洲大陆卫生保健基础设施建设等来加强价值观输出，提升印度国际形象。

最后，积极探索并拓展印度外交观念的传播渠道。一是重视官方外交观念传播。除了外交部对外宣传与公共外交司（the External Publicity and Public Diplomacy Division， XPD）对印度立场及关键政策进行阐述，作为外交部下属部门，印度文化关系委员会（Indian Council for Cultural Relations， ICCR）也会通过向他国提供经济与技术支持、设立研究中心、开设印地语课程等方式，支持发展中国家的教育事业，以此增强对留学生与学者的吸引力，为印度政策解读服务。二是善用媒体。如利用《印度时報》《今日印度》、卫星电视台（ZEE）、亚洲国际新闻通讯社（ANI）等，为印度外交举措进行宣传与辩护。此外，印度政府还与多国签署了推进国家间广播电视媒体交流的协议以增强同各国媒体的合作，提升印度文化影响力。三是设立印度文化中心，打造集印度文化大成的对外文化传播平台。截至2022年6月底，印度已在世界各地设立38处文化中心，其中在中亚、南亚、东南亚与非洲分别设立了6处。

India Council For Cultural Relations. Indian Cultural Centers Abroad List View［EB/OL］.［20220611］.https：//www.iccr.gov.in/indianculturalcentermaplistview？page=0.此外，辨喜基金会（Vivekananda International Foundation，VIF）和印度基金会（India Foundation，IF）等智库因具有理论建设与政策沟通的“桥梁”价值，也在增强印度外交传播能力的过程中发挥了重要作用。

二、印度外交谋划能力

外交谋划能力是指一国结合本国利益诉求及战略资源，对战略环境进行研判后，界定本国外交方向的能力。

凌胜利.中国外交能力建设：内涵与路径［J］.国际问题研究， 2022（2）：22.就现阶段而言，莫迪政府基于内外环境双重变革这一战略研判，在战略资源相对有限的情况下，通过渐进式的战略布局调整，呈现了较强的外交谋划能力。

（一）战略环境认知

莫迪政府对印度所处战略环境的判断强调内外双重变革。一是认为国际局势正处于重大变局之中。相较于前任政府，莫迪政府对国际局势的研判更强调中国发展带来的“威胁”以及中美竞争激化提供的战略机遇。

刘思伟.印度参与美日印澳四边合作进程分析——新古典现实主义视角［J］.南亚研究， 2021（3）：4547.印度认为，中印之间除了边界问题，在南亚地区影响力、航行自由乃至大国地位方面都存在矛盾，并在当前呈现扩大态势。与此同时，美国及其亚太盟国同中国之间的博弈更趋胶着，印度与它们在制衡中国这一问题上存在共同利益。因此，印度认为现阶段应当把握中美竞争激化带来的机遇，密切同美国的联系以应对来自中国的压力。二是印度自身的变革。莫迪政府认为，印度作为新兴大国，需致力于成为一支领导力量（leading power），而不仅仅是国际局势的被动参与者。

Mohan C Raja. Modis World： Expanding Indias Sphere of Influence［M］. New Delhi： Harper Collins India， 2015： 198; ORF.Foreign Secretary Launches Book on Modis World： Expanding Indias Sphere of Influence［EB/OL］.（20150718）［20220510］.https：//www.orfonlie.org/research/foreignsecretarylaunchesbookonmodisworldexpandingindiassphereofinfluence/.就全球治理而言，莫迪政府强调印度需要在国际社会树立大国形象，这也促使印度对全球治理的参与更加广泛。

Bharatiya Janata Party. Election Manifesto （2014）［EB/OL］.［20220517］.http：//bjpelectionmanifesto.com/pdf/manifesto2014.pdf. 就地区事务来说，印度已成为“印太”地区的关键参与方，

Admin. East Asia Summit is the Key Forum for Shaping the Collective Future of the Region： PM Modi［EB/OL］. （20151122）［20220520］.https：//www.narendramodi.in/remarksbyprimeministeratthe10theastasiasummitinkualalumpurnovember222015376656.未来还将持续强化对该地区的影响。

（二）战略目标界定

在战略目标方面，莫迪政府的外交政策主要有三个方面考虑。一是提升印度的国际地位。印度自独立以来，便确立了成为“世界大国”的战略目标，并将这一目标置于对外战略的关键位置。莫迪政府执政后，更强调在全球局势不确定性与复杂性加剧的时代，印度的大国地位应为国际社会所认可。

MEA of India. Remarks by Foreign Secretary at the Inaugural Dinner of the Raisina Dialogue 2022［EB/OL］.（20220425）［20220517］.https：//www.mea.gov.in/SpeechesStatements.htm？dtl/35233/Remarks_by_Foreign_Secretary_at_the_Inaugural_Dinner_of_the_Raisina_Dialogue_2022_April_25_2022. 对莫迪政府而言，提升国际地位意味着印度不仅要巩固自身在南亚和印度洋地区的优势地位，还要进一步增强在东南亚和西太平洋地区的声望，更要在众多国際组织中增强制度影响力和国际话语权。这也使得印度对于国际事务的参与更加积极，努力争取安理会常任理事国地位，对美国的战略追随更加明显。

二是增强印度的经济安全保障。印度通过提高国际市场的参与度，提升本国制造业实力，以减少对他国的依赖，增强经济安全保障能力。受新冠疫情和全球产业链局部重组等因素的影响，印度经济也遭受了巨大损失，印度在全球供应链中的影响力减弱。因此，如何逐步扭转在经济领域的弱势地位，成为莫迪政府需要应对的重要课题。

三是增强对中国的制衡能力。印度将中国视为重要竞争对手，不仅因为中印之间存在边界争端，还因印度担忧中国在南亚地区的影响力扩大。目前，中国已是印度、巴基斯坦、孟加拉国、马尔代夫等南亚国家最大的贸易伙伴，也是南亚地区最重要的对外投资来源国，还是巴基斯坦、孟加拉国、斯里兰卡等国的重要武器供应国。

林民旺.中印战略合作基础的弱化与重构［J］.外交评论， 2019（1）：34.印度将中国在南亚地区的影响增强视为威胁，这也使得其借重与美日等国的合作增强自身的地区军事投射能力和经济辐射能力，以对抗中国的影响力。

Charu Sudan Kasturi. India and Australia Close to Signing a Mini Free Trade Agreement［EB/OL］.（20220317）［20220510］.https：//www.aljazeera.com/news/2022/3/17/indiaandaustraliaclosetosigningaminifreetradeagreement.

（三）战略资源运筹

在战略资源方面，印度非常注重战略实力建设与国际动员能力提升。国家物质能力（CINC）数据集显示，印度国家实力总体保持上升趋势，且在莫迪政府执政后呈现良好发展势头。

国家物质能力数据集［DB/OL］. ［20220602］.https：//correlatesofwar.org/datasets/nationalmaterialcapabilities/nationalmaterialcapabilitiesv40.  在经济方面，2014年莫迪执政以来，印度经济实现了较为快速的增长，GDP年均增幅达5.38%，即使受疫情影响也展现了较强的经济韧性。2021年印度GDP增幅达8.9%，

World Bank. GDP growth （annual %） India［DB/OL］.［20220602］.https：//data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG？locations=IN.  总体经济实力跃居世界第五位。在军事方面，2021年印度军费开支仅次于中美两国，10年内总增幅达33%。

SIPRI. Trends in World Military Expenditure， 2021［EB/OL］.［20220530］. https：//www.sipri.org/sites/default/files/202204/fs_2204_milex_2021_0.pdf.  印度近年来不断加强军备力量建设，大量购买美俄军事装备，军费开支占政府预算比例较高。斯德哥尔摩国际和平研究所数据显示，莫迪政府时期，印度始终居于全球武器进口国前三位，2021年更是高居第一位。

SIPRI. Top List TIV Tables［EB/OL］.［20220530］.https：//armstrade.sipri.org/armstrade/page/toplist.php. 在关键资源方面，印度作为能源匮乏国家，面临着油气需求量与能源供给量缺口不断扩大的困境。据预计，到2040年，印度的石油进口依赖度将达到90%以上。

IEA. India Has the Opportunity to Build a New Energy Future［EB/OL］. （20210209）［20220517］.https：//www.iea.org/news/indiahastheopportunitytobuildanewenergyfuture.  这不仅意味着印度能源安全存在风险，也加剧了经济的外部脆弱性。如果难以摆脱关键资源主要依靠进口的局面，其经济发展也将面临很大的挑战。印度还非常注重国际动员能力建设，通过灵活的外交政策，不断加强与美俄欧日等国的关系，以此弥补自身国家实力的局限。

（四）优化战略布局

为了实现外交目标，在战略资源相对受限的情况下，印度着力调整外交战略布局，主要体现在强化对南亚地区的影响力、谋求大国平衡等方面。

一是强化对南亚地区的影响力。一方面，印度通过实施“邻国优先”（Neighborhood First）政策和“季风计划”（Project Mausam），着力构建“大印度联邦”。另一方面，印度转变过去将南亚地区视为“自家后院”不容他国涉足的做法，积极吸引域外国家参与地区合作，同日本合作启动了涵盖周边六国的“亚洲经济走廊”建设，并与美国增强了在该地区的防务合作。

郑海琦.莫迪政府的南亚战略转变及对地区秩序的影响［J］.南亚研究季刊， 2022（1）：45.这既对冲了中国在南亚地区的影响力，也减少了印度的地区治理成本。在此过程中曾出现退出南亚区域合作联盟（SAARC，简称“南盟”）、暂缓签署《BBIN机动车协议》等事件，但总体呈现出较为明显的强化对南亚地区控制的势头。

二是谋求大国平衡，加强与东南亚国家的联系。莫迪政府执政后，逐步强化同美国方面的协调，顯著体现在签署防务及战略合作文件、进行双边及多边联合军事演习、加强高层互访及对话交流等方面。在对华关系上，印度的政策有逐渐从强调“平衡+接触”的实用主义向“极端民族主义”转变的趋势，但并未完全将中国置于对立面，仍与中国在一些议题上保持合作。在印欧关系方面，莫迪政府延续了双方的良好互动，在夯实传统合作领域的基础上，积极探索可再生能源、数字经济等新领域的合作可能。在印俄关系方面，印度依然重视俄罗斯的战略价值，与美国亲近但也不疏远俄罗斯，试图在美俄之间“左右逢源”。在同东南亚国家的关系方面，自2014年莫迪宣布将“向东看”政策升级为“东向行动”政策，并赋予印度—东盟战略伙伴关系优先权后，

宁胜男.“印太”视角下印度与东盟关系［J］.印度洋经济体研究， 2021（2）：20.印度与东盟关系整体保持良好发展态势。在2018年的新加坡香格里拉对话会上，印度不仅首次阐明了对“印太”的理解，也强调了“东盟中心地位”。

吴兆礼.印度莫迪政府“印太海洋倡议”发展、路径与趋势［J］.太平洋学报， 2021（12）：4152.大国平衡外交与同东南亚国家的友好关系既有利于印度争取有利的战略环境，也为印度提供了广阔的经贸市场，对印度的对外战略运筹至关重要。

三是借力四方安全机制（QUAD）制衡中国。莫迪执政以来，对美日澳印四边机制更加重视，与美日澳的双边关系也不断发展。在美国的极力拉拢下，印度在四边机制中的参与程度逐渐加深，也有意将其视为制衡中国的重要工具。近年来，印度积极参与四边机制框架内的各项议程，包括联合军演、打击网络犯罪、公共卫生援助等，意图获得更多经济与军事支持，增强对中国的制衡能力。

四是经略“大周边”。根据莫迪政府的阐述，在地域范围上，印度的“大周边”地区涵盖从印度洋西岸到太平洋东岸的广阔空间，

吴兆礼.印度莫迪政府“印太海洋倡议”发展、路径与趋势［J］.太平洋学报， 2021（12）：4152;Scott D. India and the IndoPacific Discourse［A］// Harsh V Pant， eds. New Directions in Indias Foreign Policy： Theory and Praxis. Cambridge： Cambridge University Press， 2019： 198.印度通过多样化的外交手段积极拓展在这一地区的“朋友圈”，谋求逐步重塑地区权力结构，

Baruah Darshana M. Partnerships as a Central Pillar of Indias IndoPacific Strategy［M］// Baruah Darshana M. India in the IndoPacific： New Delhis Theater of Opportunity. Washington：Carnegie Endowment for International Peace， 2020： 15.形成有利于印度的地区格局。第一，对印度而言，“中亚是印度延伸的邻国”，在巴基斯坦致力于在该地区经营自身战略纵深的情况下，

马加力.印度外交战略纵论［M］.北京： 中国民主法制出版社， 2020：111112.印度对该地区也非常关注。2015年，印度加入上海合作组织，莫迪对中亞五国进行了访问，释放了印度对该地区高度重视的信号。此后，各方来往密切，关系逐步深化，并于2022年1月举行第一届印度—中亚峰会，实现了印度与中亚五国政府首脑的首次集体交流，

MEA of India. Annual Report 202122［R/OL］. ［20220520］.https：//www.mea.gov.in/Uploads/PublicationDocs/34894_MEA_Annual_Report_English.pdf. 进一步增强了印度在该地区的影响力。第二，在同海湾国家的沟通中，双方在能源合作之外，不断拓宽合作领域。如2021年9月，印度同阿联酋开启了签署全面经济伙伴关系协定（CEPA）的谈判进程，并决定成立联合工作组。第三，在对非关系调整中，莫迪政府强调非洲国家是印度提升在环印度洋地区影响力的战略支撑，对印度获得联合国安理会常任理事国席位至关重要。

Baruah Darshana M. Partnerships as a Central Pillar of Indias IndoPacific Strategy［M］// Baruah Darshana M. India in the IndoPacific： New Delhis Theater of Opportunity. Washington：Carnegie Endowment for International Peace， 2020：15.

因此，莫迪政府在巩固同非洲国家传统友好关系的基础上，通过密切高层互访、扩容外交机构、完善合作机制、推出“香料计划”（Spice Route）等方式，谋求增强在非洲地区的影响力。

总体而言，莫迪政府现阶段呈现较强的外交谋划能力。基于对自身所处内外变局的环境研判，在维持战略布局整体稳定的基础上，莫迪政府拟定了提升大国地位、保障本国经济安全及制衡中国三大战略目标。尽管战略资源相对受限在一定程度上限制了其手段的运用，但战略布局调整和外交手段的灵活多样较好地弥补了这一不足，显示了印度较强的外交谋划能力。

三、印度外交机制建设能力

莫迪政府时期，为适应国内外环境变化，印度加强了外交机制建设，对外交机构进行了必要的调整，展现了其外交机制建设能力的韧性与活力，也有利于印度的外交运筹。

（一）内部机制建设

就内部机制而言，印度外交部组织架构较为庞杂。除常规性的决策、行政（如人事、会务、协议等）、法务等部门及驻各国使领馆外，莫迪政府针对部分地区及职能设有专门机构，反映了其政策倾向。一是高度重视中国等周边国家。相较于其他地区，印度外交部设有针对中国的研究中心，还将其周边地区进行了详细划分，交由北方司（负责不丹与尼泊尔事务），孟加拉国与缅甸事务司，巴基斯坦、阿富汗与伊朗事务司等部门进行归口管理与协调。二是设有负责经济关系与文化关系的协调部门，包括服务于经济关系的秘书处及下设的四个行政司，负责文化关系的对外宣传与公共外交司、文化关系委员会等，体现了印度对经济发展和文化软实力的重视。

值得注意的是，近年来随着国际形势的变化，莫迪政府对外交部门进行了针对性调整。一是在信息技术迅猛发展的背景下，网络空间作为国家领土的“第五领域”（fifth domain），受到国际社会的普遍关注。针对这一形势，莫迪政府设立了电子政务和信息技术司及网络外交司，形成了内外并行、技术与机制协同发展的网络空间治理体系，服务于“数字印度”（Digital India）计划。这些部门主要就网络空间治理、信息技术方面的问题制定政策，并同他国进行双边或多边协调。

MEA of India. Annual Report 202122［R/OL］. ［20220520］.https：//www.mea.gov.in/Uploads/PublicationDocs/34894_MEA_Annual_Report_English.pdf. 二是2020年设立新兴战略技术司。该部门主要从事技术外交活动，参与国际社会中有关问题的政策性与法律性探讨。2021年，在该部门的推动下，印度作为创始国加入了国际人工智能研究中心（UNESCO）。

MEA of India. Annual Report 202122［R/OL］. ［20220520］.https：//www.mea.gov.in/Uploads/PublicationDocs/34894_MEA_Annual_Report_English.pdf.目前，该部门正着力于网站建设与刊物发行，以增强对科技人才的吸引力，提升印度在高新技术领域的话语权。

MEA of India. Annual Report 202122［R/OL］. ［20220520］.https：//www.mea.gov.in/Uploads/PublicationDocs/34894_MEA_Annual_Report_English.pdf.三是配合外交谋划，优化在中欧、南美洲、非洲等地区的外交机构设置。其中，在非洲地区的机制建设尤其值得关注。2018年以来，印度已在非洲地区开设了对卢旺达、刚果共和国、塞拉利昂等国的18个新特派团。在蒙罗维亚（利比里亚）和努瓦克肖特（毛里塔尼亚）的使团已开始运作。

MEA of India. Annual Report 202122［R/OL］. ［20220520］.https：//www.mea.gov.in/Uploads/PublicationDocs/34894_MEA_Annual_Report_English.pdf. 通过这些机构的设置，印度的外交机制建设能力得以增强。

（二）国际机制建设

全球和区域层面的国际机制建设也是印度外交机制建设能力的重要组成部分。

一是在全球性国际机制中，莫迪政府积极作为。通过提高在联合国、二十国集团领导人峰会等机制中的参与程度，印度逐渐将自身转变为国际利益相关者和议程制定者，在可持续发展、世界贸易、核扩散等议题中增强了国际影响力。

Arndt Michael. India and Multilateralism Concepts， New Trajectories and Theorizing［A］// Harsh V Pant， eds. New Directions in Indias Foreign Policy： Theory and Praxis. Cambridge： Cambridge University Press， 2019： 151.其中，印度在氣候治理领域的外交表现尤为突出。在过去较长一段时间内，印度在全球气候治理中的立场备受西方国家指责。莫迪上任后，迅速对此作出调整，不仅推动了《巴黎气候变化协定》的最终达成，倡议创建了国际太阳能联盟（ISA），并以此推动可持续发展，获得了国际社会的赞许。

二是适应战略布局调整，在地区性机制建设中进行优化与拓展。在东南亚和南亚地区，印度积极谋求推进东亚峰会等亚太地区机制同环印度洋联盟（IORA）、环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议等印度洋地区机制之间的对接，以形成“印太”地区架构。

宁胜男.“印太”视角下印度与东盟关系［J］.印度洋经济体研究， 2021（2）：23.在与南亚国家的关系构建中，印度的实用主义倾向表现明显——当制度维系成本激增到一定程度时，印度会选择用将中国和巴基斯坦排除在外的次区域机制替代区域性制度；而当维系压力有所下降时，又将回归区域性制度。

吴琳.地区霸权的制度护持与印度的南盟政策［J］.世界经济与政治， 2020（12）：73.目前，莫迪政府已重启南盟以应对疫情冲击，并取得了积极成效，但在地缘竞争加剧、本国战略资源受限的情况下，印度在南亚地区的机制建设仍需深耕。在中亚和西亚地区，印度的国际机制建设取得了较大进展，包括建立阿拉伯—印度合作论坛部长级会议、印度—中亚外长会议机制等，有助于拓展海外市场，提升国际影响力。在非洲方面，印非经济共同体会议、印非论坛峰会也成为印度拓展影响力的重要平台。

三是印度对美日澳印四边机制的参与更加机制化。自2018年明确接受“印太”概念后，莫迪政府同其他三方的合作逐渐提速，与美国建立了“2+2”部长级对话机制，为印度增强国防实力、推进数字化转型提供了重要支撑；与澳大利亚就海上防务及网络安全进行了多次协调，并建立网络框架对话机制；在多边层面上，建立四国外长会议、四方首脑峰会等对话机制，以便在更大程度上发挥四边合作机制的效力。

四、印度外交协调能力

作为一项系统性工程，外交协调能力的建设也极为重要。莫迪政府在保持内部协调系统总体稳定的基础上，根据时局变化综合运用对外协调手段，展现了外交协调能力的适应性。

（一）政府内部协调能力

印度外交部相对完善的组织架构维持了系统内部的良好运转，提高了协调效能。目前，印度外交部已形成以外交部长和三位国务部长为首的决策核心，将中期政策规划职能交由政策规划与研究司（Policy Planning and Research Division， PP&R），以协调内部各司工作。国务部长作为总理的重要政策顾问，在特定问题上协调各部门间的分歧。

Tanvi Madan. Officialdom： South Block and Beyond［A］//David M Malone， Mohan C Raja， Srinath Raghavan， eds. The Oxford Handbook of Indian Foreign Policy. Oxford： Oxford University Press， 2015： 295.政策规划与研究司通过定期举办旗舰会议（flagship conference）的方式，强化同学术界和其他国家的协调。新冠疫情对国际交流造成了较大阻碍，但印度通过线上交流，开拓新的沟通渠道，如通过1.5/2轨道对话（Track 1.5/2 Dialogue）等保障了系统运转。仅2021年，印度就举办了4次旗舰会议，同美国、加拿大、日本、韩国、孟加拉国及西亚国家和地区举办了8次对话，并发布了5份研究报告。

MEA of India. Annual Report 202122［R/OL］. ［20220520］.https：//www.mea.gov.in/Uploads/PublicationDocs/34894_MEA_Annual_Report_English.pdf.

多样化的沟通渠道提升了印度的跨部门协调能力。一是通过内阁及国家安全委员会保持了主要战略决策者间的密切沟通。内阁作为最高级别的常设协调机构，服务于各类交叉议题的部门间协调。

Tanvi Madan. Officialdom： South Block and Beyond［A］//David M Malone， Mohan C Raja， Srinath Raghavan， eds. The Oxford Handbook of Indian Foreign Policy. Oxford： Oxford University Press，  2015： 302.国家安全委员会由外交部长、内政部长、财政部长和国防部长组成，是四方协调及向总理提供政策建议的重要机制。二是通过对外事务常设委员会保障外交部与议会之间的协调。三是通过邦事务司强化中央与地方的关系，以适应外事访问次数及友好城市数量增多的情况，提高各邦在对外事务领域，尤其是在对外经济领域的参与度。

Suhasini Haidar. MEA to Oversee Foreign Investments in States［EB/OL］.［20220527］.https：//www.thehindu.com/news/national/meatooverseeforeigninvestmentsinstates/article6530956.ece; MEA of India. Annual Report 202122［R/OL］. ［20220520］.https：//www.mea.gov.in/Uploads/PublicationDocs/34894_MEA_Annual_Report_English.pdf.四是在常设机构之外，通过临时磋商机制及联合工作组提升跨部门协调的灵活性。

Tanvi Madan. Officialdom： South Block and Beyond［A］//David M Malone， Mohan C Raja， Srinath Raghavan， eds. The Oxford Handbook of Indian Foreign Policy. Oxford： Oxford University Press，  2015： 303；

Soumya Kanti Mitra. Energy Synergy［EB/OL］. ［20220521］.https：//economictimes.indiatimes.com/energysynergy/articleshow/1483138.cms.

（二）社会动员能力

对印度这样一个大国而言，政府能否凝聚社会共识对国家对外政策具有重要影响。国家安全咨询委员会（NSAB）、智库与媒体等非政府行为體在莫迪政府时期的社会动员中扮演了重要角色。

一是国家安全咨询委员会作为政府咨询机构，不仅促进了信息的跨界流动，还提高了政府的决策效能。其由学术界、媒体、私营部门及政界退休人员组成，主要就外交决策提供咨询，并就相关问题提出政策建议。

Tanvi Madan. Officialdom： South Block and Beyond［A］//David M Malone， Mohan C Raja， Srinath Raghavan， eds. The Oxford Handbook of Indian Foreign Policy. Oxford： Oxford University Press，  2015： 296.

二是作为“半官方”（semiofficial）信息源，智库有助于提升外交决策的合理性。

Scott D. India and the IndoPacific Discourse［A］// Harsh V Pant，eds. New Directions in Indias Foreign Policy： Theory and Praxis. Cambridge： Cambridge University Press， 2019： 198.在莫迪和外交部长苏杰生对智库建设的支持下，印度服务于外交事业的智库队伍迅速壮大，由2008年的121个增加到2017年的444个，

Khan Raphalle， Patrick Kllner. Foreign Policy Think Tanks in India： New Actors， Divergent Profiles［R］.German Institute of Global and Area Studies（GIGA），2018. 各类对话活动逐步增加并实现了机制化，较具代表性的包括由印度外交部和观察家研究基金会（ORF）共同举办的瑞辛纳对话（Raisian）等。这些智库不仅促进了官僚机构间的互动交流，还拓展了政界与不同社会阶层之间的沟通渠道。

Mohan C Raja. The Making of Indian Foreign Policy： The Role of Scholarship and Public Opinion［R］. Singapore： Institute for South Asian Studies， National University of Singapore， 2009： 1.

三是通过媒体强化政府同社会各界的互动。媒体通过议程设置的方式引导公众关注政府决策，在增强政府决策合法性的同时，通过舆论扩大印度外交影响力。一是社交媒体已成为印度政府政策阐述与话语构建的重要渠道。大多数高级官员使用推特（Twitter）和其他社交媒体，定期通过电子邮件向数百万人传递外事进展。截至2022年7月底，总理办公室（PMO）在推特上已拥有近5000万粉丝，在推特上拥有超过8100万粉丝的莫迪总理被认为是全球最受关注的领导人之一。二是传统媒体仍然在印度外交中居于重要地位。莫迪政府延续时政类节目在广播行业由政府垄断的传统，通过《用心交流》（Man Ki Baat）这一广播讲话节目，在回应民众就各类议题提问的同时，对外释放印度内政外交的意愿与动向。

斯瓦兰·辛格.印度外交政策中的公共外交［A］//刘德斌，编.公共外交研究（第一辑）.北京： 社会科学文献出版社， 2018：13.尽管印度电视媒体行业以私有制为主体，市场在其中发挥重要作用，但政府仍然通过任命行业工资委员会及向记者提供物质支持等方式对电视媒体施加影响，使其服务于自身的话语构建。

Manoj Joshi. The Media in The Making of India Foreign Policy［A］//David M Malone， Mohan C Raja， Srinath Raghavan， eds. The Oxford Handbook of Indian Foreign Policy. Oxford： Oxford University Press，  2015： 329.

（三）国际协调能力

印度的国际协调方式灵活多样，通过领导人出访、参与多边机制等方式不断扩大印度的国际交往网络，增强印度的国际协调能力。

一是领导人频繁出访。自莫迪政府上台后，在2014—2019年，印度领导人出访他国达到91次，并多次实现印度外交领域的突破。

作者根据印度外交部官网整理所得。资料来源：印度外交部官网，https：//www.mea.gov.in/bilateraldocuments.htm？53/Bilateral/Multilateral_Documents. 2020年上半年，受疫情影响出访出现了中断，但在同年6月便以“线上线下”相结合的方式实现逐步恢复。综合其出访情况，莫迪政府在上任初期便以此方式加强了同南亚国家的沟通，逐步深化了同“大周边”及“印太”国家的协调，在经贸、能源、网络安全等领域的合作取得成果。总之，领导人出访不仅扩大了印度外交政策的影响，也增强了印度的国际协调能力。

二是重视多边机制的价值。其一是通过将利益内嵌于议程以及进行需求聚合的方式，

苏长和.中国的软权力——以国际制度与中国的关系为例［J］.国际观察， 2007（2）：30.为本国利益谋求更多合法性。在世界贸易组织的多次会议上，印度或单独，或与中国、巴西等国一起呼吁维护发展中国家的利益；在联合国安理会改革事宜上，印度通过與德国、日本和巴西进行磋商以形成合力。其二是发挥不同性质机制的特性，强化印度话语权。在金砖国家、IBSA、不结盟运动等制度中加强与发展中国家的协调；在南盟、环印度洋联盟、湄公河—恒河合作倡议（MGC）等区域性合作组织中强化地区治理。其三是以国际制度拓宽战略空间。这一点在现阶段的中印关系中表现得较为明显。莫迪政府执政以来中印关系并不稳定，但印度对金砖国家、上合组织等多边对话渠道高度重视，在其中与中国就地区及全球事务进行协调，这有利于双方缓解矛盾，探寻新的利益交汇点。

三是发挥侨民在公共外交中的特有价值。印度是世界移民大国，海外侨民数量庞大且分布广泛。自20世纪90年代印度经济改革后，印度政府逐渐将侨民纳入国家总体战略，并通过设立相关机构、制定和修改相关政策法律等方式调动侨民力量，以服务于对外协调。

Varadarajan Latha. India and Its Diaspora［A］//Harsh V Pant，eds. New Directions in Indias Foreign Policy： Theory and Praxis. Cambridge： Cambridge University Press. 2019： 244246.近年來，印度侨民在居住国的经济地位、政治影响力都有所提升。以在美印度侨民为例，其利用舆论、投票权和政治献金等方式进行院外游说，已成为仅次于以色列的美国院外游说势力。

张梅.大国梦之下的印度侨民战略［J］.现代国际关系， 2021（12）：50.莫迪政府对侨民资源非常重视，除对侨民所作贡献进行表彰外，还就侨民在海外的利益维护同许多国家签署了协议，以强化与海外侨民社区的联系。

五、印度外交执行能力

外交执行能力是指外交部门和外交人员有效贯彻国家意志、落实外交政策的能力。

凌胜利.中国外交能力建设：内涵与路径［J］.国际问题研究， 2022（2）：24.印度对此高度重视，在制度保障、机制支持、财政投入、人才培养以及信息赋能等方面皆有明确的制度设计和投入，以促进外交政策的实施。

（一）制度保障

权责明确的制度及行政架构增强了印度外交执行能力。第一，分权制度客观上规范了外交执行过程。印度《宪法》明确规定了立法、司法及行政三权分立的界限，“附件七”（seventh schedule）更明确将外交领域的立法权赋予联邦议会，议会还享有监督联邦行政的权力。为确保权力相互制约，总统有权驳回议会所作相关决策，并要求议会对该决策进行重审。这样的权力制约和严格的审议制度减少了顶层设计的失误风险。

Ministry of Law and Justice. The Constitution of India［EB/OL］. ［20220601］.https：//legislative.gov.in/sites/default/files/COI.pdf. 第二，分工明确的行政系统提高了外交执行效能。总理作为政府首脑掌握行政权力，以其为首下设部长会议及内阁，前者为其提供决策建议，后者则主要负责重大决策的制定和部门间的协调及监督，总理、部长会议及内阁三者共同构成核心决策圈层。

（二）机制支持

外交部内部的机制运行比较清晰，行政司作为外交部的执行核心，为印度外交事务的具体落实提供保障。该司主要负责干部管理，包括招聘、培训、派任/调动、委派等，其还通过制定、修订和执行印度政府的相关规则和条例，对印度派驻人员、在印度使团的当地雇员进行人事政策及部门调整。目前，行政司下设56个部门，能够为印度外交执行提供相对有效的机制支持。新冠疫情暴发后，该部门协同人道主义援助与救灾部门（HADR）创建快速应急响应单元。2021年，该部门持续完善外交部人事机制，发布外交部实习政策，以提升行政透明度与有效性。

MEA of India. Annual Report 202122［R/OL］. ［20220520］.https：//www.mea.gov.in/Uploads/PublicationDocs/34894_MEA_Annual_Report_English.pdf.

（三）财政投入

莫迪政府逐步增加财政投入，为外交执行提供了物质保障。具体而言，印度外交部的财政开支主要包括与他国科技和经济合作中的赠款或贷款（Technical and Economic Cooperation， 后简称TEC）、外交人员福利、国际合作、机构资助、外事常规工作等7项内容。其中，TEC占比最大，且重点投入南亚国家。受疫情影响，印度在该领域的投入有所减少，但在财政开支中的比重始终超过40%，为印度增强在南亚地区的外交影响力提供了重要的物质支撑。外事人员的薪资待遇占比次之，近年来有所提高，2021—2022财年这部分预算增加了约35.79亿卢比。此外，印度对大国地位的追求在财政预算中也有所体现，2021—2022财年其在国际合作中的投入较2018—2019财年提高了约26%。

（四）人才培养

严格的人才选拔与培训体系提升了印度外交执行能力。首先，严苛的筛选流程保障了人才输入质量。进入外交体系需经过统一的公务员考试，仅有排名前2‰的人员才有机会进入。

Bajpai Kanti， Byron Chong. Indias Foreign Policy Capacity［J］. Policy Design and Practice， 2019， 2（2）： 143.其次，为期15个月的前期培训加深了新进人员对印度国内政治环境及行政组织架构的了解。

Bajpai Kanti， Byron Chong. Indias Foreign Policy Capacity［J］. Policy Design and Practice， 2019， 2（2）： 144.再次，通过试用期强化预备官员的基础技能。这一过程涵盖三个方面内容：一是印度外交学院（The Sushma Swaraj Institute of Foreign Service， SSIFS）通过国际关系领域的课程培训，使预备官员增强对国际关系的专业分析能力；二是在外交部内强化语言技能，通过最终考核方能任职；三是实操环节，包括到南亚国家进行交流及与国内各部门逐渐建立联系。

Ministry of External Affairs. Indian Foreign Service［EB/OL］.  ［20220415］.https：//www.mea.gov.in/indianforeignservice.htm; Bajpai Kanti， Byron Chong. Indias Foreign Policy Capacity［J］. Policy Design and Practice， 2019， 2（2）： 144. 这不仅提升了官员上任后的执行能力，还为此后的外交协调奠定了良好基础。最后，印度近年来通过线上培训、鼓励留学、以智库为“桥梁”开展培训活动等方式，丰富外交官员的进修课程内容，进一步夯实了人才基础。

Lok Sabha Secretariat. Standing Committee on External Affairs （201516）［EB/OL］. ［20220710］.http：//164.100.47.193/lsscommittee/External%20Affairs/16_External_Affairs_12.pdf.

（五）信息赋能

知己知彼，方能百战不殆。增强信息搜集及分析能力有利于提升外交执行效能。第一，设立专门事务司，提高调研精度。印度世界事务委员会（ICWA）通过分区调研，强化了印度政府对不同地区综合地缘战略环境的研判能力。发展中国家研究和信息系统（RIS）作为一个具有自主性的政策研究机构，致力于研究与国际经贸、金融、技术相关的问题，以推进南南合作。政策规划与研究司下属的边界小组（Boundary Cell）除作为印度政府代表参与国际边界划分、处理边界事务外，全年在边界地区进行信息搜集，并不定期提供制图等技术支持。

MEA of India. Annual Report 202122［R/OL］. ［20220520］.https：//www.mea.gov.in/Uploads/PublicationDocs/34894_MEA_Annual_Report_English.pdf.

第二，发挥信息技术优势，提高调研效能。电子政务与信息技术司运用信息技术手段服务于信息搜集与分析，尤其是在新冠疫情暴发后，该部门在印度外交调研中的作用更为凸显。一是持续升级数据治理质量指数（Data Governance Quality Index），完善“印度外交部绩效监控仪表盘”（MEA Performance Monitoring Dashboard），对印度政府各部门采取的决策进行检测与评估，强化外交部内部监督与数据共享，

MEA of India. Annual Report 202122［R/OL］. ［20220520］.https：//www.mea.gov.in/Uploads/PublicationDocs/34894_MEA_Annual_Report_English.pdf. 推进部门之间的联动，进而提高政府效能。二是为疫情防控提供信息共享技术。2021年5—7月，物流管理系统（LMS）门户在短时间内投入使用，收集和整理有关疫情和全球医疗援助的数据。

总之，对信息技术等的利用，不仅增强了外交执行的精确度，也提升了外交执行的效率，极大地提高了印度外交执行能力。

六、印度外交能力建设的成就与局限

回顾莫迪执政以来的外交能力建设，其总体上取得了较大的成就，在外交观念、外交谋划、外交机制、外交协调等多方面都有所体现。不过，印度外交能力的持续发展也面临着一些国内外局限。

一是在外交观念方面的国际影响增强。印度外交观念既凸显印度特色，如印度教民族主义、不结盟大国，同时也注重以“民主”价值观为纽带加强与美国等西方国家的联系。特别是在国际传播方面，印度利用其英语优势和对媒体的灵活运用，较好地提升了印度外交观念的国际传播能力，使印度外交话语权得以增强。

二是在外交謀划方面不断扩大战略空间。印度不断加强与美日俄欧之间的关系，呈现“多向结盟”的态势。其对中国的对抗虽有所强化，但也尽力避免与中国的军事冲突，同时还在上合组织、金砖组织等多边组织中与中国保持协调。如能妥善处理好对华关系，印度在大国关系中将处于极为有利的位置。此外，通过更加积极地参与全球治理和推行印度“大周边”战略，印度的战略空间不断扩大，但战略平衡也更加复杂。

三是在外交机制建设方面注重内外并举。在内部外交机制建设方面，印度非常注重服务外交战略重心和适应信息技术革命，调整和创设了一部分机构，能够较好地完成外交任务。在外交顶层设计方面，莫迪与印人党保持了较强控制，有利于提高外交决策效率，但在印度国内也不乏反对声音。在外部机制建设方面，印度加强了对联合国、G20等国际机制的影响，更加注重同美国主导的印太战略及其相关机制的合作，对南亚地区、环印度洋地区的机制建设持续发力。

四是在外交协调方面积蓄能力。印度外交部具有相对完善的组织架构和多样化的沟通渠道，有利于加强部门之间的协调。在社会动员方面，国家安全咨询委员会、智库与媒体等非政府行为体在莫迪政府时期的社会动员中扮演了重要角色，辅助政府外交开展工作。在国际协调方面，印度的国际协调方式灵活多样，通过领导人出访、参与多边机制等方式不断拓展印度的国际交往网络，增强国际协调能力。

五是在外交执行方面。印度在制度保障、机制支持、财政投入、人才培养以及信息赋能等方面皆有明确的制度设计和投入，以促进外交政策的实施。不过，印度外交人员规模偏少、财政投入的不可持续性等因素可能对外交执行产生影响。

总体来看，莫迪政府通过“软硬兼施”推动了外交能力提升。“软”主要表现为深挖印度自身文明特性和采取多边主义，谋求通过外交话语的转变、国际动员、参与甚至主导部分议题等方式，增强印度的国际影响。“硬”则不仅表现在对印度经济自主与发展的关注，更反映在军事建设与手段运用方面。“软硬兼施”极大地提升了印度外交活力，拓展了印度外交网络，使得印度外交能力得以提升。

虽然印度外交能力建设取得了较大成就，但仍存在一些不足之处。新冠疫情直接影响了印度外交建设的投入与外交协调效能，加之外部环境的不稳定，印度外交能力能否实现持续发展依然存在变数。

首先，印度自身外交能力的不足有所凸显。一是政府及其支持性政党合流的趋势导致决策权被置于主导性政党的把控之下，在野党难以对其形成实质性影响，

王瑞领.政党联盟与印度外交决策进程——以印度在《印美民用核能合作协议》的决策为例［J］.南亚研究， 2018（3）： 44.削弱了制度性约束的实效。二是在实际运行中，由于外交事务涉及议题繁杂，即使核心决策圈层已限定了参与决策的人员，仍会出现因各方利益差异而在决策过程中僵持不下的情况，降低了外交决策与执行效能。

Tanvi Madan. Officialdom： South Block and Beyond［A］//David M Malone， Mohan C Raja， Srinath Raghavan，eds. The Oxford Handbook of Indian Foreign Policy. Oxford： Oxford University Press，  2015： 304.三是由于外交議题在选举中并不为选民重视，在政治监督相对缺失的情况下，外交官僚系统存在运转僵化的趋势。

Paul Staniland， Vipin Narang. States and Politics［A］//David M Malone， Mohan C Raja， Srinath Raghavan，eds. The Oxford Handbook of Indian Foreign Policy. Oxford： Oxford University Press， 2015： 269.四是印度央地协调困难。印度各邦和中央直辖区经常“各自为政”。

白鹭，邹正鑫. 印度第二波疫情失控原因及对内政外交影响［J］.南亚研究季刊， 2021（3）：130154.尽管印人党执掌外交决策大权，地方势力仍对印度外交施以影响。印度并非完全意义上的中央集权国家，语言、宗教等客观差异及裙带政治关系使央地关系处于动态角力过程中。

谢超，主编.印度政治制度［A］.北京： 中国社会科学出版社， 2021： 354364.五是人才储备与其外交布局诉求之间存在差距。印度现有约193个驻外使团、5436名外事工作人员，而职业外交官员占比仅为15.6%，约850人。

MEA of India. Question NO.2086 Staff Strength at Indian Embassies［EB/OL］. ［20220815］.https：//www.mea.gov.in/loksabha.htm？dtl/35566/question+no2086+staff+strength+at+indian+embassies; Ministry of External Affairs. Indian Foreign Service［EB/OL］. ［20220415］.https：//www.mea.gov.in/indianforeignservice.htm. 这一比例不仅远低于其他大国，与一些中等强国相比也处于劣势。

Paul Staniland， Vipin Narang. States and Politics［A］//David M Malone， Mohan C Raja， Srinath Raghavan， eds. The Oxford Handbook of Indian Foreign Policy. Oxford： Oxford University Press， 2015： 265.

其次，疫情引发的经济困难会限制印度外交投入。受新冠疫情影响，印度经济受到重创，政府债台高筑，2019—2020财年其公共债务占GDP的比重达90%，严重制约了其经济复苏。

The Hindu. During COVID19 Pandemic， Indias Debt to GDP Ratio Increased from 74% to 90%，Says IMF［EB/OL］.（20210408）［20220430］.https：//www.thehindu.com/business/duringcovid19pandemicindiasdebttogdpratioincreasedfrom74to90saysimf/article 34268953.ece.

从经济基础来看，印度经济水平难以负担印度谋求国力迅速提升的要求。印度经济基础薄弱，存在贫富差距大、营商环境欠佳、基础设施落后等问题，经济发展内驱力不足。与之相对的是莫迪政府持续扩大的军费开支与不断扩展的外交“版图”。如何平衡财政收支并在此基础上平衡不同领域的财政投入，都是印度未来需要持续协调的问题。

最后，国际环境的不确定性影响印度外交能力建设的持续性。第一，四边机制已取得积极成效，但是各方在其中也不乏分歧。印度与其他三国在文化与制度上差异较大，其在战略自主与战略追随之间不乏矛盾。第二，周边局势也存在挑战。现阶段，印巴冲突烈度呈上升趋势。印度与孟加拉国、斯里兰卡、尼泊尔等国的关系总体保持稳定，但近年来也龃龉不断，爆发了不同程度的冲突。印人党强势推进印度教民族主义政策使得原有问题更趋复杂。印度与东盟合作的内生动力不足且竞争性凸显。

骆永昆.印度东进东南亚：新进展、动因及影响［J］.和平与发展， 2019（4）：71.第三，印度与中国全面对抗并不可取。中印是重要邻国且在经贸方面互有需求，尽管印度有意减少与中国的贸易往来，但2020年中国却取代美国成为印度最大的贸易伙伴，这反映了中印经贸往来的内生诉求。

周嘉希.印度在中美关系中的第三方战略选择探析［J］.学术探索， 2021（9）：39.在经济复苏缓慢的情况下，印度与中国经济脱钩的政策举措并不符合其经济发展的诉求。在政治和安全方面与中国对抗，也不利于印度周边的稳定。

七、结语

本文主要探讨了莫迪政府时期印度外交能力建设的情况，研究发现，莫迪政府在外交能力建设中的积极表现，为印度构建“左右逢源”的外交棋局打下良好基础。总体而言，莫迪政府既能够灵活调整策略以弥补自身不足，又擅用优势以实现外交“版图”的拓展，外交能力充满“韧性”。尽管基础相对薄弱，但莫迪政府正通过采取积极的国际传播手段逐步补足短板。外交谋划中目标的稳定性与布局的协同调整不仅弥补了印度战略资源的缺陷，而且与其谋求全方位崛起的诉求相契合。内外机制的优化及多变不拘的协调方式亦是莫迪政府外交棋局的亮点所在。展望未来，印度的外交能力还会进一步提升，这既是印度国家实力不断增强的体现，也是印度对外交能力各要素不断加以重视的结果。印度外交能力的增强将助力印度崛起，推动印度的国际地位提升和国际影响力扩大。对于印度外交能力建设而言，印度经济能否可持续发展关乎其外交投入，而大国博弈则关乎印度的外交环境。印度对于国际公共产品的提供相对有限，这也会制约其外交能力。对于中国而言，印度外交能力的增强有利于双方在国际问题上加强协调，同时中国也要警惕印度外交能力建设以中国为竞争对手的倾向。面对具有较强外交能力且谋求以“印太”战略合流制衡中国的印度，中国需要保持审慎。一是要警惕印度在当前中美战略竞争过程中的投机行为，妥善处理好与美印两国关系的平衡，避免美印结盟全面对抗中国。二是注重与印度在上海合作组织、金砖机制、二十国集团等多边机制中的沟通与协调，维持中印合作与竞争并存的局面。三是加强中印双边务实合作，保持两国高层沟通，缓解或淡化中印双方在共同周边地区的竞争。

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（责任编辑：李思慧）