让中国交通高效流动

陈希琳

马衍军

正高级工程师，现任交通运输部规划研究院综合运输研究所副所长，长期从事交通运输战略、规划及政策研究等。近年来，重点参与了交通强国、国家综合立体交通网规划、京津冀协同发展交通一体化规划、粤港澳大湾区交通运输发展规划等国家重大战略及规划研究20余项。2021年获得交通运输部“交通强国战略研究成绩突出个人”表彰。

“要致富，先修路。”党的十九大以来，我国统筹推进综合交通基础设施建设，强化各种运输方式互联互通、融合发展，交通运输在服务构建新发展格局、城乡区域协调发展和乡村振兴等国家重大战略中发挥了基础性、先导性、战略性和服务性作用。截至2022年底，我国综合交通网总里程突破600万公里，总规模已位居世界前列。

下一步，如何完成构建现代化高质量国家综合立体交通网这个重要任务？交通运输部规划研究院综合运输研究所副所长马衍军在接受《经济》杂志记者采访时对于国家综合立体交通网未来的规划发展方向进行了细致解读。

交通为经济“开路”

《经济》：近五年，我国交通运输系统建成了全球最大的高速铁路网、全球最大的高速公路网和世界级的港口群。全面构建现代化高质量国家综合立体交通网，有何重要意义？

马衍军：进入新时代，我国交通发展已进入联网贯通和互联互通的关键阶段，加快构建现代化高质量国家综合立体交通网意义重大。

一是支撑全面建设社会主义现代化国家的时代要求。综合交通基础设施网络质量、服务能力直接关系国民经济体系整体效能。加快构建现代化高质量国家综合立体交通，实现各种运输方式综合化、空间布局立体化、运输服务一体化，增强各种运输方式的比较优势和组合效率，推动交通运输跨方式、跨领域、跨区域、跨产业融合发展，对于畅通经济循环、扩大循环规模、提高循环效率、增强循环动能、降低循环成本有重要意义。

二是满足人民日益增长的美好生活需要的内在要求。“人民满意”作为交通强国的基本内涵之一，体现了人民交通为人民的服务宗旨，这是交通强国建设的出发点和落脚点。新时代我国社会主要矛盾变化，中国式现代化加速推进，人民群众的出行模式和生产流通方式将发生深刻变化。未来，要在持续满足大规模大众化、普惠式交通运输需求的同时，满足日益增长的多层次、多样化、个性化的出行需求和小批量、高价值、分散性、快速化的貨运需求，需要加快构建现代化高质量国家综合立体交通网，优化多中心、多层次、网络化交通布局，努力实现“人享其行、物优其流”。

三是加快建设交通强国的关键举措。国家综合立体交通网是全国交通基础设施的顶层网络，涵盖铁路、公路、水运、民航、邮政快递等国家级基础设施，在全国交通基础设施网络中发挥骨干作用，是现代化基础设施体系的重要组成部分。通过聚焦补短板、重衔接、优网络、提效能，以优化资源配置、完善功能布局、提高网络效率、增强系统韧性为导向，加快构建以铁路为主干、以公路为基础，水运和民航比较优势充分发挥的现代化高质量国家综合立体交通网，夯实构建现代化综合交通运输体系、加快建设交通强国的重要物质基础。

新阶段需补齐五个短板

《经济》：未来推进国家综合立体交通网的建设，是一项重点工作。进入新发展阶段，面对全面建设社会主义现代化国家新征程的新要求，我国综合立体交通网建设还有哪些短板？如何补齐？

马衍军：当今世界正经历百年未有之大变局，世界经济格局深度调整，新一轮科技革命和产业变革加速演进。从国内形势看，我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程，进入高质量发展新阶段，区域经济布局、国土开发保护格局、人口结构分布、消费需求特征、要素供给模式等正发生深刻变革。交通运输发展面临的环境、需求以及自身发展阶段特征也在发生深刻变化。

与这些新形势和新要求相比，国家综合立体交通网建设发展还面临一些突出的问题，主要表现为：一是基础设施布局和结构仍需完善。铁路、国省干线公路网络仍需完善，内河高等级航道建设亟待加强，民航中西部地区支线机场覆盖率需要提高，部分重要通道存在能力瓶颈。二是系统集成和一体化融合不足。综合交通通道枢纽规划建设统筹和联程联运有待加强，各方式设施衔接、服务协同、资源共享、网络韧性水平有待提升。三是城乡、区域交通基础设施互联互通和运输一体化发展有待加强，城市交通拥堵亟待缓解。四是运输结构有待进一步优化调整，铁路和水运低能耗、低排放的优势尚未充分发挥。五是交通基础设施安全水平、网络韧性及交通应急救援和保障能力亟待提升。

当前和今后一个时期是加快建设交通强国的关键时期。推进国家综合立体交通网建设，要全面贯彻新发展理念，坚持问题导向、系统观念，聚焦服务国家重大战略和经济社会发展，优化综合交通基础设施布局、结构、功能和系统集成，推动各方面基础设施一体化融合衔接，力争到2027年“一流设施”建设取得显著成效，有效服务保障全面建设社会主义现代化国家开局起步。

一是畅通道。优化完善综合立体交通网布局，加快建设国家综合立体交通网主骨架，加强出疆入藏、中西部地区、沿江沿海沿边战略骨干通道建设。着力推进通道内铁路、公路待贯通路段、瓶颈路段以及高等级航道建设。加强过江、跨海、穿越环境敏感区通道基础设施建设方案论证，推动铁路、公路等线性基础设施的线位统筹和断面空间整合，促进交通通道由单一向综合、由平面向立体发展。加强新型运输方式探索应用。

二是补网络。加强区域交通基础设施联通，全面提高网络覆盖和互联互通水平。加快实施国家高速公路主线扩容改造和国家公路省际瓶颈路段畅通工程，提升西部地区普通国道二级及以上比例。加快打通长三角、珠三角和支流高等级航道瓶颈节点，推进航道向内陆纵深拓展延伸。

三是强枢纽。加快打造空间分布相对集中、枢纽功能融合互补、运行组织协同高效的国际性综合交通枢纽集群。加强国际性、全国性综合交通枢纽城市建设，增强集聚辐射能力。强化国家综合交通枢纽城市内畅外联，推进一批综合交通枢纽港站建设，推动各方面基础设施一体化融合衔接。

四是促协调。巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，优化乡村交通基础设施和运输服务布局。推进区域交通运输协调发展，提升服务区域重大战略实施能力，深入推进“四好农村路”建设，推动城市群、都市圈交通一体化发展。

五是提质效。着力提升服务品质和效率，提高交通基础设施数字化智能化网联化水平，切实保障产业链供应链韧性和安全。强化土地、岸线、空域、通道等资源集约节约利用，推动生态环境修复。推动综合交通基础设施建设统一规划、统一设计、统一建设、协调管理。完善交通运输重点领域安全保障体系，增强基础设施网络韧性，加强基础设施养护，提高基础设施本质安全水平和防灾减灾及应急保障能力。

六是重开放。在更大范围、更广领域、更高层次上推进交通运输全球合作，推动“一带一路”交通互联互通高质量发展。优化国际海运航线网络布局，推动国际运输便利化。

此外，要完善法规体系、标准规范体系、统计评价指标体系，加强人才队伍建设，做好动态监测和跟踪评估，科学把握建设进程。

推进城市群交通运输一体化

《经济》：目前各地加快综合立体交通网建设脚步不停，如何推进区域交通运输协调发展、实现城市群交通运输一体化发展？

马衍军：当前，我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间载体。近年来，综合立体交通运输网建设发展带来的“时空收敛”效应逐步显现，“轨道上的京津冀”、长三角交通一体化发展、长江经济带综合立体交通走廊、粤港澳大湾区“1小时交通圈”建设成效显著，黄河流域、成渝地区双城经济圈综合立体交通网络布局不断完善，为优化区域经济布局、促进区域协调发展奠定了坚实的基础。

交通运输一体化是城市群一体化发展的先行领域和重要支撑。当前，我国主要城市群已初步形成以高速铁路、高速公路为骨干，以城际铁路、干线铁路、普通国省道等为补充的城际综合交通网络。未来一段时间，城市群交通一体化发展要围绕“城市群2小时通达”目标，强化城市之间互联互通，不断提高城市群交通一体化和便利化水平。一方面在城市群层面，重点以“多中心、网络化”为导向，提升城际交通主通道，加快完善城市群轨道网、高（快）速公路网。推动轨道交通“四网融合”和干线公路与城市道路有效衔接。完善城市群内重要港口、机场等港站的集疏运体系，提高城市群综合交通承载力和国际竞争力。

另一方面，在以中心城市为核心的都市圈层面，重点以“1小时通勤”为导向，建设中心城区连接周边卫星城、新城的大容量、快速化轨道交通网络，完善多层次、优衔接、同城化道路网，打造1小时“门到门”通勤圈。深入实施公交优先发展战略，构建以城市轨道交通为骨干、常规公交为主体的城市公共交通系统，提高城市绿色交通分担率。

探索“大交通”管理体制机制

《经济》：在形成优化协同高效的“大交通”管理体制和运行机制方面，还需要哪些举措？

马衍军：城市群交通运输一体化的关键是要打破区域、行业和行政壁垒，实现各种交通运输资源的统筹配置和综合利用，而建立协同高效的“大交通”管理体制和运行机制，是实现这一目标的必要保障。我们建议在尊重市场经济和城镇化发展规律基础上，发挥各城市优势和主动性，逐步探索建立多层次、多元主体参与的城市群交通协调发展机制。

一是在国家层面，建立国家级城市群交通发展协调推进机制，负责组织城市群重大交通基础设施规划布局、通道线位、方式衔接的统筹协调，地方政府做好空间管控和预留。

二是在城市群层面，支持探索多元主体参与的区域交通治理模式，负责具体落实规划方案，推进区域交通运输服务一体化、管理一体化和市场一体化。目前我国京津冀、长三角、粤港澳、成渝等城市群发育程度最高，基本建立了以行政首长联席会及一系列专业领域联席会构成的政府间协调机制。各城市群要在既有协调机制基础上，积极吸引企业、协会、智库和公益组织参与，促进政府行为和市场配置资源的机制有机结合。

三是鼓励城市群内部毗邻城市、行政边界地区创新跨界交通协同发展方式。这些地区虽然分属不同行政区域，但是一般地缘相邻、人文相亲、发展水平相当、经济联系久远，可以以毗邻公交线路为切入点，探索本地区更具特色的交通一体化模式。此外，建议在京津冀、长三角、粤港澳、成渝等发育程度最高的城市群，可以探索建立区域管理委员会，由其对区域和城市群交通规划、区域基础设施建设与维护、运输服务一体化等问题进行统筹管理。

推动“四好农村路”更高质量发展

《经济》：在农村基础设施网建设方面，“四好农村路”建设为巩固脱贫攻坚成果、实施乡村振兴战略提供了坚实的交通基础保障。进入2023年，我国农村公路建设全面提速。如何进一步解决基建有短板、发展不平衡的问题？

马衍军：农村公路是农村地区覆盖范围最广、服务人口最多、公益性最强的交通基础设施，经过多年努力，我国农村交通条件得到根本性改善。截至2020年底，实现了具备条件的乡镇和建制村通硬化路、通客车，历史性解决了农村地区行路难的问题，为打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会提供了有力的服务和保障。在“十四五”时期及未来一段时间的重点任务就是，巩固拓展脱贫攻坚成果，进一步完善农村交通基础设施网络，完善农村客运服务网络和快递物流配送体系，推动城乡交通运输一体化发展，缩小城乡发展差距，促进共同富裕。

当前，随着我国经济社会持续健康发展，农民收入水平的提高，农村交通运输也呈现出新的特征新的变化。一是农村地区机动化出行水平不断提高。据有关部门统计，我国农村地区机动车保有量已超过全国半数，农村地区的机动化出行需求高速增长。二是城乡物流需求快速增长。农业现代化发展，需要形成广覆盖、低成本的高效物流体系，支撑工业品下乡和农产品进城等生产生活物资双向高效流动。三是农业农村特色资源产业加快发展，需要优化布局资源路、产业路、旅游路，把乡村资源优势、生态优势、文化优势转化为产业优势。

为了服务巩固拓展脱贫攻坚成果、助力全面推进乡村振兴，近期推动农村交通建设发展，重点要实施好“四好農村路”助力乡村振兴五大工程。

一是骨干路网提档升级工程。总体按照三级及以上等级技术标准，加快推进乡镇及主要经济节点对外快速骨干农村公路建设，有条件的地区推动乡镇对外双通道建设，有序实施老旧公路改造和过窄农村公路拓宽改造或错车道建设，强化农村公路与干线公路、城市道路以及其他运输方式的衔接。加强革命老区、民族地区、边疆地区、欠发达地区、垦区林区等农村公路建设。

二是基础路网延伸完善工程。推动农村公路建设项目更多向进村入户倾斜，鼓励打通“断头路”，畅通“微循环”。因地制宜推进较大人口规模自然村（组）、抵边自然村通硬化路建设。有序实施具备条件的建制村通双车道公路建设。加强通村公路和村内道路连接，统筹规划和实施农村公路的穿村路段，兼顾村内主干道功能。

三是安全保障能力提升工程。扎实开展公路安全设施和交通秩序管理精细化提升行动，持续深化农村公路“千灯万带”示范工程，加强农村公路及其桥梁隧道隐患排查和整治，实施和完善农村公路安全生命防护工程，深入开展危旧桥梁改造。

四是产业融合发展工程。大力发展“农村公路+”模式，促进农村公路与产业深度融合发展，加快乡村产业路、旅游路、资源路建设，改善农村主要经济节点对外公路交通条件，服务乡村产业发展。

五是服务水平提升工程。以交旅融合路段为重点，完善农村公路沿线服务设施，有效利用农村客货场站、养护道班等设施，拓展开发停车、充电、购物、休闲、观光等服务功能，以信息化技术赋能农村公路高质量发展，提升农村公路服务能力和可持续发展能力。