政策整合的研究议题与本土展望

王辉 刘惠敏

中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1009-3176（2023）02-023-（14）

摘要：作为一种日渐勃兴的治理方式，政策整合倡导来自不同领域、部门、层级的行动者在政策制定和执行过程中协调合作，以便更好地回应部门专业化带来的碎片化问题。当下中国正处于重要的战略机遇期，引入政策整合理论有利于更好统筹经济、政治、文化、社会和生态方面的联系和制约关系，提升治理效能。因此，在分析国外政策整合缘起和概念界定的基础上，重点梳理政策整合影响因素并提出了政策整合本土化的构想，以期为政策整合本土实践提供参考。

关键词：政策整合；研究议题 ；本土展望

一、引言

政府跨部门合作是各国政府关注的治理热点，也是各国政府建立并完善相应体制机制的重点和难点[1]。尽管20世纪80年代兴起的新公共管理运动极大地促进了政府部门的专业化，但其推崇的个体主义的理念和方法论不可避免地带来了政府管理实践中的碎片化和部门中心主义倾向，最终影响政府整体治理效能。此外，环境保护、气候变化、金融危机等跨领域问题的日渐增多也对现行的政策体制提出了新的挑战，政策整合在此背景下应运而生。

政策整合（policy integration）被视为公共管理的“圣杯”[2]，是一种倡导来自不同领域、部门、层级的行动者在政策制定和执行过程中协调合作的治理方式，尤其是当影响多个政策领域的交叉问题成为政策目标时就亟须进行整合[3]。作为一种问题导向的治理方式，政策整合在促进复杂且分散化的组织和层级间的协调合作，减少政策冗余以及实现政府总体目标上具有显著优势，被部分学者和政策制定者视为解决一系列社会问题的不二法门。

关键词是对研究内容和文章主题的高度凝练，关键词的可视化分析有利于揭示国内外政策整合领域的研究热点。本研究将截至2022年10月23日在web of science 核心合集以“policy integration”为主题词精确检索，剔除重复后得到815篇文献，导入citespace5.8.R3进行关键词共线分析，结果如下：

图1是1992-2022年国外政策整合研究的关键词共线图谱，图中每一个圆圈代表一个节点，圆圈的大小代表关键词出现的频率，字体大小用来表示关键词的中心度（centrality），节点间的连线代表关键词间相互联系，而线段的粗细则与联系的紧密程度有关。

如图1所示，“policy integration”“governance”“climate change”的节点面积最大，围绕这几个核心关键词也延展出“integration”“mainstreaming”等较小的节点。图中“climate policy”“spatial planning”“ecosystem service”“food policy”等是国外政策整合活跃的主要领域，而“sustainability”“collaberation”“coordination”则是其追寻的目标。

同理，以“政策整合”为主题，在中国知网筛选符合条件的核心文献共182篇，关键词聚类图谱如下：

如图2所示，国内政策整合研究对应的高频关键词是“整合”“公共政策”“政策整合”“产业政策”等。与西方不同，“养老服务”“医疗服务”等与民生高度相关的领域是我国政策整合的主要着力点，这也侧面印证了我国“人民利益至上”的理念和原则。此外，尽管我国的政策整合研究数量较少，但研究主题呈现出明显的多元性特点，在国家整合、产业整合等领域都有所涉及，这为后续政策整合的本土化研究奠定了基础。

对比中西方研究来看，二者在数量、研究内容上都呈现出明显的区别。就数量而言，目前国内研究仍处在起步阶段，文献数量和西方相比仍有一定距离。就内容而言，相较于西方关注环境、气候变化、粮食安全等具体政策领域，中国的本土研究则侧重于宏观的國家整合以及微观层面的政策工具，对于特定领域的整合问题关注不够。此外，中国也涌现出一些本土化的理论概念，譬如有学者将政策整合定义为特定政策框架内，基于现有的能力和政策基础，通过协调机构和政策工具以及利益相关者充分参与，从而将碎片化的多项政策整合为一个协同运作的大系统的过程[4]。总体而言，相比于国外研究，国内研究稍显逊色，系统梳理的文章少，且多数研究尚停留在实践探索阶段，整合尝试还没有上升到理论高度。因此，在当前日益复杂的社会环境下，有必要系统梳理和译介政策整合的理论前沿，以期为中国的政策整合和协同提供些许参考。

当前，全球经济政治动荡不安，百年大变局和世纪疫情相互交织，中国面临严峻的国内外挑战。为此，我党始终坚持在改革发展中形成的系统思想和工作方法，习近平总书记在第十九届中央政治局会议上强调“疫情要防住、经济要稳住、发展要安全”[5]。事实上，统筹各项政策，打好政策组合拳是近年来中央重要政策导向，表现为在统筹疫情防控和经济社会发展、协同推进乡村振兴和城镇化战略、构建双循环格局等方面都倡导相关的政策目标和工具的统筹协调，这与政策整合所倡导的整体与协作理念高度契合，即通过各领域、部门、层级的协调合作来应对日渐增多的跨领域问题。

综上，学习和了解国外政策整合研究议题与最新进展具有充分的理论和现实意义。因此，本文在文献梳理的基础上围绕政策整合的缘起及概念界定、政策整合的影响因素等几个主要论域展开文献述评，并在此基础上展望中国本土的政策整合。

二、政策整合的缘起及概念界定

（一）政策整合的缘起

政策整合是一种倡导部门协商合作的系统概念。1980年，Underdal在综合海洋政策的背景下首次使用了“政策整合”的概念[6]。随后，这个术语便获得了极大的学术关注和政治支持。20世纪90年代，国际劳工组织在意识到劳动力市场与教育培训、金融卫生等领域的交叉性质后，通过创建整合部门和提出政策一致性倡议的方式来支持各国政府采用跨部门政策目标和工具组合，这构成了早期政策整合的实践雏形。伴随着公共政策和公共管理学者对跨领域问题的关注度提升，许多领域也出现了类似的整合尝试，其中，环境政策整合[7][8]和气候政策整合[9][10]最为突出。

从理论渊源来看，政策整合既是对新公共管理时期组织碎片化的战略性回应，又是传统协作理论和整体主义思维方式的复兴。一方面，进入后工业社会，以专业化和竞争为标签的新公共管理理论在满足社会发展对效率需求的同时，也带来了个体思维范式的盛行以及实践层面治理结构的碎片化[11]。这一时期，政府内部的治理结构逐渐分化为专业的部门，这在培养部门专业知识上是相当有效的。然而，通过专业政策治理并非完美无缺，甚至在某些情况下会导致政策失灵。例如，相对独立的部门造成信息闭塞进而导致部门计划相互矛盾、冗余，或者两者兼而有之；引入竞争机制的同时忽视了部门之间的合作与协调，带来了碎片化的制度结构[12]；缺乏合作和协商带来的部门中心主义等都不同程度地影响了政府整体效率和效能[13]。因此，主张整体治理和部门协作的政策整合理论逐步登上历史舞台。另一方面，复杂化、动态化、多样化的“真实世界”给分化的政策体制带来挑战，整体主义思维方式和协作理论重新获得了学者的关注[14]。整体主义强调通过协商、协作、整合的方式来提供公共服务，实现社会公平等社会价值[15]，是回应碎片化的传统管理方法。同时，多中心治理理论、网络治理等倡导多元合作协商的理论也在不断丰富发展着整体主义的理论内涵，这促使新公共管理后期逐步摈弃盛行的个体思维，代之以整体主义方法论。

从实践背景来看，日益增多的跨越传统政策部门、行政组织和国家界限的协调问题得到学者越来越多的关注。环境保护、气候变化、粮食安全、公共卫生、打击恐怖主义、教育发展、社区治理、脱贫减贫等多个领域，都不乏政策整合的尝试，且这种尝试已由欧洲发达国家逐步扩散到其他国家和地区，不少发展中国家也开展了相应的实践。

政策整合的出现，意味着公共管理学对日益复杂的社会问题的持续深入探讨。在过去许多年里，条块分割的部门体制构成了西方政策体制中重要的微观基础，部门或组织以一种相互独立的方式回应现实世界的挑战，造成了碎片化治理甚至治理失灵。政策整合是对传统等级森严、分工明确的官僚制的超越，意味着我们可以从一个整体的、综合的、系统的视角出发，在公共管理领域使用新的政策框架和政策工具去解决日益增多的跨领域问题，这也是近年来政策整合备受理论和实践界青睐的主要原因。

中国作为发展中大国，正在经历全面而深刻的社会变革，改革发展稳定任务繁重，现存的政府结构和政策工具在应对日益复杂的政策问题时稍显迟钝[16]。因此，加强政策间的统筹协调，打好政策组合拳，以一种整体的、系统的方式回应国内外的现实挑战势在必行。

（二）政策整合相关概念区分

概念清晰化是开展学术研究的前提条件。政策整合作为一个新兴的术语，概念的碎片化一直是其发展的重要障碍。这是因为政策整合是一个源于“实践者世界”（practitionersworld）的概念[17]，在不同政策领域往往衍生出不同的释义。多样化的概念在丰富政策整合内涵的同时也使得研究者很难充分利用现有研究的概念和经验展开研究。因此，为了促进政策整合朝着更具包容性的方向发展，有必要对相关的术语进行全面概述。

学者Tosun&Lang对相关概念的系统性论述，迈出了政策整合概念化的重要一步。具体而言，该研究将政策整合的相关概念划分为以政府为中心和以治理为中心两大类，前一类概念强调政府部门的层级关系，后一类概念则关注服务交付或政策执行的效率和效果。表1将两大类概念按时间先后进行排列，以此揭示政策整合发展的脉络[18]。

综合规划这一概念强调计划和法规在协调活动中的必要性，最早特定于协调城市形态扩张与基础设施财政资金间的关系。尽管该概念出现时间较早，但始终未跳出城市规划、城市扩张的主范畴，传播范围十分有限。政策一致性主张追求跨部门机构协作以便实现政策目标的一致。它同综合规划一样强调协调的必要性，但同时也关注到政策整合可行性的问题，即指出在政治领导或促进一体化的机构等要素的加持下，政策一致性更有可能成功。整体性政府、整体政府以及协同政府三个概念高度相似，它们共同的出发点都是为了弥补传统公共部门对跨越边界责任的忽视，但在细节上略有区分。整体性政府的精髓在于将这种協调理念与政策工具和政策评估相联系，在一定程度上延长了部门间互动协调的链条。整体政府的研究主要是在英国背景下进行的，但其所蕴含的整体治理的概念已经扩散到世界其他地区。协同政府则提出了一种能够使公共当局开展合作的新形式，并考虑到政策工具的使用，具有一定的进步意义。

不同于以政府为中心的概念，以治理为中心的概念着眼于如何解决政策问题。横向治理主要是决策者为了摆脱层级束缚时采取的策略，希望通过加强不同政府部门间横向网络的方式来促进政策协调、协作和责任分担。此外，横向治理的进步之处在于将私营部门等非政府要素纳入协调范围，超越了传统公共部门协作的范围。不同于横向治理关注利益和权力结构，整体治理主张通过修改当前治理结构的方式来实现预期的政策结果。政策整合这一概念在环境保护和气候变化的实证分析中逐步成型，在这个概念中，政策领域或者政策子系统需要意识到政策的跨部门影响，并显现出一定的协作和一体化的意愿。虽然这一文献最初的重点通常是发达国家，但更新的研究已将注意力转移到发展中国家。政策主流化这一概念最初在两性平等、反贫困等政策领域出现，但随着时间的推移，它越来越多地出现在环境和气候变化领域，因此常常与政策整合互换使用。跨边界政策体制作为一个新出现的概念主要在反恐和国土安全的背景下讨论，传播范围比较有限。

在概念比较和演化中不难发现政策整合的相关概念往往特定于所研究的政策领域，定义界限相对模糊，但总是以来自不同政策领域、部门或层级行动者的整合和合作为主要特征。这里的政策领域是指相对稳定的行动者联盟，他们往往建立组织或制度来寻求自我利益的最大化[28]，政策过程理论则把政策领域、政策部门统一定义为政策的子系统[29]。

结合已有研究，本文将政策整合定义为为了应对复杂的、跨领域的、系统的挑战，依据特定的目标将若干分散的政策领域和政策工具整合起来，以此实现不同政策领域高效协作、程序规范和标准一致的系统性框架。同主张多元主体参与、协商的政策协同相比[30]，政策融合的内涵更为丰富，不仅包含一种协调的治理状态，还包括相关政策要素相互匹配和调适的动态过程。事实上，政策整合绝非两个及以上的政策的简单组合叠加，而是关注到深层次的治理结构，主张用新的政策组合框架取代现有政策的特定要素（政策目标、政策工具以及工具校准等），从而避免因孤立对待相互关联的政策制度带来的适得其反或次优的政策结果。

在明确政策整合的定义之后，需要进一步回答一个问题：引入政策整合而非其他概念的原因是什么？一是就概念内涵而言，正如学者Peters所言，政策协调存在一定的层次结构[31]，其中，政策整合相较于政策合作（policy cooperation）、政策协同（policy coordination）处于较高的层级地位，即代表着更高的协调水平，也更符合新时代我国经济社会各方面统筹发展的现实需求（见图3）。二是就概念传播而言，相较于其他概念，政策整合更具普遍性，在不同政策领域甚至是不同国家都有涉猎，适用范围更广。三是就实质影响而言，政策整合不仅强调两个或者多个政策领域间合作协调关系的建立，更强调不同利益相关者、不同目标以及不同工具的深度整合，政策整合的实践导向性更强。

（三）政策整合的类型

针对政策整合这一日渐勃兴的治理方式，学者们仍存在不同理解。因此有必要对政策整合展开类型学分析，以便更好地理解整合的内在机理。

依据整合方向不同，政策整合可以分为横向整合和纵向整合。横向整合关注横向政策部门之间的协调合作，如为积极应对人口老龄化，计生、医保、老龄委、民政、社保、卫健、教育等部门需要协同、整合该领域的问题和政策；而纵向整合则着眼于特定部门中的协调问题，关注不同层级间的协调问题，如为全面推进乡村振兴，需要中央、省级、地级市、县、乡、村等五级政府、六级管理主体围绕五大振兴，进行责任划分和资源整合。

依据整合作用强度，政策整合可以分为强政策整合和弱政策整合。强政策整合直接作用于政策目标，强调特定因素的优先性，例如，我国政策始终坚持将人民的利益放在首位，这一原则直接影响各领域、各部门政策设置。弱政策整合仅仅要求在部門决策中考虑特定要素，不涉及部门目标优先次序的改变。如围绕改革和完善生态治理体系这一政策议题，除生态环境部发挥主导作用外，各有关部门均不同程度出台了环境友好型的政策。具体表现为立法机关加快制定生态环境监测、排污许可等方面的法律法规；司法机关加强涉及生态保护的司法力量建设；执法部门将生态环境保护综合执法机构纳入政府行政执法机构序列以及财政部建立的常态化财政资金投入机制等。

依据整合侧重点不同，政策整合可以分为结果政策整合和过程政策整合。结果政策整合将整合视为一项“原则”或期望的政策结果。例如，为破解愈加严重的老龄化和慢性病问题，我国将不同部门之间分割的照料服务和各服务机构分散的服务供给整合起来，构建了中国特色的整合照料体系，这便是结果政策整合。过程政策整合关注政策网络中各相关参与者在整合政策制定和执行过程的具体行为以及政策整合在各种政治制度和政策过程中被采用的方式和程度上。Candel从过程角度将政策整合定义为一个由政策框架、子系统参与、政策目标、政策工具四维要素构成的动态过程[32]，要素的不同状态及相互作用会塑造不同的整合水平，此框架在政策整合评估方面获得广泛认可（见表2）。

综上所述，整合方向、整合作用以及侧重点等维度的类型学分析为我们提供了理解政策整合的多维视角，也意味着政策整合理论正在向系统化迈进。需要注意的是，这三种类型的整合并非相互独立。例如，同一项政策整合策略可以是横向的、强的结果整合，也可以是纵向的、弱的过程整合。

三、政策整合的影响因素

政策整合在提升部门间协同效应、减少决策冲突以及缓解部门中心主义和政策碎片化等方面的突出优势，使得其成为应对复杂跨领域问题的有效策略。尽管政策制定者和学者普遍认识到政策整合的必要性，但多元政策制定者和复杂的制度环境仍给整合带来了严峻的挑战[33]。现有研究发现：实践中存在大量的整合尝试，但成功的案例很少。公共政策学者也表示，许多政策整合的尝试并未超越象征层面[34]，这可能是因为整合的目标缺乏政策工具支撑，也可能是因为政策的措施没有或没有完全实施。

因此，为了提高政策整合成功的可能性，学者们从不同视角对政策整合的影响因素展开研究，特别是在失败的整合案例中，学者们总结提炼出若干影响整合预期效果的因素。需要注意的是，尽管多数研究关注政策整合的限制因素，但也应该意识到这些因素具有一定的双向性质，即这些因素既可能对政策结果产生正向的促进作用，也可能产生负向的限制作用，政策整合成功与否，不单单取决于因素本身，还关乎因素作用的强度。

政策整合作为政府解决跨越多个领域，涉及多个利益主体的复合性公共问题的一种特殊策略，符合公共政策的一般定义[35]。因此，为探究影响政策整合的复杂变量，文章从政策主体、政策客体、政策环境这三大政策系统要素出发进行简要梳理。

（一）主体因素

政策主体是指所有直接或者间接参与政策制定过程的个人、团体和组织。作为解决跨领域交叉问题的综合策略，政策整合不可避免地面临多元参与者的利益博弈，官方决策者和非官方决策者都是影响政策结果的重要变量。

一方面，官方决策者的意愿、能力和行为直接影响整合策略的制定。就整合意愿而言，治理体系内相关子系统缺乏整合意愿和整合共识是常见的失败原因。这是因为整合通常发生在环境、气候等优先次序靠后的领域，通常情况下行动者很难获得充足政治支持[36]。此外许多政治行为者在采取整合策略后便失去了兴趣，或者为了避免整体目标未达成带来的问责，转而将注意力投向其他政策，这也造成了整合意愿的中断[37]。

就整合能力而言，政策整合相较于一般部门政策对主要政策主体尤其是领导者的能力提出了更高的要求，优秀领导者介入是促成整合成功的重要条件。整合能力贯穿政策整合的全过程，包含对政策背景和政策问题的分析判断能力、实施过程中的实际运作能力及与各利益相关者沟通协商的政治能力等。虽然仅仅依靠政策能力并不一定实现成功的政策整合，但具备这些能力则提高了整合成功的可能性。反之，如果缺乏整合能力则很可能走向失败。

就整合行为而言，政策整合增加了政策子系统参与的数量，更多的参与是否会为采取和实施整合创造机会或带来障碍，取决于多种条件[38]。然而不可否认的是单个子系统通常具有高度的凝聚力。子系统内的成员存在共同信仰和问题认知，他们在政策反应和工具使用上的固定偏好，使得他们很难采用一致或整体的行为来处理跨领域的交叉问题[39]，而如果某种策略能够实现多个子系统行为之间的协同一致，那便在一定程度上增加了政策整合成功实施的可能性。

另一方面，利益集团、公民个人、智库等非官方决策者的动员游说、政策参与、社会舆论、智力支持也在间接影响政策。首先，动员游说是利益集团影响决策的重要途径，例如，在荷兰气候政策整合的案例中，部分环保团体的广泛游说发挥了关键作用[40]。其次，公民个人的政策参与是促进整合策略实施的重要基础。将公民纳入政策整合的参与者网络能够加深其对政策的理解，从而提升他们配合政策运行的自觉性。尤其是在中国，人民作为国家的主人，在制定整合策略的过程中更要充分发挥人民的主体作用，集中民智，吸收民意。最后，各种官方或非官方的智库也在间接影响政策制定，一般情况下拥有实证依据和科学指导的整合策略更容易成功。

（二）客体因素

政策客体是指公共政策所要应对的社会问题及政策目标群体。政策整合相较于一般部门政策需要应对更加复杂的政策问题以及更加多元的目标群体。

一方面，政策问题的复杂性影响政策整合。伴随人类活动范围的逐步扩展，政策客体的范围也在逐步扩展，尤其是环境污染、气候变化、粮食安全、贫困问题等全球性课题或跨国性问题的增多，使得政策整合面临更多的不确定性。社会问题的性质是影响整合的重要因素，一般而言，不触及相关领域根本利益的问题更容易获得整合共识，相反，如果某一问题涉及相关部门较大程度的目标或工具改变则面临较大的整合阻力。

另一方面，目标群体认知和配合程度也影响政策整合。通常情况下，如果整合策略能够使得目标群体从中获利，便更容易推行。反之，如果策略的实施带来对目标群体利益的剥夺和侵害，那就很难获得目标群体的认同。例如，我国农村养老保障政策的整合策略正是因为保障了广大农民群众的养老权益，因而赢得了广泛的支持和积极的配合，这为政策的落实提供了极为有利的条件。

（三）环境要素

政策要素包含所有作用和影响政策整合的外部条件。通常情况下，地理环境、经济环境、政治传统和社会环境都会影响最终整合效果。就地理环境而言，地理特征相似的区域往往更容易取得政策共识；就经济环境而言，拥有专项资金支持的跨部门或跨级别联合计划更容易开展[41]；就政治传统而言，面对跨领域问题，不同部门之间的整合程度存在差异，有长期合作政治传统的部门和领域更容易以协调一致的方式运作，进而为整合创造有利条件；就社会环境而言，突发的危机在一定程度上影响着政策整合的议程，例如，在紧迫的粮食危机下，乌干达对整合粮食治理体系的呼吁上升到了新的高度[42][43]。

尽管学者们从不同角度丰富了政策整合影响因素的研究，但不论是限制因素还是促进因素，多数研究都停留在要素陈列阶段[44]，只有将这些要素与特定政策背景相结合才能发挥更大的现实意义。目前有部分学者致力于超越静态的要素研究，将目光投向动态的作用机制，希望通过对政策整合的评估来精确要素和结果之间的因果机制，这增加了政策整合影响因素的针对性和现实指导性。

四、政策整合的本土展望

本土化是中国社会科学发展面临的长期挑战[45]。公共管理作为西方的舶来品，始终面临着与中国现实需求和实践经验相契合的问题，政策整合也不例外。

经过多年的实践探索，西方已诞生出政策整合较为成熟的概念、分析框架、研究方法。而中国现有研究中“整合”一词常常与“国家”“社会”“利益”“价值”等词语相关联，明确使用“政策整合”这一术语的文献数量不多。国内学者更多地使用“政策协同”“政策一体化”“政策组合拳”“政策合力”等术语来刻画不同层级或不同公共部门政策间合作协调的状态。这些术语与政策整合都离不开复杂动态的治理环境，高复合性、界限模糊的公共问题，但同时正如学者黄科所言，政策整合是跨界政策合作的最高层级[46]。因此，相较于其他描述政府部门或层级合作的术语，政策整合显然更契合我国复杂多元的现实情境。

回归政策整合这一核心主题，国内政策整合研究主要集中在两个大的方向。一是趋势论，这类研究在梳理诸如知识产权政策[47]、终身教育体系[48]的演化过程中发现政策的主体、客体、目标等要素呈现明显的整合趋向。二是策略论，这类研究立足于地方治理或政策系统间的碎片化现状，力图从价值、目标、工具等层面提炼政策整合的现实路径[49][50]。尽管上述研究为政策整合的本土化提供了坚实的基础，但无论是趋势论还是策略论都停留在对政策体系输出结果的批判反思层面，很少有研究上升到理论层面对深层次的治理结构进行质询。

深刻理解政策整合的内涵需要深入到特定国家的政治体制、社会文化和现实需求中去，完全照搬西方的概念、理论、方法，只会扭曲和歪曲本土实践，甚至起到适得其反的作用。因此，政策整合的研究有必要更进一步，即由借鉴效仿西方理论到探索本土化发展道路，这就迫切需要构建中国场景下的政策整合研究体系，实现政策整合的本土化重构。从这个角度出发，本土化重构需要从以下几个维度入手。

首先，立足中国特色党政体制，准确理解政策整合的科学内涵。政策整合作为一种政策治理模式或策略始终深嵌于政治体制之中。尽管政策整合最早源于西方，但西方极具差异性和变动性的政党制度使得政策整合很难获得持久的政治支持，也就是说，某一政党强力推行的政策整合极大可能伴随执政的更替而逐渐淡出或消亡。

区别于西方国家政党间的竞争关系，我国坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。中国共产党的核心领导地位使得其在应对影响范围跨领域、跨层次的治理问题时，能够作为一个层次更高的主体从全局上统筹协调[51]，这在一定程度上为政策整合提供了稳定持续的政治支持。政党制度的不同造就了中西方政策整合底层架构的差异，只有深入了解中国独特的党政结构，领会党全面的、系統的、整体的领导，才能够理解本土政策整合的微妙之处。西方许多研究都关注政策整合的影响因素，希望以此推动理论和实践的发展，但因素背后的背景和作用机制常常遭到忽视，实际上只有充分把握主体在特定制度和利益关系中的互动机制，才可能推演出完整的因果链条。因此，政策整合需要放在中国特色政党制度中批判审视，研究者应该关注西方政策整合的理念如何与中国现存的政治体制和利益结构碰撞或融合，关注各领域、部门、层级的政策如何在党的集中统一领导下协调合作。

其次，深挖中华优秀传统文化，构建政策整合本土性认识体系。海洋文明和农耕文明的巨大差异塑造了中西方国家思维方式的差异。在海洋文明的长期浸润下，西方国家崇尚“天人二分”“主客对立”的理念，个体价值得到了更广泛的宣扬。不同于西方长期以来整体主义价值的缺少，中国人民在经历长期农耕生活后，早早意识到“天人合一”的重要性。在农业社会中，结盟合作是常见的应对恶劣的自然环境的举措，部落居民通过集体合作的方式对抗自然，集体价值观贯穿中华文化发展的全过程，是中华文化的主流观念。不论是先秦时期的“天人合一”还是宋明时期的“万物一体”论，都不曾脱离对整体性、协调性、统一性的呼吁，这种对整体思维的追寻构成了中华传统文化的显著特征。

中国特色社会主义新时代，传统文化中的整体主义焕发出了新的生机。

“全国一盘棋”“统筹兼顾”“政策组合拳”等新兴政治术语只有通过基于本土知识的理论研究才能领会到其中奥妙。因此，本土政策整合研究需要浸润在中华优秀传统文化之中，发掘有关整体主义的文化遗产，探索出符合中国文化、中国人认知习惯的政策整合认识体系。

再次，开展实践转化实验，形成政策整合本土实践框架。我国社会处于传统到现代、现代向后现代的双重转型中。科技高速发展、全球化潮流不可逆转等外部要素的影响造就了我国社会转型的复杂特征，即一方面由封闭、愚昧的传统社会向开放理性的现代社会过渡，另一方面又由整齐划一的现代社会向多元破碎的后现代社会转型[52]。在转型过程中，利益格局分化、意识形态混乱、文化转型失序等问题呈现叠加态势，社会碎片化趋势明显。此外，中国的现代化带有明显的“挤压型”特点。不同于西方发达国家由工业化、城镇化、农业现代化到信息化的“串联式”发展模式，中国式现代化属于后发追赶型现代化，兼具“串联式”和“并联式”的发展特点，西方国家在漫长历史时期经历的发展的难点、痛点、堵点会在中国现代化发展过程中集中爆发。

为此，习近平反复强调要注重改革的系统性、整体性、协同性，这既是全面深化改革的内在要求，也是推进改革的重要方法。改革越深入，越要注意各项改革举措在政策取向上的协同配合，确保政策的联动性[53]。党和国家出台的各项政策，尤其是在养老保障、医疗保险等民生领域的整合实践为探索本土化整合框架提供了丰富的资源。因此，为了更好地适应当前改革发展过程中遇到的新形势、新情况，迫切需要探索源于中国场景的实践框架。具体而言，政策整合研究可以从各地基层实践的小切口进入，从实践中提取经验。考虑到西方研究对政策整合过程和机制的忽视，本土研究更应该深挖特定政策整合的前因机制和结果变量，探索政策整合的因果链条，进而构建以本土经验为基础的实践框架。

最后，倡导研究方法的多样性，开展政策整合评估和对比研究。同理论建构一样，研究方法的选择也很重要。方法的选择不仅要遵循科学研究的逻辑，也取决于对研究对象的理解。合适的研究方法不仅能讲好中国故事，还能在“中国故事”与“世界知识”之间搭起桥梁。目前，国外政策整合研究的主流是案例研究，中国各领域丰富多样的政策也为开展政策整合的案例研究提供了基础，但量化研究同样不可忽视。本土研究既需要通过广泛深入的社会调查，从制度、文化等层面诠释政策整合的内在规律，也需要充分应用数量模型的研究方法，揭示事物的本质联系。

除了灵活选用研究方法外，学者也应该关注评估研究和对比研究这两大议题。政策整合评估意味着整合研究由象征性走向实质性，中国基层治理中的“面子工程”不应该在政策整合上重现。目前，西方学者已经提出了各种结果评估和过程评估的方法，但实施科学合理的评估仍旧困难重重。政策整合的对比研究同样是西方政策整合研究的一大局限。因此，这将是开展本土研究的重要着力点。如何较为准确地进行数据收集和结果测量，对政策整合作出科学合理的评价；如何从不同领域、不同城市、不同国家间的实践中提炼整合的普遍规律，对于政策整合的本土化至关重要。

总的来说，政策整合的本土化并不拒绝外来的理念方法和实践经验，而是要批判地、有选择地借鉴。西方国家政策整合的理论固然是不可多得的学习资源，但只有将政策整合深嵌于中国的历史、社会、文化环境之中，才能构建出本土的概念和方法，诞生独具特色的中国整合模式。

五、结论与建议

（一）研究结论

西方政策整合诞生的一系列理论研究和实践经验，为我们在传统官僚制和新公共管理范式之外提供了一种新的政府改革视角。当下，中国处在目标多元、政策多元的新发展阶段，发展的整体特征愈加凸显，学术研究和政策实践都呼吁整体性治理的回归，过去依靠政策合并达成政策一致已成为历史，政策整合成为整体性治理的新向度，在理论渊源和实践逻辑上二者都呈现出高度的契合性。因此，本研究在对国外已有研究系统回顾的基础上，较为全面地梳理了西方政策整合的研究议题并提出了本土化的构想。

首先，本文在背景回溯的基础上澄清政策整合的相关概念并界定了政策整合的各类模式，回答了什么是政策整合这一首要问题，为进一步研究奠定理论基础。其次，文章对影响政策整合的主体、客体、环境要素进行了系统梳理。最后，文章从理论建构和方法选择等方面回答了中国本土的政策整合应该如何发展这一命题。研究发现，中国独特的党政体制、“整体主义”的文化传统、中国式现代化的现实需求等为中国场景下的政策整合理论和实践提供了区别于西方的深层逻辑。

新中国成立以来，我国在治理领域积累了可贵的整合经验。例如，为回应新农合和城镇居民医保两种制度并行造成的重复参保、待遇不公等弊端，国务院于2016 年出台《关于整合城鄉居民基本医疗保险制度的意见》，从中央层面为整合城乡医保政策指明方向；为回应老农保、地方农保和特殊群体养老保险给养老保险关系城乡接续带来的障碍，国务院于2014年发布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，对碎片化的农村养老保障制度作出指示；为了回应区域发展不平衡不充分问题，国务院于2018年发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，对区域政策与财政、货币、投资等政策的协调配合及政策工具组合提出了要求。

多领域的整合实践既蕴含西方政策整合要素组合、协调互补的思想，也不乏中国特色。本土化的政策整合正是在西方科学理论与中国特色优势结合基础上诞生的。

（二）研究建议

一是倡导理念先行，增强整合认同。政策整合倡导不同领域政策目标和工具间的协同一致，而多领域的行为者有不同的优先事项，单纯依靠跨越边界的结构和程序来协调的确能够在短时间扩大参与者网络，但由于缺乏深层次的认同動机，这种整合很难持续，甚至面临政策分解的风险。以欧盟公共农业政策整合为例，研究者发现政策参与者的理念偏好直接影响整合的过程、产出和结果，实证研究也表明，正是欧盟农业政策领域的思想范式的不完全转变限制了农业政策整合的效果[54]。

事实上，只有所有相关的部门、层级甚至国家都认识到政策问题的跨领域性质以及整合的迫切性和必要性，才有可能发自内心地参与到政策整合战略中去，实现高质量互动。例如，如果旨在保护生态环境的政策只获得来自环境政策这一狭隘领域的政策措施和政策工具，那么这些政策将是短视的。成功的生态环境保护政策需要尽可能全面地考虑经济、农业、能源、交通运输、贸易等相邻领域的政策举措，争取它们的深层次认同。这种认同能够有效遏制领导层之间在管辖权、资源、信息方面的频繁竞争，进而促进整合策略的落实。因此，为了突破政策整合的象征性就必须从深层次的动机入手，将硬性制度安排与柔性理念动员结合起来，将政策整合的措施与一系列产生共鸣的理念框架结合起来，进而克服整合的行为冲突和不一致。

二是坚持问题导向，明确政策设置。复杂多变的政策问题和多元利益博弈的决策过程增加了政策制定的难度。例如，在南非粮食安全整合策略中由于没有全面捕捉到政策问题的复杂特征，仅仅将重点放在粮食的生产和供给上，忽略了粮食的可获得性，最终导致整合策略以失败告终[55]。而在芬兰环境政策与技术创新政策的整合策略中，由于对目标和工具的设定过于模糊，导致政策执行混乱[56]。此外，盲目地将整合策略的目标战略置于现有部门之上很有可能带来相互冲突的优先事项，最终影响政策整合的预期结果。[57]

因此，在政策整合策略的设计和调整过程中，要始终坚持问题导向，尽可能地全面捕捉政策问题，同时，应该对政策系统内的目标、工具、参与部门和层次作出明确规定，并将这些具体的政策设置纳入一个引起广泛共鸣的政策框架和治理愿景中，以此实现理念和行动的高度统一。

三是加强政策学习，平衡工具组合。当下，百年大变局和世纪疫情相互交织，中国面临复杂严峻的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，这对政策设计的合理性、有效性提出了更高的要求，政策工具选择成为一个系统性问题[58]。政策整合不仅仅是设定总体目标或核心优先事项，更希望在此之后，所有的政策工具都能够产生正向互动并实现总体目标。正如许多研究者批判的那样，现有多数政策整合实践仍旧停留在名义和象征层面，距离实质整合还有一定的距离。换句话说，政策整合的成功实施不仅取决于政策策略的良好设计，而且取决于策略的实施。

政策整合关乎两个或两个以上政策子系统的互动，而特定子系统内的政策行为者不仅对政策的实质内容有偏好，而且对政策工具的组合有偏好。例如，环境部门偏好监管工具而农业政策则较为普遍地使用补贴工具，要想实现二者的整合既要将环境目标和农业目标相结合，也要寻求不同政策工具间的合理组合方式，即不论是环境部门还是农业部门作出决策的依据都应该由基于某一特定标准的政策工具功能转向整个政策工具组合的功能[59]。

一般而言，政策行为者很难遵守他们不熟悉的政策工具，这导致他们缺乏能力或不愿意按照政策整合策略的意图改变他们的行动，进而阻碍了实质性的政策整合。因此，为了实现良性的政策工具组合，就要不断加强政策学习，有意识地利用过去经验和教训来修改政策工具或校准以更有效地实现目标。

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Research Topics and Local Prospects for Policy Integration

Wang Hui / Liu Huimin

Abstract：As a growing form of governance，policy integration advocates for coordinated cooperation among actors from different fields，sectors，and levels in policy formulation and implementation to better respond to the fragmentation of sectors.At present，China faces many opportunities and challenges，and the introduction of policy integration theory is conducive to better coordinating the economic，political，cultural，social and ecological linkages and constraints，and improving the efficiency of governance.However，successful policy integration is difficult，so on the basis of analyzing the origin and concept definition of foreign policy integration，this paper focuses on sorting out the influencing factors of policy integration and puts forward the concept of localization of policy integration，in order to provide reference for the local practice of policy integration.

Keywords：Policy Integration ；Research Topics；Local Prospects

（責任编辑王玉）

本文系国家自然科学基金重点项目“新基建驱动区域平衡充分发展的机制与政策研究”（72134002）、国家社科基金后期资助项目“农村老年组织的连带福利机制”（22FSHB021）的阶段性成果。

收稿日期：2022-10-25

作者简介：王辉男（1984—）重庆大学公共管理学院副教授

刘惠敏女（1998—）重庆大学公共管理学院硕士研究生