联合国森林文书始末

刘珉

一、发展历程

1992年在里约热内卢召开的联合国环境与发展大会通过了《关于所有类型森林的管理、保护和可持续发展的无法律约束力的全球协商一致意见权戚性原则声明（简称《关于森林问题的原则声明》）2。为继续推动国际森林问题谈判，联合国经济和社会理事会（ECOSOC）（以下简称联合国经社理事会）于1995-1997年和1998-2000年，在联合国可持续发展委员会分别设立了政府间森林问题工作组（IPF）和政府间森林论坛（IFF），期间分别召开多次会议就国际森林问题进行磋商，最终形成了270条关于森林可持续经营的行动建议。2000年10月，在联合国可持续发展委员会（CSD）第八次会议的建议下，联合国经社理事会第2000/35号决议通过在其框架下成立了联合国森林论坛（UNFF），并建立了森林合作伙伴关系 （CPF）。在2007年举行的联合国森林论坛第七次会议上，通过了《关于所有类型森林的不具法律约束力文书》（简称《国际森林文书》，NLBI）3，由2007年第62届联合国大会第62/98号决议通过，2015年联合国大会决议 （A/RES/70/199）又将其更名为《联合国森林文书》（UNFI）4。

UNFF是全面综合讨论森林问题的联合国机构，负责监督落实《联合国森林战略规划》，履行《联合国森林文书》，以及全球森林资金网络的运行。截止目前，UNFF一共举办了17次会议，从UNFF-1到UNFF-10各期会议的主题分别是：通过多年工作计划；打击森林砍伐和防止森林退化；森林的经济方面；林业传统知识；进展回顾及对未来行动的思考；宣布国际森林年并设定全球共同的森林目标；通过国际（联合国）森林文书并重申全球共同的森林目标；处于变化环境中的森林以及森林可持续经营的实施手段；森林为民、生計和消除贫困；森林与经济发展以及可持续森林管理。UNFF-11的会议主题是 2015 年后国际森林安排。UNFF-12到UNFF-14各期会议的主题重点是2017-2030 年联合国森林战略计划执行情况。UNFF-15到UNFF-17各期会议的主题重点是需要联合国经社理事会采取行动或提请其注意的事项，其中UNFF-17还就执行 2017-2030年联合国森林战略计划展开政策讨论。

二、联合国森林文书

（一）基本共识

2007年UNFF-7通过国际森林文书，2015年联合国大会决议 （A/RES/70/199）更名为联合国森林文书），各会员国达到了一些基本共识，主要包括：

确认森林及其他林木能够提供经济、社会及环境等多种效益，强调可持续森林管理大大有助于可持续发展和消灭贫穷；

确认气候变化对森林和可持续森林管理会产生一定影响，同时森林的贡献也有助于应对气候变化；

强调加强所有级别的政治承诺和集体努力，将森林列入国家和国际发展议程，加强国家政策协调与国际合作，并促进各层级部门相互协调，以有效实行所有类型森林的可持续管理；

强调有效实行可持续森林管理的关在于充分调动各种资源，包括筹资、能力建设和环境无害技术转让等，并确认尤其需要为发展中国家（包括最不发达国家、内陆发展中国家和小岛屿发展中国家以及经济转型国家）提供更多金融支持；

强调实行可持续森林管理的关键还取决于在各个级别的良好治理能力和水平。

（二）全球森林目标

在《联合国森林文书》中，各会员国重申（由UNFF-6提出）以下全球共同的森林目标，并承诺在全球、区域及国家等各层级都努力取得进展，争取到2015年实现这些目标：

目标1：通过可持续森林管理，包括保护、恢复、造林和再造林，扭转世界各地森林覆盖下降的趋势，更加努力防止森林退化；

目标2：增强森林的经济、社会和环境效益，包括通过改善以森林为生者的生活水平；

目标3：大幅增加世界各地的受保护林区和其他可持续管理林区的面积，提升可持续管理林区的林产品所占份额；

目标4：扭转在可持续森林管理方面官方发展援助减少的趋势，动员从各种渠道大幅增加新的和额外的资金，用于可持续森林管理的实施。

其中，可持续森林管理的七个要点分别是：森林资源的范围；森林生物多样性；森林健康和活力；森林资源的生产功能；森林资源的保护功能；森林的社会经济功能；法律、政策和机构框架。

三、形势进展

（一）联合国森林战略规划（2017-2030年）（UNSPF）5

2017年4月27日，第71届联合国大会审议通过了《联合国森林战略规划（2017-2030年）》，这是第一次以联合国的名义做出的全球森林发展战略，为全球、区域及国家等各层级可持续管理所有类型森林和森林以外树木，停止毁林和森林退化提供了全球性框架。此规划旨在促进林业为推动落实《2030年可持续发展议程》《（气候变化）巴黎协定》《联合国生物多样性公约》《联合国防治荒漠化公约》《联合国森林文书》和其他涉林国际文书、进程、承诺和目标做出贡献。

（二）全球森林战略目标

在《联合国森林战略规划（2017-2030年）（UNSPF）》中，提出了全球森林战略目标。包括2030年要实现的六大全球森林战略目标和26项具体目标。

目标1：通过森林可持续管理，包括保护、恢复森林、造林和再造林，扭转全球森林覆盖下降的趋势，并努力防止森林退化，应对气候变化；

目标2：增加森林的经济、社会及环境效益，改善以森林为生者的生活水平等；

目标3：大幅增加世界各地受保护林区及其他可持续管理林区的面积，提高可持续管理林区的林产品所占份额；

目标4：动员从各渠道大幅增加新的和额外的资金，实施森林可持续管理，加强科技合作与伙伴关系；

目标5：通过履行《联合国森林文书》等，完善森林可持续管理的治理体系，提高森林对《2030年可持续发展议程》的贡献；

目标6：加强各层级有关森林问题的合作、协调、统一和与协同增效，包括联合国系统内和森林合作伙伴关系成员组织、不同领域与利益攸关方之间的协作。

联合国经社理事会于2021年发布了《全球森林目标报告2021》，对全球森林战略目标进行逐一分析和评估，并进一步阐述森林在当今时代变革浪潮中的重要性。

四、中国参与

我国政府及林草主管部门积极参与《联合国森林文书》的宣传和实施，国家林业和草原局成立了《国际森林文书》履约处，建立了相应的领导机制、专家机制和国际合作机制；出台了《国家林业局关于加强履行<联合国森林文书>示范单位建设的指导意见（林合发【2016】14号）》，在全国范围选择并建立了12个示范单位，并多年持续不断地打造一批管理理念先进、科技支撑能力强、社会各界参与度高、辐射带动效果好的中国森林可持续经营管理试验示范基地，截止到2021年底，示范单位数量累计增至17家，涉及北京、河北、黑龙江、浙江、福建等13个省市，涵盖国有林场、国家公园、自然保护区、县级行政机构等多种类型森林经营单位。此外，为了落实《联合国2030年可持续发展目标》和《联合国森林文书》，积极倡议并推动全球森林融资促进网络（GFFFN），2017年我国决定支持联合国将网络办公室设在中国，以进一步推动全球森林目标的实现。2020年以来，我国林草主管部门及相关单位在参加UNFF-15、UNFF-16、UNFF-17缔约方大会中，积极宣传中国林草发展成就，深入参与各个方面的议题磋商，积极主动提出中国方案。

五、启示与建议

《联合国森林文书》为国家行动和国际合作提供了一个新的框架，适用于所有类型森林。虽然文书为自愿性质，无法律约束力，但是已具备国际法的某些性质，其确立的四项全球森林目标，已成为国际共识和基本遵循，可能会成为未来联合国森林公约的基础，它是当前全球森林治理最系统、最权威的文件，也是影响各国林业政策和未来形势的指南。

我国是最早加入《联合国森林文书》的缔约国之一，为了进一步履行《联合国森林文书》，加强森林可持續管理，加快生态系统保护与修复，提升林业治理能力和治理水平，保持和增强森林的经济、社会和环境价值，改善以森林为生者的生活水平，为当代和后代造福，提出建议如下：

一是开展理论研究，进行林业发展前沿与森林热点问题研究，包括制定战略、设计标准、推动立法、改善政策等；落实森林经营方案等相关制度，建立森林资源规划、实施、监测、评估、报告体系；认识到可持续森林管理是一个动态和不断发展的过程，适时更新森林管理规划和相关规程。

二是是建立示范试点，探索适合不同森林类型、不同产权结构、不同经济、社会发展水平的森林可持续管理模式和最佳实践。

三是加强能力建设，注重国际化交流人才的培养和经营性技术人才的培养，积极履行国际公约，促进国际交流与合作；提高森林经营科技水平和成果转化能力，加强绿色无害技术创新。

四是争取资金支持，通过全球森林融资促进网络平台，争取获得更多资金支持，强化现有的融资机制，增加新的融资渠道，包括争取全球环境基金和绿色气候基金等更多支持。

五是建立跨部门的协调机制，关注森林生态系统脆弱地区的特殊需要和要求，健全相关利益群体参与机制，维持良好的森林合作伙伴关系。

六是改善可持续管理林区的基础设施和生产条件，提高其林产品所占份额；促进林产品国际贸易，打击包括木材、野生生物和其他森林生物资源在内的林产品非法国际交易行为。

（本文作者单位系国家林业和草原局发展研究中心）

参考文献：

1 基金项目：2023年国家林业和草原局发展研究中心“森林经营投入机制优化研究”.

2 Non-legally Binding Authoritative Statement of Principles for a Global Consensus on the Management， Conservation and Sustainable Development of All Types of Forests.

3 Non-legally Binding Instrument on All Types of Forests.

4 United Nation Forest Instrument.

5 United Nations Strategic Plan for Forests 2017–2030.