政府投融资平台转型发展探究——基于投资视角的分析

黄 昊

（江西省铁路航空投资集团有限公司）

自20 世纪90 年代旧《预算法》及分税制改革实施以来，各地政府为筹集项目建设资金，陆续成立政府投融资平台公司，并以平台公司对外负债作为地方政府融资的重要补充方式。所谓地方政府投融资平台就是地方政府或委托国资监管机构作为出资主体，通过注入资金、土地、股权等资产而成立的具有独立法人资格的企业，主要承担地方政府主导的项目建设投资及融资任务。经过几十年的高速发展，平台公司客观上为改善地方基础设施建设，推进地方经济发展做出了较大的贡献，但以融资为主要发展驱动的模式已难以适应国家宏观经济形势和政策法规的调整要求，通过发展投资业务实现其转型发展是必由之路。本文通过对公开文献的研究分析，结合国内成熟平台公司的经营经验，并根据笔者与部分地方平台公司的接触了解，分析整理得出地方政府投融资平台现阶段转型发展现状，针对存在的问题及原因，提出了投资业务转型的路径，最后对转型发展的保障措施提出一些对策建议。

一、投资业务转型发展的必要性分析

政府投融资平台公司的成立是在我国特定历史时期顺应国家政策产生的，主要用于缓解地方政府财政压力，其自身发展与国家监管政策紧密相关，随着中央加大对平台公司的管控和规范以及国家经济金融形势、财政、产业政策的不断变化，平台公司依赖外部融资、土地财政维持经营的政策环境不复存在，其传统业务的公益性和盈利性的矛盾已难以维持平衡，具有投资业务转型发展的急迫性和必要性。

（一）外部融资监管环境倒逼业务转型

2014 年以来，国家针对地方政府及融资平台公司负债融资行为，陆续出台了一系列政策文件，对金融机构向平台公司提供融资提出了较多的规范和要求，尤其是2014 年新《预算法》、国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号）的出台及2022 年对政府平台公司隐债管理的加强，直接导致了对平台公司贷款审核标准的提高，可供平台公司筹集和使用的资金越来越少，同时国家层面对于地方政府及平台公司债务的管控越来越严格，明确规定平台公司不得举借应由地方政府负责偿还的债务，地方政府不得为平台公司的对外融资行为提供担保或者还款承诺，核心目的是将平台公司新增债务与政府债务进行割裂。在外部强监管背景下，平台公司实现可持续发展只能依靠自身业务发展。

（二）提高自身造血和竞争能力亟需业务转型

长期以来，平台公司主要履行地方政府赋予的投融资职能，未能真正面向市场化运营，自身造血和竞争能力较差，主要表现在：一是业务市场化程度低。平台公司承接的土地整理、棚户区改造、安置房建设、地方基础设施建设等项目，主要凭借与政府特殊的股权和管理关系取得，而不是依靠其自身的实力，缺乏市场竞争力；二是传统业务收益率较差，回款周期较长。平台公司传统业务板块大都是非盈利性公益项目，政府回购价格一般在建设成本基础上加上约定比例的收益率，难以形成较高的溢价收益率，且政府通过往来款形式占用了大量资金，导致平台公司资金压力较大；三是资产质量和运营效率较低。平台公司资产规模普遍较高，但除了货币资金与存货土地外，其他多数为公益性资产或城市基础设施，几乎没有变现能力。因此，平台公司通过市场化投资业务走转型发展之路，成为了持续发展的唯一选择。

二、投资业务转型发展路径

参考相关文件，结合笔者的调研实践，政府融资平台业务转型发展路径和方向主要包括三类（见表1）：城市综合开发运营主体、城市公用事业运营主体、产业投资运营主体。从实践中来看，上述三类业务方向既可以融合在单一主体中，也可以分别以不同主体承载。

表1 平台公司投资业务转型方向及路径

（一）城市综合开发运营主体

该类业务属于政府平台传统的业务范围，实现转型发展一方面要优化调整原有的政企关系，通过与当地政府规范合作的形式开展代建工作，逐步理顺政府付费及结算模式；另一方面要进一步扩大业务范围，在土地综合开发、道路桥梁建设、学校医院建设、保障安置房建设等基础设施类、公益性项目基础上，逐步增加建筑施工、房地产开发、城市更新、酒店商业开发等经营性、市场化业务，聚焦“城市建设、运营、服务”主业，实现城市“开发——建设——运营——投资”一体化、全链条的发展。

针对传统的基础设施类、公益性项目，可根据当地政府每年初统筹安排的投资计划，与交通运输管理、住房和城乡建设等主管部门签署委托代建合同，平台公司负责具体项目的代建工作，项目完工后，主管部门根据经审计确认的投入成本加成6%～15%与平台公司结算，具体比例根据各地财政实力、平台公司化债压力等因素确定，结算资金纳入政府预算，整体压力较小。针对新增的经营性、市场化业务，可以借助平台公司与当地政府形成的的独特关系，以及土地房产开发方面形成的建设运营管理经验，联合开发运作经验丰富的大型企业集团，以市场化、商业化模式开展合作开发，充分发挥不同性质的主体优势，逐步开辟一条涵盖地产、土地开发、商业服务等房产置业、城市配套设施的经营之路。城市综合开发运营主体典型代表主体包括：郑州城市发展集团、苏州城投（集团）、天津泰达控股等。

（二）城市公用事业运营主体

该类业务既具有平台公司承担社会公益事业的特征，也可以推动平台公司实现市场化收益，实现经营可持续、现金流稳定的目标。具体业务类型包括与传统业务相关联业务以及新增市场化、多元化业务两类，前者主要包括：房屋租赁、物业服务、汽车租赁、智能停车和充电设施、物流园运营、农贸市场改造、市政设施养护等。后者主要包括原水和工业水的供给、电力供应、燃气和蒸汽供应、城市公共交通、港口码头运营、工程/产品质量检测、养老服务等。

以东部沿海某县级市为例，为解决城市停车难、停车乱等问题，该地采取“政府+平台公司+头部企业”合作模式，通过平台公司招标引入市场化头部企业参与停车设施管理，搭建智慧停车一体化管理平台，对城区公共停车泊位的智能停车改造并联网管理，同时在行政中心、交通枢纽、医院、商业中心等停车需求大的区域结合新改建项目建设公共停车场，进一步增加停车泊位供给，推进中小学新改建项目，利用教学楼、运动场地下空间修建停车场。此外，结合老旧街区改造，增设树阵式停车位，结合道路综合整治、公园景观建设等城市更新建设行动，充分利用待开发地块、城市边角地、道路两侧、公路铁路立交桥下等可利用的空地，因地制宜增设停车泊位，提高了土地利用率，有效疏解了城市交通拥堵，形成了“一城、一网、一平台”的智慧停车管理新模式，取得社会效益和经济效益双丰收。

（三）产业投资运营主体

该类业务模式一方面是借助当地独特的自然资源禀赋或原有区域内形成的优势产业基础，充分发挥当地产业优势实现“顺势而为”，做好项目的承接落地，如文化旅游、现代农业、水利开发、环境保护（污水、污废处理等）、矿山资源开发（砂石、稀有矿产资源等）、建材生产及销售等；另一方面是协助地方政府开展招商引资，做好产业突围，推动发展新兴产业，如园区运营、招商引资、新兴战略性产业投资、金融及类金融服务等。

笔者因业务往来合作因素，与中部某省设区市的平台公司接触较多，该公司是平台公司转型为产业投资企业的典型代表，该公司充分利用辖区内灰岩矿丰富的资源优势，在满足环保要求的前提下，通过市场公开方式竞拍取得建筑石料用灰岩矿采矿权，并开展机制砂的生产销售，资源储量近2亿吨，开采年限近20 年。同时，该公司充分利用自身及区域内矿企产生的尾砂资源，建设生产环保型尾砂标准砖（年产1 亿块）和人行道地面彩砖（年产5000 万块），产品用于当地及周边城市的城市基础设施建设，实现了较好的经济效益。此外，该公司围绕园区光伏、新能源汽车等重点产业，通过资本招商方式，引入多家上市公司、优质企业落户，并参与了项目投资，上述投资标的上市后均取得了较好的收益，更重要的是对当地产业发展格局形成了较好的正面效应，推动形成了较完善的产业链，助推该地区开发区招商引资实际进资金额连续多年位列该省第一。

三、投资业务转型发展保障措施

推动政府投融资平台公司成功转型和可持续发展，实现业务由过去的融资主导型向投融资并重转变，平台公司在履行地方基础设施建设使命基础上，实现投资业务多元化、市场化、跨区域化发展，应当做到以下四点：

(一)实施投资业务分类管理

平台公司应结合自身的发展定位和业务特征，准确界定下属不同企业的功能和类别，并将子公司进行重组整合，分类实施差异化、针对性的管理，分别设置不同的考核管理目标，实现国有资产和资本优化合理配置。根据企业实际情况，可将旗下资产实施“三分法”管理，具体分为功能类、公共服务类、竞争类三类企业。其中：功能类企业主要承担地方政府重大项目建设和特定行业投资开发的特定任务（对应上文中的“城市综合开发运营业务”），实现社会效益，并适当兼顾经济效益；公共服务类企业仍承担原有地方政府赋予的职能业务，主要承担改善地方民生、服务社会大众的任务（对应上文中的“城市公用事业运营业务”），实现社会效益和经济效益并重；竞争类企业以市场为导向、以利润中心，同时注重社会效益，该类企业应拥有一定的独立经营决策权。

（二）因地制宜拓展新业务领域

平台公司在对原有业务清理整顿，将符合条件的业务板块向市场化转型、进行业务优化重构之外，应以提高盈利能力和改善现金流状况为评价基准，主动探索市场化、多元化的投资业务板块，结合区域内的资源禀赋、当地政府的产业政策以及区位优势谋划业务布局，积极与业内经营业绩较好的头部企业开展合作，可就具体市场化业务板块实施混合所有制重组，实现投资业务结构和经营机制的高质量发展，为投资业务的转型发展奠定坚实的基础。

（三）完善法人治理结构和投资管理体系

平台公司布局新业务领域，应按照现代企业制度的要求，完善企业法人治理结构，形成科学、民主、规范的决策机制，淡化平台公司新业务领域的行政管理色彩，提升其适应市场化的经营管理能力。优化完善平台公司及其市场化业务的投资管理制度体系，理顺相关业务的投资决策机制，形成科学合理的授权决策和责任追究制度，建立事中信息披露和事后审计监督制度，形成规范高效的投资业务流程，推动市场化业务顺利开展实施。

（四）健全完善投资业务考核激励机制

平台公司投资业务的开拓离不开市场化的考核激励机制，应按照投资业务市场化运行要求，科学建立管理团队薪酬考核晋升机制，实施与市场接轨的绩效薪酬体系，推进实施内部转聘和外部招聘相结合的选聘方式，探索实施职业经理人管理模式，吸引业务能力强、政治素质高的人才加入到平台公司的建设中来，为平台公司业务转型发展提供坚实的人才基础。同时实行管理团队能上能下、员工优胜劣汰的选人用人机制，将职工个人收入与企业经营业绩挂钩，充分调动全体人员积极性和能动性，推动平台公司经营业绩的提高。

四、结语

综上所述，鉴于政府投融资平台对于促进地方经济发展和社会稳定具有重大的作用，随着国家宏观环境及财政金融政策的变化，其以传统融资为主导的发展模式将存在较大的不确定性，因此，其投资业务转型发展具有迫切的需求。笔者结合工作实际，对平台公司投资业务转型的必要性、发展路径及保障措施进行了深入分析，并以成功案例作为佐证，希望能为政府投融资平台实现更好地发展贡献自己的力量。（本文为作者个人观点，不代表供职单位意见）