预算绩效第三方评价信用监管机制研究

任海晓

（山东省人力资源和社会保障厅财务集中核算中心）

一、引言

第三方评价的引入是全面实施预算绩效管理的重要举措，旨在以客观、公正的“第三人”视角开展预算绩效评价（Nicholas Henry，2002）。预算绩效第三方评价在发掘典型经验和优秀做法的同时，分析研判预算项目实施过程中存在的问题，规避了预算实施主体“自用自评”的弊端。预算绩效第三方评价的引入，有助于预算主管部门更为全面地掌握预算执行效率和实施效果（Kroll，2013）。预算绩效评价机制日趋健全的同时，也延伸出另一个问题：如何确保第三方机构秉承诚信原则，客观、公正、有效地开展工作？

对第三方机构的监管成为学术界关注的焦点。James（2017）认为，第三方机构的信誉和口碑从某种程度上会直接影响有关部门和社会公众对评价结果的信任程度。涂咏梅、吴尽（2021）的研究表明，第三方机构绩效评价质量与监管强度成正比，主管部门监管和社会监督力度越大，第三方机构绩效评价工作质量越高，发挥的实际效果越好。曹辉（2022）基于县级财政预算绩效管理进行了研究，发现基层财政主管部门对不诚信的第三方机构缺少直接制约手段，难以做到有效监管。另外，基于问卷调查的结果显示，信息不对称情况普遍存在，难以精准识别优秀的第三方机构。而且第三方绩效评价的结论没有得到较好应用，存在重视评价分数，忽视存在问题和改进措施的现象（王娟娟等，2022）。部分学者对广西、贵州、上海等地第三方机构参与预算绩效评价的运行机制和实践效果进行了调查研究，发现第三方机构准入门槛有待进一步完善，专业人才缺乏、现有人员专业素养有限，对第三方机构的工作质量缺少统一的评价标准，第三方机构的独立性和公正性容易受到影响等是各地共同存在的问题（李顺明等，2022；孙晓燕，2022；孙贝莉、刘晓婷，2022）。

为了健全第三方机构信用监管机制，财政部于2021 年5 月印发了《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》，但实践效果距离政策预期仍有一定差距。本文针对预算绩效第三方评价存在的问题，进行第三方机构评价策略选择的演化博弈分析。通过构建预算绩效第三方信用评价指标体系，为精准评价、有效监管第三方机构提供参考依据。并从事前、事中、事后三个阶段，提出健全预算绩效第三方评价信用监管机制的对策建议。

二、第三方机构评价策略选择的演化博弈分析

（一）模型假设与参数设定

1.假定预算主管部门严格实施监管举措，预算实施主体严格遵守法律法规，不干预预算绩效第三方评价工作，市场环境公平、公开、公正。

2.假定市场中只有两家预算绩效评价第三方机构X 和Y 参与投标。

3.两者都面临是否严格实施诚信评价的选择，如果选择严格遵守诚信原则，那么第三方机构的行业声誉和可信度将大幅提升，在未来的业务拓展中有可能获得额外收益F。第三方机构如果不严格执行诚信原则，则不会有额外收益。

4.第三方机构X 和Y 都是有限理性的，且信息并不完全对称，X、Y 都可以遵循诚信原则，也可以不遵循，因此他们的策略集为｛诚信，不诚信｝。

5.第三方机构X 和Y 在遵循诚信原则时，投入生产成本为M1，开展预算绩效评价可获得收益N1；如果选择不遵循诚信原则，投入生产成本为M2，可获得收益N2。由于遵循诚信原则，需要更专业的工作团队、更全面的调研分析，所需成本更高，因此M1＞M2。如果第三方机构X 和Y 都选择讲诚信，能够避免因恶性竞争而付出的额外成本，因此会使得成本降低M0，但是仍然有M1-M2＞M0。

根据以上假设，可以得到第三方机构X 和Y的收益矩阵，如表1 所示。

表1 第三方机构X 和Y 演化博弈收益矩阵

（二）演化博弈均衡分析

假定第三方机构X 和Y 选择诚信评价的概率为α，那么不诚信评价的概率为1-α。其中，0 ＜α＜1。

那么，第三方机构X 和Y 开展诚信评价的期望收益为：

简化表达式后：

第三方机构X 和Y 不诚信评价的期望收益为：

第三方机构混合策略的平均期望收益为：

第三方机构X 和Y 实施诚信评价的复制动态方程为：

按照复制动态方程稳定性原理，当实现演化稳定策略时，需满足条件

从而得出演化博弈稳定状态解为：

由于N2-M2＜N1-M1+F，因此α1＜0，但是α代表选择实施诚信评价的概率，不可能小于0，因此α1不是稳定状态解。

根据前文假设：

根据前述条件，可知α=0 不是演化稳定策略，而α=1 是演化稳定策略。

通过构建简单的演化博弈模型，我们可以发现，在监管机制健全、市场环境健康的大背景下，参与预算绩效评价的第三方机构最终都会趋于选择严格遵守诚信原则，高质量完成评价任务。因此，建立完善以信用为基础的预算绩效第三方评价监管机制是高质量推进该项工作的核心举措。

（三）预算绩效评价第三方机构行为决策的心理学分析

预算绩效评价第三方机构的行为选择是一个多方因素综合影响后的结果，理想状态是第三方机构严格按照法律、法规和财政部门有关要求，依法依规诚实守信开展工作，但现实工作中往往会受各方不确定因素影响，第三方机构的实际控制人和预算绩效评价的具体执行人在各自进行多轮心理博弈后，确定自己的行为倾向和工作尺度，最终反映到预算绩效评价报告中。

1.第三方机构实际控制人的心理学分析

不同的被评价项目预算执行效果差异较大，因此预算实施主体面对预算绩效第三方评价的态度也存在显著区别。预算执行到位、经济效益和社会效益较好的预算实施主体，并不在意第三方机构评价，只会履行正常程序，而不会采取“灰色手段”诱导第三方机构，在此类情况下，第三方机构实际控制人无额外利润可寻，因此会倾向于基于客观事实予以诚信评价。而实际执行效果与预期目标差异较大的预算实施主体，则有可能采取各种手段，确保第三方评价结果符合自身预期，避免形成对本单位，特别是本单位相关负责人的政绩冲击。此时，第三方机构的实际控制人面临三种选择：一是抵制住诱惑，坚持依法诚信评价；二是倒向预算实施主体，按照主管单位的意愿出具评价报告；三是适当考虑主管单位诉求，出具的评价报告中既有客观事实，也会故意省略或者遮掩部分问题。在这种情况，监管力度会成为第三方机构实际控制人行为选择的重要考量因素，监管越严、惩戒越重，实际控制人的潜在失信成本越高，他选择第一种行为的可能性就越大，反之亦然。

2.预算绩效评价实际执行人的心理学分析

预算绩效评价第三方机构具体执行人的行为选择则更为复杂，在实际控制人下达指令后，具体执行人面临是否执行命令的心理博弈。如果是严格依法依规，则具体执行人不会存在任何疑虑；如果是有所偏向，那么具体执行人会考虑偏向到什么程度，特别是实际控制人作出第三种选择时，具体执行人仍然是有自由裁量权的。更复杂的情况则是有问题的预算实施主体绕过第三方机构的实际控制人，直接联系预算绩效评价的具体执行人。具体执行人就面临自己是否接受诱惑，获取额外利益的决策。如果被发现，具体执行人面临被开除，甚至行业禁入的风险，这是潜在的失信成本。因此，此时影响具体执行人决策的，除了财政部门的监管力度，还有本单位的内控制度，乃至整个预算绩效评价行业的自律机制。上述制度和机制越健全，具体执行人选择诚信评价的可能性就越大，反之亦然。

三、预算绩效第三方信用评价指标体系的构建

构建预算绩效第三方信用评价指标体系（表2），对第三方机构进行“精准画像”，是健全信用监管机制的重要前提，是开展分级分类监管的基本依据。

表2 预算绩效第三方信用评价指标体系

（一）基本原则

预算绩效第三方信用评价指标的选取以科学合理、精准高效为基本原则，基于财政部关于预算绩效评价、国家发展改革委关于信用监管机制等顶层设计要求，结合实际需要以及工作中存在的问题，多维度、系统化的设定评价指标体系。评价指标的选取可基于工作需要和数据可获得性进行动态调整，从而实现评价指标体系的持续优化和迭代升级。

（二）指标选取

预算绩效第三方信用评价指标体系分为基本情况、行为评价、效果评价三个维度。

1.基本情况

（1）备案信息。第三方机构通过财政部门“预算绩效评价第三方机构信用管理平台”登记备案的情况，包括登记注册、资格资质、内部制度、历史业绩等。

（2）经营状况。包括经营指标、利润指标、纳税指标，以及其他反映第三方机构综合实力的指标。

（3）信用状况。包括行政许可、行政处罚等十类行政管理信息、“红黑名单”、重点关注名单、信用承诺、合同履约情况、受到守信联合激励和失信联合惩戒的信息等。

2.行为评价

（1）事前评价。包括第三方机构参与招投标的行为是否合规，是否存在分包转包、恶意压价等明确禁止的违规行为，是否受到有关单位和个人的非法干预，是否具备承接预算绩效评价的专业能力等。

（2）事中评价。包括第三方机构是否按照有关规定，成立专项工作组、制定实施方案、配置专业人员，与委托方及被评价对象充分沟通，是否全面深入调研并获取各类信息，是否组织专家开展有效评议等。

（3）事后评价。包括第三方机构是否按规定要求，撰写预算绩效评价报告，第三方机构反馈的意见建议被财政主管部门和项目单位采纳情况，是否通过“预算绩效评价第三方机构信用管理平台”上传信息，评价业务资料整理、存档是否合规等。

3.效果评价

（1）政策效果。包括各级财政部门对第三方机构实施预算绩效评价执业质量的监督检查结果信息，项目单位对第三方评价效果的反馈信息，第三方机构因执业不当被责令改正、约谈诫勉、批评通报的信息等。

（2）应用效果。包括评价报告反馈问题是否得到了有效整改，项目单位预算资金利用效率是否得到了提升，被评价项目的实施效果是否有效改进等。

（三）数据来源

评价指标的数据来源主要包括以下五个方面：

1.财政部门提供。包括预算绩效评价第三方机构信用管理平台相关信息、对第三方机构执业质量开展监督检查的结果信息、第三方机构受到责令改正、约谈诫勉的信息等。

2.其他部门提供。行政许可、行政处罚、“红黑名单”等信息由社会信用体系建设牵头部门提供，部分经营指标由税务海关、市场监管等部门提供。

3.第三方机构提供。包括需要第三方机构上传的相关资料、提供的相关信息等。

4.项目单位提供。包括第三方机构开展预算绩效评价的行为信息、对评价报告的质量反馈信息等。

5.第三方评价信息。财政主管部门委托专业机构，对参与预算绩效评价的第三方机构开展定期评估，所提供的评估结果信息。

（四）计分方法及应用

评价计分应采取加权平均法，在财政部统筹设定计算权重的基础上，赋予各地一定的自主权限，结合本地实际，可小幅调整有关指标的权重，或增加、删减个别指标，从而提升预算绩效第三方信用评价指标体系与本地实际需求的适配度。

按照评价得分从高到低的顺序，将第三方机构分为A、B、C、D、E 五个信用等级，并通过预算主管部门网站、“信用中国”网站对社会公开。各行业、领域主管部门可将信用评价结果作为推荐推选、评先评优、资质审核的参考依据。各地可将预算绩效第三方信用评价结果作为选择第三方机构的重要参考，在招投标中赋予一定比例的权重，从而提升选择第三方机构的精准度和有效性。

四、健全预算绩效第三方评价信用监管机制的对策建议

健全预算绩效第三方评价信用监管机制应贯穿预算绩效评价的事前、事中、事后所有环节（图1），实现全流程、全生命周期的信用监管。

图1 预算绩效第三方评价信用监管逻辑架构图

（一）事前环节

1.对第三方机构进行事前信用核查。信用核查的目的是确保参与预算绩效评价的第三方机构具有良好的信用状况，对第三方机构及其法定代表人、高管人员被列入失信被执行人等“黑名单”的，应依法依规予以限制；对第三方机构及其法定代表人存在征信不良记录、严重行政处罚信息的，应视情节严重予以限制。实施信用核查的前提，需要财政部的信用平台与国家发展改革委、中国人民银行等国家部委的信用信息系统实现互联互通，从而可以实施调阅校验相关信用信息。信用核查包括两个阶段的工作，第一阶段是在第三方机构登记入驻信用平台时，进行信用核查，不符合条件的机构禁止其入驻；第二阶段是在委托方招标环节，对投标的第三方机构进行信用核查，不符合条件的应禁止其参与投标或在评分时予以适当扣分。

2.建立健全信用承诺制度。由财政部制定全国统一的信用承诺书模板，所有拟参与预算绩效评价的第三方机构都要签署信用承诺书，承诺在开展预算绩效评价工作时，诚实守信、履职尽责，如发生违背承诺情形，同意记入失信记录，并接受相关限制或惩戒措施。第三方机构签署的信用承诺书应在财政部网站及“信用中国”网站上对社会公开，并作为重要信息纳入相关主体的信用档案。支持会计、审计等行业协会建立健全行业内信用承诺制度，加强行业自律。

（二）事中环节

1.全面建立第三方机构信用记录。依托财政部信用平台，全面归集参与预算绩效评价的第三方机构信用信息，包括但不限于：（1）经营范围、股东出资、注册地址等基本信息；（2）各级法院作出的裁判和执行信息；（3）各部门作出的行政许可、行政处罚、行政征收、行政给付、行政裁决、行政强制、行政确认、行政补偿、行政奖励和行政监督检查信息；（4）第三方机构相关人员的职称及职业资格信息；（5）市场监管领域的经营异常名录信息；（6）各部门认定共享的“黑名单”信息；（7）第三方机构的信用承诺及其履行情况信息；（8）相关行业、领域主管部门作出的信用评价结果信息；（9）与第三方机构诚信状况有关的荣誉类信息；（10）第三方机构自愿提供并通过核验的信用信息。条件成熟后，制定出台预算绩效评价第三方机构信用信息目录，明确各类信用信息的数据来源、有效期、是否公开、是否共享等。

2.探索实施信用分级分类监管。制定预算绩效评价第三方机构信用综合评价体系，结合预算绩效评价工作特点，明确评价指标及其权重。对信用评价等级为A 的第三方机构，提供绿色通道、投标加分、免检免查等激励举措；对信用评价等级为E的第三方机构，实施加强监督检查、发警示函、约谈其主要负责人等限制或惩戒举措；对在连续三个及以上评价期中，信用评价等级一直为E 的第三方机构，实施投标扣分乃至市场禁入等限制或惩戒举措。

（三）事后环节

1.制定失信惩戒对象认定标准。财政部应研究制定预算绩效评价领域的“黑名单”和重点关注名单认定标准。“黑名单”即严重失信主体名单，针对预算绩效评价领域严重扰乱市场公平竞争秩序、弄虚作假造成重大损失等严重失信行为，制定科学、合理的认定标准和认定程序，对列入“黑名单”的第三方机构采取绩效评价市场禁入、限制获取财政补贴等惩戒措施。对于存在失信行为，但尚未达到“黑名单”标准的第三方机构，纳入重点关注名单，加强日常监管。“黑名单”和重点关注名单的认定标准应履行专家论证、征求意见等相关程序，并争取以法律、法规或者党中央、国务院的文件予以确认。

2.制定出台信用奖惩措施清单。针对预算绩效评价工作特点和需求，明确针对第三方机构的守信激励和失信惩戒措施，形成信用奖惩措施清单，并对社会公开。奖惩的对象分为两类，一类是对守信和失信行为本身的奖惩，第二类是对第三方机构主体信用综合评价结果的奖惩。奖惩措施应分为两个维度：一是财政主管部门管辖内的奖惩措施，即各级财政部门，包括所辖各类事业单位、行业协会等有权实施的奖惩举措。二是其他部门同意实施的奖惩举措，即守信联合激励和失信联合惩戒举措。这需要财政部门与其他部门事先会商确定，在依法依规的前提下，结合工作实际确定。

3.加大诚信典型宣传力度。在通过失信惩戒，规范预算绩效评价市场秩序的同时，选树连续五年信用良好、绩效评价报告质量较高的第三方机构作为诚信典型，通过电视、报纸、微信、微博、自媒体大力宣传诚信典型。鼓励各级各部门，在预算绩效评价第三方招标过程中，对诚信典型予以重点考虑或者加分，在各类评先评优、财政补贴等工作中予以优先考虑。通过构建完善有效的守信激励机制，让第三方机构守信有获得感，提升诚信遵从度，从而确保预算绩效第三方评价的真实性、有效性，为全面提升预算管理质效提供有力保障。