省级农业科研单位内控建设工作实施探索——以S所为例

高新华，张 勇，李 靖，李丽丽，王 鹏

（山东省果树研究所，泰安 271000）

2012 年以来，财政部制定并印发系列规范性文件，旨在推动建立完善行政事业单位内部控制体系。S 所是省级农业科研单位，科研经费来源多、资金量大，科研业务内容复杂，研究结果具有不确定性。如何有效承接“放管服”要求，规范内部权力运行，提升资金使用效益和管理服务效能是开展单位内控建设工作考虑的重要问题[1]。

1 农业科研单位内控建设现状

1.1 开展内控建设的意义

《行政事业单位内部控制规范(试行)》（财会〔2012〕21 号）要求以合规和绩效为导向进行内部控制建设，保障业务活动合规合法的基础上，追求资金的有效使用。《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24 号）强调对单位经济与业务活动风险加以管控与防范，推动单位内部管理制度化、规范化，确保内部控制贯穿于单位内部权力运行的决策、执行和监督全过程，提升履职能力和管理服务水平[2]。

1.2 S所内控建设现行做法、成效

内控建设是一项长期性工作。S 所找寻“综合管理+内部控制+绩效管理”的平衡点以及经济业务与其他业务活动融合的切入点，积极探索构建适合科研规律、更加规范有效的内控体系，力求规范内部权力运行，花好钱、办好事。

1.2.1 强化内控建设责任，打造良好的内控环境

把内控建设工作作为落实全面从严治党主体责任、充分发挥好科研创新和人才培养职能作用的重要抓手。出台内控建设工作实施意见，成立内部控制建设工作领导小组，对单位层面控制、业务层面控制和内部控制信息化建设进行任务分解，明确各阶段实施进度和工作要求。同时扎实开展全员内控知识培训，强化案例警示教育作用，持续推动单位内控文化建设，确保各项内控措施有效贯彻落实。

1.2.2 健全工作机制，完善内控制度体系

通过学习调研、讨论分析，对标先进同行等做法，将权力监督制约的理念和要求融入制度建设，明确业务和经济活动各环节的内控要求。一是加强内控组织建设，明确各部门、岗位职责分工，厘清工作任务界限，实施专人专责，细化权责分工。二是坚持制衡性、流程化和适用性原则，对经济和业务的决策、执行、监督三阶段的内容进行梳理，实现业务流程与制度建设、实际管理需求相适应。三是修订内部控制操作规程。从党建、纪检监察、行政管理、人事人才、科研管理等环节入手，细化各环节风险点，实现了内部控制在业务和经济活动中的全覆盖，更加体现出制衡性、重要性、适应性、可操作性的特点。四是完善内控制度体系。把握“接、梳、堵”三点要求，梳理现行制度，制定和修改完善内部管理制度，集成法规、规定、办法、细则四层次的制度体系框架，确保各项工作有章可循、有据可依。

1.2.3 强化保障措施，实现合规、绩效双目标

内控建设工作小组制订实施方案，聘请内控专家就单位业务活动开展风险评估，全面梳理并摸清家底，做到心中有数。在内控建设工作中追求合规导向和绩效导向的平衡。通过修订单位《章程》，明确了所战略发展目标，合理设置机构并配备人员。单位领导和工作人员正确认识合规和绩效要求，风险评估综合考虑“不合规”和“低效无效”的风险。针对“不合规”“低效无效”风险建立控制的标准制度，梳理和优化流程，注重信息的完整性、准确性和沟通的及时性、有效性。内部监督方面即监督行为的合法合规性，也监督是否存在损害管理绩效的制度与行为[3]。

1.2.4 强化内外部监督，助力内控体系提质增效

不断强化巡察、审计、财政检查等对单位内部控制有效性的推动作用。单位内部建立内控评价工作机制，由所纪委牵头组织实施。内控评价工作通过“以评促建、立评立改”，使“评”与“建”有效衔接，以钉钉子的精神落实整改工作，使内控优化工作取得成效。

2 内控建设工作中遇到的矛盾与问题

2.1 对行政事业内控建设内涵认识不统一

如内控建设工作与单位整体管理工作之间是什么关系？法约尔将管理活动分为计划、组织、指挥、协调、控制5项基本职能，基本职能间密切联系，互相影响，控制工作是整体管理工作的其中一环。但也有人提出管理就是控制，控制是管理的外在表现形式（波特，2014）。内部控制工作实施目的是在创造、实施单位战略、规划、计划的过程中控制风险。还比如内控建设的客体范围，《行政事业单位内部控制规范(试行)》（财会〔2012〕21 号）业务层面仅提出预算、资产、收支等六大经济活动的控制；而《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24 号）强调“内部控制覆盖单位经济和业务活动的全范围，贯穿内部权力运行的决策、执行和监督全过程，规范单位内部各层级的全体人员”。

2.2 内控主体责任落实不到位

内控是“一把手”工程，同时也是系统长期工程，需要单位权威性高、协调能力强的部门牵头负责组织实施。受部门、人员编制制约，多数农业科研单位不能成立专门的内控科室，选择让单位财务部门负责组织实施内控建设。农业科研单位的工作重点是科研创新、人才培育，财务部门在整个单位处于管理服务和资金保障的地位，组织实施内控建设工作权威性不高，强制性不够，与其他部门的综合协调难度大，内控建设实施效果不理想[4]。

2.3 内控制度不健全、不条理

一是制度制定上缺少系统性。单位应有的制度、办法、实施细则不健全，导致内部权力运行和业务开展缺乏制度的监管，出现制度盲区，业务风险概率加大。同时存在“为了制度建设而出制度”现象，照搬照抄上级政策制度，导致宏观要求多，具体实施细则缺失，制度刚性约束少，不具有可操作性[5]。二是制度执行、监督力度不够。许多制度办法只是公布在文件中，停留在纸面上，缺少内容的学习和传达，缺乏有效落实和监督，导致内控制度的要求及措施形同虚设。

2.4 内控建设适用性不理想

受单位性质、规模、管理能力、内控环境等因素的影响，农业科研单位之间内控建设的发展并不平衡。为了应付审计、巡察工作和完成同级财政部门下达的内控建设任务，存在“为了内控而做内控”现象，没有结合本单位实际，临时拼凑材料，照搬照抄其他单位内控建设成果，内控建设不具有针对性和可操作性[6]。

3 完善内控建设工作的思路与对策建议

3.1 基本思路

S 所内控建设工作是以行政事业单位内部控制理论为基础，从农业科研院所内部治理体系建设需求出发，从单位战略、规划、计划实现视角，突破传统经济活动内部控制范围，整合经济活动、非经济活动内容，构建全内容、全过程、全风险的全新控制体系[7]。一是内部控制领域从传统内部控制的经济业务活动控制范畴，扩展到非经济业务活动控制领域，实现了控制范围的拓展与升级；二是坚持“制衡机制”的同时，更加关注各部门之间、各岗位之间协调、合作的“协同机制”；三是风险防范种类已不再局限于经济业务活动类风险，而是面对综合管理风险；四是管理上采用系统的思维方式，全员参与到单位内部控制体系建设中来。进一步夯实农业科研单位内部权力运行和管理活动基础，实现全面防控业务风险、全面提升管理绩效。

3.2 对策建议

通过完善内部环境、规范风险评估、实施控制活动、强化内部信息与沟通和落实内部监督，梳理、构建单位内控体系的基本框架[8]。

3.2.1 完善内部环境建设

一是统一思想，更新观念。内控不仅是一种管理理念，也是一项制度安排。内控建设工作要与单位科研创新、管理工作相融合，切实增强单位内控建设的自觉性和主动性。二是强化责任担当，成立由单位负责人任组长的内部控制工作领导小组，下设内控建设办公室。对单位层面控制、整体业务层面控制和内部控制信息化建设进行任务分解。三是要开展业务培训。学习、落实财政部《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，将内控对象拓展到内部权力运行和全部业务活动，规范内部权力决策、执行和监督过程，统筹单位的经济活动和非经济活动，构建全新的内部控制体系。四要强化制度约束。对现行规章制度进行“废、改、立”，将风险防控、廉政建设与内控建设有机结合，强化管理制度执行力，有效防范和化解风险。五要加强舆论宣传。及时总结宣传内控成效和经验做法，引导单位工作人员提高内控建设的自觉性、主动性，自觉抵制内部权力滥用，积极推动单位内控文化建设[9]。

3.2.2 规范风险评估机制

农业科研单位将科研创新和人才培育放在首位，以单位发展战略为基础制定总体控制目标，并根据需要按年度、按部门、按业务分解具体控制目标。单位应当定期收集与风险变化相关的信息，进行风险识别和风险分析，适时调整风险应对策略。降低风险对组织目标的影响。一是明确风险评估目标及范围。风险评估目标是通过风险评估形成内控风险清单[10]，并制定相应应对策略，使单位的风险管理工作满足上级主管部门和内部管理要求。风险评估范围包括单位层面和整个业务层面情况。二是提升风险识别能力。内控领导小组明确人员职责，合理安排与部署风险管理任务。牵头部门相应组织开展业务培训，强化内控人员的风险意识，提高风险识别能力。三是确定风险清单。开展资料分析、调研访谈工作，从风险发生可能性和影响程度对风险点进行计算排序，确定单位风险清单。四是提出风险应对建议。对已识别的风险实施分级管理，制定应对策略。

3.2.3 加强业务控制活动

（1）预算业务控制。在预算管理过程中实施“三个规范”，推动管理流程再造。一是规范时间进度节点。单位及时转发各级各类项目的编报指南，按照相应管理办法定期督导科研进展、及时组织验收。项目负责人编制年度科研研究计划并组织团队成员有序开展创新工作。二是规范资金使用自主权。按照相关经费管理规定，将相关支出项目的预算调剂权下放给项目负责人，由其根据科研创新工作实施情况办理调剂手续。三是规范项目过程管理。项目执行期内，相关科室提供及时周到的管理服务。项目验收（绩效评价）时，单位严格依据项目任务书提前做好验收资料准备工作，开展内部指标完成自查工作，力求一次性通过验收（绩效评价）[11]。

在预算管理内容上落实“三个强化”，确保预算资金安全使用，切实提高资金绩效。一是强化绩效管理理念，将绩效管理贯穿于预算管理全过程。立项前科学开展绩效评估，项目执行中对执行进度和绩效双考评，在重点项目结束后及时开展绩效自评工作。二是强化预算执行质量。对预算执行情况定期进行统计，关注执行进度缓慢的项目，分析影响因素和原因，形成约谈和定期通报制度，及时纠正预算执行过程中的滞后、偏差或者超支现象。三是强化诚信建设。大力弘扬新时代科学家精神，建立负面清单，在编制项目指南、开展立项评审、实施过程管理、验收（绩效评价）和监督评价等全过程体现科研诚信建设要求。充分发挥职代会、学术委员会等机构和组织的监督与检查作用，不断提升内部监督的实施效果。

（2）收支业务控制。一是加强收入复核。设立收入复核岗位，对出纳或经办人统计的数字和现金缴款单、银行进账单等凭证进行复核，同时对现金收入入账的及时性、完整性进行监督，防止坐支或挪用资金的风险。二是明确划分支出审核岗位职责。业务部门负责人对支出的真实性、完整性与准确性负责，财务部门工作人员对支出报销的规范性、票据的真实性负责，单位分管领导对支出风险负有管理责任。三是加强预算管控。不断提高单位预算管理意识，细化预算项目编制内容，提升预算执行管理精细化、科学化水平，提高资金使用效率。四是落实银行转账、公务卡结算制度要求，规范报销支付流程，降低虚假业务的套现空间。五是完善支出授权审批制度。充分考虑支出的金额大小、性质，结合单位管理要求，在保证审批规范、严谨的基础上，给相关经办人适当授权，从而提升工作效率，完善单位收支业务内控体系。

（3）政府采购业务控制。一是提高政府采购预算编制质量。编制政府采购预算时，各部门对采购需求进行沟通协商，细化采购品目，确定采购预算资金来源、采购时间、采购方式等要素。强化采购预算约束，严禁无预算和超预算采购。对于确需进行预算调整、改变采购资金用途的，要严格执行报批程序。二是加强采购环节的风险控制。对政府采购业务流程的各环节进行梳理，识别风险点，关注未按规定选择采购方式、规避公开招标、验收不规范、付款不严谨等主要风险。三是重视采购履约验收管理。成立采购、使用、监督等部门人员组成的采购验收小组，实施细致的验收流程。对于植物、化学药品试剂、稀有金属等形状变更有时效性的项目制定验收时限。验收完成后，小组填写验收单，出具验收意见。四是重视采购业务的档案管理。及时整理和保管政府采购的预算编制、招投标文件、中标通知书、合同等档案，保证资料的完整性和归档的及时性。

（4）资产管理控制。一是健全资产管理队伍。构建多层次的资产管理人员队伍，明确单位负责人、分管领导、资产管理人员等不同岗位的管理权责。二是规范资产配置。资产管理和预算管理相结合，按照规定标准和预算批复方案办理资产购置业务。避免重复购置、超标准购置等情况的发生。三是提高资产使用效率。对不同资产实施分类管理，其中大型仪器设备专人管理、共享共用。采用条形码管理或芯片跟踪等多方式强化实物控制。定期开展账实核对工作。四是严格资产处置。按照固定的程序，对闲置、损毁等资产及时进行处置，及时将处置收入上缴国库，避免资产流失。

（5）建设项目管理控制。一是项目前期工作准备充分。开展实地调研，合理编制和科学论证可行性报告。对于符合“三重一大”范围的项目论证必须经过单位党委会集体决议通过方可执行。二是严格项目实施监管。项目管理、工程管理和财务管理人员密切配合，监管项目执行过程，确保项目实施质量和进度。三是及时进行项目验收，加强基建档案管理工作。四是加大项目专业人员引进与培养力度，提升项目管理能力。

（6）合同管理控制。一是加强制度建设，提高执行力。以合同法为法律基础，结合单位实际，出台合同管理制度体系，使得合同管理各环节执行程序有据可依。严格检查和督导，要求相关人员严格执行制度，确保有序开展合同管理工作。二是规范合同控制活动。在合同调查环节，对合作方的各项资质进行审核，按照合同的重要程度设置不同的审批权限，保证管理部门和人员在其授权和审批权限内开展业务。在合同谈判环节，事前准备谈判方案和策略，严格执行相关程序，保证谈判工作合规高效。在合同订立和审批环节，按程序对合同的合法性和完备性进行审核。审批通过后，规范开展合同签署、登记和盖章工作。在合同执行环节，建立管理台账和定期履约汇报机制，按履行合同情况办理结算。在合同纠纷处理环节，注意搜集相关证据资料和诉讼时效，加强与合同方的协调沟通，随时做好起诉或应诉准备。在合同归档环节，归口管理部门按期将合同资料送档案室存档，严格执行借阅、归还和保密制度。三是理顺内部管理分工，建立协调机制。按照经济合同性质不同，明确相应归口管理部门，规范业务办理的流程和审批权限。建立单位合同管理的协调机制，通过信息管理系统强化部门之间的合作和信息共享，保障信息沟通顺畅和及时[12]。

（7）行政事务（非经济业务）内部控制。以党建为引领、以科研院所章程为基础，通过“权责、程序、透明、监控”手段构建单位党委决策权力、行政管理权力、学术治理权力“三位一体”的科研院所治理体系。其中将内部控制对象延伸到内部权力运行和全部业务活动，包括党建、纪检、行政管理、人事人才、科研管理等业务领域，形成规范科研院所重要事项决策、执行和监督的根本性制度，在整体层面和业务层面实现有效的内部控制。

在行政事务（非经济业务）内部控制全过程方面，按照决策、执行和监督相互分离、相约制衡的要求，梳理各类活动的业务流程，明确业务环节。对业务活动的事前、事中和事后环节和不同阶段采用相应的内部控制方法，从业务的发起端，经过调研、论证、审核、审批、实施、反馈，直到评价监督等实施全过程的内部控制，不遗漏业务的每一个环节、每一个阶段、每一个参与者，整个链条循环往复，形成决策、执行和监督的内部控制管理闭环，做到全程可控，推动全部业务流程再造。

3.2.4 加强信息交流与沟通

一是建立健全全部业务流程的内部控制信息系统。运用信息技术手段，实现业务流程信息化。二是加大经费管理政策宣传。通过培训、网站专栏、微信群、公众号、报销交流等形式加强政策宣传，帮助科研人员认清经费使用的红线、底线，强化责任意识，降低财务管理风险和成本。三是完善内部服务规范，提供经费管理专业咨询服务。规范梳理经费的各项财务工作流程，规定科研立项入账，审核审批、报销支付等工作的处理时长。在项目预算编制、执行、验收过程中提供及时、专业的会计服务，做到在服务中规范管理，在管理中提升服务。四是建立项目经费管理定期分析和约谈机制。对经费支出性质异常、执行进度缓慢的项目进行约谈，杜绝或减少风险和隐患。五是加强科研财务助理队伍建设。对科研助理定期开展业务培训，不断提升业务处理能力。六是加强信息公开的建设。按要求及时发布预决算信息、重大事项结果等一系列信息，接受社会和群众监督，不断提高决策透明度。七是建立沟通协调机制。与同级财政、审计、科研管理和科研预算等主管部门建立沟通机制，使其掌握单位内控规范和实施情况，接受其监督和指导。

3.2.5 强化监督

一是对内部廉政风险、业务风险构建事前防范、事中控制、事后监督的内控监督机制。进一步完善内部权力决策机制，减少人为操作空间，将权力装进制度的笼子。二是查找和防控廉政风险、业务运行风险，构建内部控制、廉政建设的内控“防火墙”。三是单位内审或纪委作为单位内部控制实施整体效果的评价主体实施部门，负责开展常规性的内部控制评价工作，撰写内部控制工作评价报告。同时在适当的条件下借助外部力量，实现更好的监督。四是落实评价与问责，抓好监督成果运用工作。明确奖惩实施细则，把评价结果作为重要抓手，不断推进单位内控建设水平。