新型城镇化背景下乡镇耕地保护研究

杨广程

摘要：耕地是维护国家发展的重要资源，因此为了促使国家能够稳定前进要确保耕地安全。但是随着城镇化发展的加快，使得大量耕地被占用，城镇化发展与耕地保护之间的矛盾日益显现。基于此，本文就乡镇耕地保护制度以及新型城镇化背景下乡镇耕地保护的问题，探讨了新型城镇化背景下乡镇耕地保护的策略，望推进乡镇耕地保护的进程。

关键词：新型城镇化；乡镇耕地；保护策略

1 乡镇耕地保护制度

为了乡镇耕地资源，现行的耕地保护制度为耕地全要素保护制度、耕地占补平衡制度，以及耕地的价值补偿和激励政策。

1.1 耕地全要素保护制度

因为当前对于耕地资源进行保护，其管理理念重点集中于耕地数量，而不是对耕地的生态环境进行保护，以至于耕地保护政策无法切实的执行。因此为了改善这种情况，应当协调质量，数量、生态、时间以及空间等要素之间的平衡，进而形成合理的耕地发展模式，使得耕地质量得以上升，提高耕地产能。从生态的角度出发，要在保护环境的基础之上，对空间进行布局，以便实现空间格局的最优化；而从时间的角度出发，要合理安排耕地的时序，实现耕地资源的合理利用。因此为了能更好地保护耕地资源，要严格遵循全要素保护制度，使得耕地资源的使用效率得以提高，从而保护人民的粮食安全，维护农民的个人利益。

1.2 耕地占补平衡制度

占补平衡机制能够在耕地保护中发挥基础性作用，所以被委以保护耕地红线的重任，因此在进行实际操作的过程中，如果出现耕地被浪费或是被占用的问题，那么极有可能使得耕地资源面临着生态安全的问题，或是在生产过程中出现麻烦等情况。同时，如果不对后备土地资源进行开发，使得占補平衡以及生态协调之间的关系能够相协调，就极有可能造成环境破坏，使得耕地资源面临更加繁重的生态环境压力。因此践行此原则，不仅能对田地进行改造，还能够在已开发土地的基础上提高耕地的生产效率，提高了耕地的保有量以及留存率，改善了耕地距离远、零散分布的问题。而且在践行此制度的基础上，制定新的耕地政策，确立有关补偿资金发放的践行制度，能够提高农户的保护意识。

1.3 耕地价值补偿

我国的农耕文明经历了上千年的发展，但是对于耕地保护价值补偿制度的建立却稍有欠缺，因为我国长期践行保守的耕地保护制度，不敢打破传统的耕地保护模式，一直将经济利益作为耕地保护的指导原则，使得农户逐渐丧失了耕地保护的意识。因此国家为解决这一问题，建立了耕地价值补偿制度，以便激发耕地保护的主体意识，提高农民对于耕地资源保护的积极性。从现实的角度出发，耕地保护涉及了多个层面的内容，具备较为广阔的领域，所以在建立耕地价值补偿机制的过程中，应当重点解决被动保护耕地的问题。耕地价值补偿制度，从多个维度对耕地保护主体的利益关系进行考量，展现了耕地保护所得补偿的正向价值，并使得耕地在生产的过程中产生了正向的生产效应，将相应的耕地保护补贴落实到微观主体当中，使得耕地主体在生产过程中获得了更多的经济效益，实现了对成本的控制[1]。

1.4 耕地激励政策

耕地激励政策是由中央政府以及地方政府进行联合，将农民利益作为主体所建立的，并从个人利益出发所作出的选择。因此，站在中央政府的角度，重点是维护人民的粮食生产安全以及对生态环境进行保护；而立足于地方政府，重点是执行中央政府的命令，并从将当地的经济效益作为发展目标；从农民的角度出发，则是重点在于维护自身的经济利益，并是否作出保护耕地资源的选择。因此，为了出台的激励政策能够切实地得到执行，既要强化农民的生产积极性，以便能在保护耕地资源的前提下协调主体之间的利益关系。其次，推进财政转移制度的建立，中央政府既要在制度上作出改变，又要对监督检查机制进行完善，从而在实际操作中对耕地进行保护。最后，加大对农民耕地的经济补偿力度，坚决地站在农民的角度，维护农民的经济利益，以便保障农民能够得到相应的生活补贴。

2 新型城镇化背景下乡镇耕地保护的问题

在新型城镇化的发展下，乡镇耕地保护正面临着新的挑战，耕地被占用，土地资源的浪费以及由于对于耕地资源的管理不当，使得城镇化的发展造成土地流失。

2.1 耕地被占用

与发达国家相比，我国城镇化的发展速度较快，但是城镇化仍旧处于较低的水平，所以我国目前城镇化的程度还是相对不完善的。从目前城镇化发展的情况来看，因为我国人均耕地资源占有量较少，所以会不可避免地出现耕地资源被占用的情况，而且因为城镇化发展的速度过快，致使耕地资源面临着较大的保护压力。我国大部分地区仍旧在不断扩大城市的规模，即便对中小城市也是坚持积极发展的战略，因此随着城市的扩展，其基础设施的建设也在不断增多，为了保证充足的建设用地，需要占用一定量的耕地。根据相关调查显示，我国城镇化的程度每提高1%，其耕地的占有面积就增加40万hm2左右。

2.2 土地浪费现象

我国耕地资源的总量占据世界耕地资源占有量的前列，但是因为我国人口基数较大，使得人均土地资源占有量是极少的，尤其是在新型城镇化的进程之下，因为建设用地的增多，更加使得大部分地区面临着土地资源浪费的问题。因此在新型城镇化的发展过程中，应当着重提高土地资源的利用效率。

2.3 土地管理不当

在新型城镇化的背景之下，因为非法占用土地的情况层出不穷，使得加剧了耕地保护的局势更为严峻，而且因为我国农村地区其经济组织不能发挥实际的作用，使得政府无法对其进行引领，不能将耕地保护政策切实地执行，以至于在管理集体土地的过程中出现问题，致使原本属于集体的土地成为个人谋求利益的工具，加剧了农用地非法流转的问题，占用耕地进行非农建设成为其敛财的手段。一些地方政府作为土地资源的管理者，在执行土地保护政策的过程中，只一味地追求城镇化的发展，在平原上大量建设城市或乡村，致使“平地建城”的现象滋生。因为一些政府部门缺乏对城镇的合理规划，使得辖区内部的耕地资源没有得到切实的保护。更为严重的是，为了提高所在地区的经济建设水平，一些地方政府大力推行随意用地，致使出现了批而不建的情况，严重浪费了土地资源。

2.4 城镇化造成土地流失

随着城镇化的不断向外发展，使得我国耕地资源面临着更大的压力，因为新型城镇化对于建设用地的需求量更大，所以耕地保护与城市建设之间的冲突更加激烈，尤其是一些三四线城市，因为对于基础设施的需求增大，所以开发农村地区的土地成为了工作的重点。另外，因为新型城镇化带动工业化的发展，所以一些乡镇企业为了紧跟发展的节奏，大肆占用农田，致使耕地出现水土流失的情况。

3 新型城镇化背景下乡镇耕地保护策略

3.1 实行严格的土地管理制度

在城镇化的进程当中，耕地保护工作已经成为土地管理的首要任务，因为如果没有在耕地保护方面取得预期的工作成绩，那么很有可能使得国家的发展潜藏着更多的不稳定因素，以至于各行各业的发展都受到限制，资源之间的矛盾冲突也变得更加明显。从以往的工作经验以及制定的工作标准来看，对耕地资源进行保护已经不能再采用怀柔政策，而是要对耕地保护制度严格执行，以便能够弥补制度中存在的缺陷，消除其中的隐患。首先，开展耕地保护工作，从上到下都要切实地落实和践行，加强对于耕地使用情况的明察暗访，一旦发现破坏耕地的行为，或是企业在使用土地的过程中有损害耕地的行为，要给予企业严厉的处罚。即便覆盖了较大的耕地范围，也要不断对耕地保护政策进行更新，以免出现法不责众的情况，为社会树立错误的观念。其次，要进一步健全土地管理制度，无论是站在社会、农业亦或是百姓的角度都要对耕地的使用情况进行积极的调查，充分了解群众的看法，将社会的发展作为导向，秉持着可持续发展的原则，完善土地管理制度中的内容，加大处理的力度，以便能够保证制度中的每一条政策被严格地执行，每一项工作都有明确的工作依据，从而减少制度中的缺陷。

3.2 加强对于土地利用计划管理

在现阶段，因为我国城市化的发展进入一个关键性的时期，所以建設城镇化成为我国发展的重要任务，但是因为耕地资源的保护工作能够对我国后续的发展造成影响，所以同样占据着重要的位置。因此，在开展后续工作的过程中，应当强化对于土地利用计划的监管，要从土地利用总量出发，对土地利用量进行控制。首先，各个地区的土地利用计划都要经过严格的审核，并定时向上级呈报，如果在呈报过程中有遗漏的问题，上级部门要针对计划的遗漏之处进行调整，以便在对土地进行规划时能够有充分的制度保证。其次，要对土地利用总量进行严格的控制，保护土地的现存量，避免出现过度开发的问题，并在对土地进行开发的过程中要成立调查小组，对以往出现的问题进行总结，避免在解决问题时出现拖延的情况，同时工作小组要对耕地保护中存在的问题进行严格处理，对不良现象进行整顿，进而向社会展现耕地保护工作所发挥的作用，给予百姓安全感，切实地保障群众的利益。最后，在建设城镇化的过程中，在利用土地资源之前要对土地进行总体规划，明确土地的使用意图，同时政府要建立严格的审批制度，在对土地资源进行审批时严格按照流程，减少土地被滥用的情况。尤其是在农村地区，政府更加要完善保护农田的政策，定期组织学习，帮助农民树立科学的土地开发观念，合理地开展复垦工作，使得我国的耕地资源能得到有效利用。

3.3 加大农业生产补贴

土地的种植与农民的积极性息息相关，因此要想在保护耕地资源的基础上，不断研发新品种，使得科学技术进入千家万户，以便提高农民的经济收益，为农民开展种植提供便利，实现农民的增收，进而提高农民的积极性，促进耕地保护工作效率的提高。可以在进行耕地保护的过程中借鉴西方的成功经验，采用直接补贴或是购买农地的方式，实现对于种植者的资助。

3.4 合理控制城镇规模

无论是城镇化的建设还是新时期的发展，其重点都在于人，所以在推行城镇化的进程中，要注重对于城市品质的提高，但是这并不意味着只追求城市发展的速度，而是要在发展的过程坚持“以人为本”的观念，提高城市发展的合理化程度和科学化程度，以长远的眼光看待城市发展。在进行城市建设之前，要做好前期的调研，对城市空间进行合理布局和规划，以便将城市的规模控制在合理的范围之内。同时，建立土地利用规划制度，达成节约用地的目标，盘活对于土地的应用，实现低效化利用土地，进而提高土地的利用效率，对有限的耕地资源进行保护。另外，在城镇化发展的过程中既要明确自身的定位，又要保证规划布局的合理性，严禁出现“先征地、后建设、再招商”的情况，而是要使得城镇的建设稳步发展，利用高效和包容的发展路径，实现城市以及土地的可持续发展。

3.5 重视土地生态保护

耕地能够发挥涵养水源，平衡水汽，为动植物营造生存环境的作用，所以加强对于耕地资源的生态保护力度对于践行生态文明建设战略有着重要的意义。但是因为在以往的发展过程中，只重视耕地的经济效益，使得其产生的生态效益被忽视，因此阻碍了耕地资源保护工作的发展进程。为了改善这一情况，应当设立激励机制，对于能在生产过程中对耕地进行保护的农民予以奖励，以便能激发农民对保护耕地资源的积极性。首先，对于处于铁路沿线或是城市郊区的耕地要加大保护的力度，因为本身其耕地资源就是有限的，所以如果出现土地资源被浪费以及土地资源被占用的情况会造成不可挽回的损失。其次，地方的监管部门要对土地的利用情况进行动态监测，加大对于造成污染企业的惩罚力度，对非法排放“三废”的行为，出具暂停经营的标识，命令其进行严格整改，同时要给予受污染的农户经济补偿。最后，对于农民的行为也要进行监管，禁止农民向耕地倾倒生活垃圾，一旦发现农民出现该行为，也要予以严格的处罚措施，以便能够实现从源头上对耕地污染的情况进行防治，进而实现对于耕地资源的保护。

3.6 提高耕地的质量

为了保证粮食的生产安全，要将耕地的产出效率以及耕地的质量放在保护耕地资源工作的首位，只有这样才能使得有限的耕地资源发挥出应有的效用。一方面，政府要组织水利建设的工作，帮助农村地区建设农业设施，解决我国大部分地区水源不平衡以及不稳定的问题，以便在生产粮食的过程中能拥有充足的水源。因此，政府要加大对于水利设施建设的资金投入，以便为粮食生产提供坚实的物质基础。另一方面，政府要组织专业人员开展下乡活动，为农户进行技术培训，尤其是可以针对改良土质、提高土壤肥力，倡导农民使用有机肥，以便降低对于土地质量的影响。

参考文献

[1] 熊艳花，潘惠玲.新型城镇化背景下耕地保护问题及对策[J].中国农业综合开发，2022（5）：14-16.

[2] 肖丽群，邓群钊，林永钦，等.新型城镇化背景下耕地保护与建设用地集约利用协同发展研究[J].中国农业资源与区划，2021，42（9）：62-71.

[3] 韩洪显.新型城镇化背景下耕地保护问题及对策建议[J].农村经济与科技，2020，31（8）：8-9.