美国航空冷战政策的缘起、演进和调整（1947—1963）

舒建中　秦莹

摘 要： 冷战格局形成之际，利用国际民用航空实施遏制战略成为美国全球冷战布局的重要环节，此即航空冷战。通过单边和多边相结合的方式，美国构筑了针对苏联和东欧国家民用航空技术与设备的出口管制体系。在民用航线问题上，美国致力于打造限制甚至封锁苏联和东欧国家民用航空活动的所谓“空中铁幕”。基于自身利益的考量，英国等西欧国家从一开始就对美国的航线限制政策持有不同立场，美国试图切断东西方民用航空联系的努力未能如愿。面对国际民用航空的发展及美苏航空技术实力对比的变化，美国最终放弃构建“空中铁幕”的政策图谋。美国航空冷战政策的演进证明，国家利益考量和技术实力对比是决定航空冷战走向和国际民用航空格局的关键因素。

关键词： 美国；航空冷战；国际民用航空；空中铁幕；出口管制

作为经济冷战的重要方式之一，利用国际民用航空实施遏制战略是美国冷战布局的重要环节与全球冷战战略的组成部分，此即航空冷战。在整个冷战期间，国际民用航空始终是一个具有高度政治性的问题。①

1947—1963年间美国推行的航空冷战，尤其是航线限制政策，则是国际民用航空从属于冷战竞技场的集中体现。因此，追溯美国航空冷战政策的演进轨迹，对于梳理经济冷战的脉络，厘清特定领域冷战博弈的不同走向及其影响因素，无疑具有重要的学术价值。对于航空冷战，西方学术界做了初步探讨，②中国学术界对此问题的研究则几乎是空白。本文依据美国外交档案资料，致力于剖析国际民用航空与冷战的关系，审视美国航空冷战政策的设计、实施和发展演进历程，以期为航空冷战研究尽绵薄之力。

一、美国航空冷战政策的确立及早期实践

第二次世界大战结束后，美国推动建立了第一个全球性的国际民用航空制度体系——芝加哥—百慕大机制（Chicago-Bermuda Regime），确立了美国在国际民用航空领域的主导地位。③在芝加哥—百慕大机制于1946年正式确立之际，美苏矛盾逐步扩大，美国随即着手调整对苏政策，筹划适用于对苏战略需要的国际民用航空政策随即纳入美国政府的议事日程。

早在1946年底，美国政府相关机构就启动了评估对苏民用航空政策的进程。在杜鲁门主义出台的前一天，即1947年3月11日，中央情报小组（Central Intelligence Group，中央情报局前身）向美国政府相关部门提交了一份有关苏联民用航空政策的报告。该报告认为，苏联民用航空的政策立场是：拒绝参与国际民用航空组织和多边民用航空协定，拒绝赋予其他国家在苏联领土的着陆权和苏联领空的飞越权。该报告指出，苏联采取上述立场的原因，除缺乏民用航空技术装备和远程客机外，更为重要的是基于政治和军事安全的考量。该报告强调，苏联的政策损害了美国倡导的国际民用航空的互惠原则，因而遭到美国的强烈反对。（“Future Soviet Participation in Long-Range International Air Transport，” Central Intelligence Group，March 11，1947，U.S.Declassified Documents Online （cited as USDDO），No.CK2349533983，pp.1-2.）

应当看到，互惠原则是美国主导的以芝加哥—百慕大机制为核心的战后国际民用航空制度的核心原则，其具体内涵是互惠的着陆权和飞越权，以及民用航空市场准入的非歧视原则。（舒建中：《美国与战后国际民用航空制度的建立》，《美国研究》，2015年第4期，第126页。）毫无疑问，美国力推国际民用航空的互惠原则是基于其强大的综合实力和无与伦比的航空优势。更为重要的是，互惠原则有利于美国拓展国际民用航空市场，维护其航空市场利益。另一方面，苏联立足于国家安全的考量，拒绝向其他国家开放民用航空市场，从而与美国主导的国际民用航空的互惠原则相悖。从这个意义上讲，出于不同的利益考量，美苏两国对国际民用航空及其制度规则有着完全不同的立场和看法，为美国在冷战对抗的背景下制定并推行航空冷战和遏制政策埋下了伏笔。

随着杜鲁门主义的出笼，美苏冷战格局形成，航空遏制成为美国对苏联和东欧国家民用航空活动的重要手段。美国国务院依托前期的政策分析，迅速制定了一项针对苏联和东欧国家的“过渡性民用航空政策”（Interim Civil Aviation Policy），强调美国无意与苏联就民用航空协定进行谈判，但应尽力争取同东欧国家达成双边民用航空协定，以期利用国际民用航线楔入东欧并抵近苏联。（“Editorial Note，” Undated，U.S.，Department of State，Foreign Relations of the United States （cited as FRUS），1948，Vol.4，Washington，D.C.： U.S.Government Printing Office，1974，p.436.）由此可见，在冷战格局形成之初，国际民用航空事务已经纳入美国苏东政策的战略范畴，目的就是将民用航空作为影响东欧国家并遏制苏联的工具。

为推动“过渡性民用航空政策”的实施，美国展开了相应的外交努力。在致美国驻英国和意大利等欧洲国家使领馆的电文中，国务卿马歇尔指出，从政治和经济的角度看，目前情况下恢复西欧和东欧之间的民用航线比采取遏制方式对美国更为有利；如果局势发生不利变化，美国将寻求在东西欧民用航線上采取严厉的遏制政策。（“The Secretary of State to the Embassy in the United Kingdom，” January 20，1948，FRUS，1948，Vol.4，pp.437-438.）“过渡性民用航空政策”是冷战战略酝酿期间美国的一项权宜之计，是遏制政策设计完成之前的临时措施。随着东西方关系的发展变化，美国国际民用航空政策将做出符合冷战需要的调整。

1948年捷克斯洛伐克“二月事件”之后，美国立即调整了针对苏联和东欧国家的民用航空政策。在3月8日致部分美国驻外使领馆的电文中，国务卿马歇尔强调，东西欧民用航线有利于苏联拓展政治权力，为此，美国应阻止东欧国家的民用航空活动。（“The Secretary of State to Certain Diplomatic and Consular Offices，” March 8，1948，FRUS，1948，Vol.4，p.439.）以“二月事件”为转折点，美国针对苏东国家民用航空政策中的遏制因素明显增强。

作为航空冷战政策的第一个举措，美国总统杜鲁门于1948年3月26日发表声明，宣布对民用飞机及其零部件实行出口管制政策，目的就是阻止苏联和东欧国家获得民用航空设备。（“Editorial Note，” Undated，FRUS，1948，Vol.4，p.528.）沿着杜鲁门主义的政策逻辑，美国开启了推进航空冷战的政策历程。

4月28日，美国中央情报局（以下简称中情局）向国家安全委员会提交了一份长达38页的有关苏联航空政策的报告，认为苏联民用航空政策的目标不仅旨在将苏联同其卫星国紧密地联系在一起，而且试图将发展民用航空作为扩充空中军事实力的准备。鉴于此，报告认为苏联的民用航空政策必将损害世界范围内民用航空运输的发展。（“Soviet Military and Civil Aviation Policies，” Central Intelligence Agency，April 28，1948，USDDO，No.CK2349526531，p.21.）中情局报告对苏联的民用航空政策、苏联与东欧国家的民用航空关系做出了基于冷战背景的预判，目的就是为美国设计制定航空冷战政策提供依据。

另一方面，东西欧之间长期保持着民用航空联系，东欧地区是英国等西欧国家重要的民用航空市场，因此西欧国家均抱有恢复并拓展东欧航线的愿望。在“二月事件”之后，英国、法国、意大利、荷兰等国仍然继续与匈牙利、南斯拉夫等国商谈民用航空事宜，引起美国的担忧。（“The Secretary of State to the Embassy in France，” May 7，1948，FRUS，1948，Vol.4，pp.445-446.）面对冷战格局的发展及东西欧民用航空对美国冷战战略的挑战，美国决意将民用航空领域纳入冷战对抗的范畴。

立足于冷战视角下对苏联民用航空政策的推定和判断，美国政府机构于6月举行一系列联席会议，由国务院牵头对“过渡性民用航空政策”重新进行全面评估。与会者认为，“过渡性民用航空政策”制定于“二月事件”之前，而欧洲局势的变化彻底改变了国际环境，与苏联及东欧国家建立互惠和自由的商业航空联系的条件均已不复存在。鉴于此，美国必须考虑采取限制民用航空的政策，联合英国、法国及其他西方国家，阻断苏联和东欧国家所有的国际商业航空通道。（“US Commercial Aviation Policy in Eastern Europe，” June 14-21，1948，FRUS，1948，Vol.4，pp.448-451.）至此，制定符合美国遏制战略的更加全面的航空冷战政策进入美国决策层的视野，而美国主导的基于自由商业原则的国际民用航空规则体系，则为其设计东西方航线（East-West Airlines）（冷战背景下的东西方航线，核心是连接西欧与东欧及苏联之间的民用空中航线。在美国航空冷战政策的框架下，对东西方航线的限制成为美国针对苏联和东欧国家实施战略遏制的一个重要环节。）限制政策提供了制度依托。

1948年6月下旬，第一次柏林危机爆发，美国遂加紧制定遏制苏联和东欧国家的民用航空政策。7月1日，美国国家安全委员会举行会议，针对苏东集团的民用航空政策进行讨论并达成原则共识。（“Minutes of the 14th Meeting of the National Security Council，” White House，July 1，1948，USDDO，No.CK2349395263，p.1.）经过进一步的周密谋划，美国国家安全委员会于7月12日批准了题为“美国对苏联及其卫星国的民用航空政策”的文件（NSC 15/1，下文简称“15/1号文件”）。该文件声称，由于在捷克斯洛伐克发生的“二月事件”，以及苏联采取的旨在将美国民用航空限制在其控制区域之外的进攻性政策，加之苏联国际民用航空政策主要基于军事和政治意图而非自由商业目的，美国不得不做出政策调整。“15/1号文件”特别强调，在苏东集团中，捷克斯洛伐克是国际民用航空组织创始成员国，拥有相对健全的民用航空工业和国际航线体系，并于1946年1月同美国签订了双边航空运输协定，运营飞往伦敦、巴黎、阿姆斯特丹、罗马、雅典、贝鲁特等地的国际航线，从而为苏联集团抵近西方国家并施加影响开辟了通道。因此，限制包括捷克斯洛伐克在内的东欧国家及苏联的国际民用航空活动显得尤为迫切。基于冷战战略的考量，“15/1号文件”规定：1.美国不再寻求与苏联和东欧国家订立双边民用航空协定，中止履行美捷两国之间的民用航空协定；2.阻止西欧和近东国家在履行与东欧国家业已达成的民用航空协定方面采取任何积极的行动；3.与英法合作，暂停东欧国家的民用航空飞越美英法三国在德国和奥地利的占领区；4.联合西方世界，强化针对苏联和东欧国家民用飞机、发动机及航空零部件的出口管制政策，拒绝向苏东国家的民用航空器提供维修和保障服务。（“U.S.Civil Aviation Policy toward the USSR and Its Satellites，” July 12，1948，FRUS，1948，Vol.4，pp.451-456.）

作为美国实施航空冷战的第一份政策文件，“15/1号文件”正式确立了以航线限制和出口管制为主要内容的航空冷战策略，奠定了美國针对共产主义世界推行航空遏制（Aviation Containment）的政策基础，（Jeffrey A.Engel，Cold War at 30000 Feet： The Anglo-American Fight for Aviation Supremacy，pp.94-95.）国际民用航空成为美国展开冷战博弈的重要工具，限制东西方之间的民用航空活动成为美国寻求构建所谓“空中铁幕”（Air Iron Curtain）的基本手段。

在完成政策设计之后，美国国务院随即将“15/1号文件”发往相关驻外使领馆，同时强调指出，此文件目前仅作为内部指导意见。由于英国的支持至关重要，美国计划先期与英国就“15/1号文件”进行磋商，以便为相关政策的进一步实施创造条件。（“The Secretary of State to the Embassy in Denmark，” July 14，1948，FRUS，1948，Vol.4，p.456.）

按照国务院设计的路径，美国和英国于1948年7月就针对苏联和东欧国家的民用航空政策举行了两轮会谈。为寻找政策依据，美方辩称，苏联在排斥西方国家的民用航空进入苏东地区的同时，还利用东欧国家的民用航空在西欧、近东和中东地区实施超越“空中铁幕”的单边渗透，以期实现其政治和战略目的，因此，“过渡性民用航空政策”已经难以实施，美国、英国及其他西方国家应采取更加严格的民用航空政策。与“15/1号文件”设计的限制性民用航空政策不同，美国国务院在与英方磋商时还对政策进一步加码，提出了更加严厉的航空遏制举措，包括拒绝与苏联和东欧国家订立民用航空协定，禁止苏联和东欧国家的民用飞机抵达或飞越西欧、近东和中东地区等。对于美方的提议，英国以需要考虑为由，没有立即做出回应。（“Aide-Mémoire： The United States Embassy in the United Kingdom to the British Foreign Office，” July 19，1948，FRUS，1948，Vol.4，pp.457-461;“The Ambassador in the United Kingdom （Douglas） to the Secretary of State，” July 21，1948，FRUS，1948，Vol.4，p.462.）

经过两个多月的延宕，英国于1948年10月1日对美国的航空冷战政策做出回复。英方首先对航线问题提出质疑，认为禁止苏联和东欧国家的民用飞机进入西欧、近东和中东地区需要相关国家的通力合作，但由于英国、法国、荷兰等西欧国家及部分中东国家均经营着飞往东欧的民用航线，因此，达成禁飞合作非常困难；其次，英国认为，在苏联和东欧国家之间存在矛盾的情况下，维持西欧和东欧的民用航空联系才是明智之举。另一方面，英国同意阻止苏联和东欧国家的民用飞机进入中东和远东（而非美国方案中的近东）地区，认为西方国家应协调行动，禁止向苏联和东欧国家出口民用飞机及其零部件等航空设备。（“The Chargé in the United Kingdom （Bliss） to the Secretary of State，” October 1，1948，FRUS，1948，Vol.4，pp.467-469.）

由此可见，在东西方航线问题上，英国的立场与美国既有共识，又存在差异。基于维护英国传统利益的考量，英国支持在中东和远东地区针对苏东国家采取航线限制甚至阻遏措施。关于航空出口管制问题，英国认为，在“柏林封锁”的情势下，英国无意向苏联和东欧国家出口航空设备以改善其航空能力，（Jeffrey A.Engel，Cold War at 30000 Feet： The Anglo-American Fight for Aviation Supremacy，pp.100-101.）同意美国有关航空出口管制的政策立场。

面对英国的态度，美国深知东西方航线限制政策难以即刻付诸实施，为此于1948年10月21日回復英方，同意暂不讨论禁止东西方航线问题，同时致力于推进航空出口管制及中东和远东地区的航线限制政策。（“The Acting Secretary of State to the Embassy in the United Kingdom，” October 21，1948，FRUS，1948，Vol.4，pp.472-473.）至此，美国设计的航空冷战政策中的一个重要议题——限制乃至关闭东西方航线——被迫搁置，从而绕开了美英磋商中的一个显著分歧。

在进一步协调立场后，美英双方于1948年12月6日达成一份题为“英国和美国对苏联及其卫星国的民用航空政策”的共同立场文件（Memorandum of December 6，以下简称“12·6备忘录”），正式确立了美英航空冷战政策的行动方案，主要包括：1.原则上不得向东欧国家的民用航空提供服务许可；2.禁止直接或间接向苏联和东欧国家出口民用飞机及其零部件等航空设备；3.拒绝向苏联和东欧国家的民用航空器提供维修和保障服务。与此同时，英国声明，鉴于英国和捷克斯洛伐克保持着传统的民用航空联系，英国认为维持伦敦—布拉格航线的运行对英国和欧洲都是有利的，因此，英国将继续履行与捷克斯洛伐克的双边民用航空协定。（“Memorandum： United Kingdom/United States Civil Aviation Policy towards the Soviet Union and Its Satellites，” December 6，1948，FRUS，1948，Vol.4，pp.484-488.）12月7日，美英共同拟定了一份政策指令，要求各自驻外使领馆向西欧和中东地区的驻在国政府通报“12·6备忘录”的有关内容，敦促相关国家共同实施航空冷战政策。对于美英两国共同制定的“12·6备忘录”和政策指令，西欧国家和部分中东国家迅速予以回应和支持。（“Draft Instruction： United Kingdom/United States Civil Aviation Policy towards the Soviet Union and Its Satellites，” December 7，1948，FRUS，1948，Vol.4，pp.482-484.）

毫无疑问，“12·6备忘录”和相关政策指令的制定意味着美英经过艰苦的讨价还价，最终就航空冷战政策达成了基本共识，并获得西欧和部分中东国家的认可，美国“15/1号文件”的政策设计发展成为有关国家共同的行动方案，美国发起的航空冷战步入实施阶段。同时应当看到，对于东西欧民用航线问题，“12·6备忘录”仅做出了原则性限制的模糊规定，美国和西欧国家在此问题上的分歧依然较为明显。

联合中东国家针对苏联和东欧实施航线限制是美国航空冷战政策的重要内容，在美国的积极推动下，相关中东国家迅速采取行动。截止到1949年1月底，伊拉克、埃及先后宣布中止履行与捷克斯洛伐克的民用航空协定。（“The Chargé in Iraq （Dorsz） to the Secretary of State，” January 26，1949，FRUS，1949，Vol.5，Washington，D.C.： U.S.Government Printing Office，1976，pp.185-186;“The Chargé in Egypt （Patterson） to the Secretary of State，”January 28，1949，FRUS，1949，Vol.5，pp.187-188.）叙利亚、黎巴嫩、伊朗等国亦紧随其后明确表示支持美国的相关政策，拒绝向捷克斯洛伐克等东欧国家提供民用航空服务。（“Editorial Note，” Undated，FRUS，1949，Vol.5，p.194.）美国在中东地区推进航空冷战的政策布局取得一定进展。

此外，美国联合其他国家共同推进航空出口管制的政策布局亦渐次铺展。截至1949年5月，美国与英法等国达成协议，禁止向苏联和东欧国家出口民用飞机等航空装备。（“The Acting Secretary of State to the Secretary of Defense （Johnson），” June 1，1949，FRUS，1949，Vol.5，p.204.）11月，美国主导的巴黎统筹委员会（简称巴统）宣布成立，航空设备被纳入巴统组织的禁运清单，美国发起的民用飞机及航空技术和设备的出口管制实现多边化。（关于巴统组织技术出口管制政策的详细论述，参见崔丕：《美国的冷战战略与巴黎统筹委员会、中国委员会（1945-1994）》，东北师范大学出版社2000年版。）另一方面，由于英国的竭力反对，美国构建“空中铁幕”的一个重要维度——东西方航线限制问题依然悬而未决。

总之，冷战格局形成后，航空冷战成为美国冷战战略的组成部分，其重点是限制甚至封锁苏联和东欧国家的国际民用航空活动。由于英国等西欧国家在东西方航线问题上持有不同的立场，美国试图切断东西欧民用航空联系的“空中铁幕”政策未能如愿。另一方面，在英国的支持下，美国寻求限制苏联和东欧国家在中东地区民用航空活动的政策取得进展。通过单边和多边方式，美国构筑了针对苏联和东欧国家民用航空技术和设备的出口管制体系，基本实现了航空设备禁运的政策目标。随着冷战格局的进一步演进，美国开始酝酿新的政策举措。

二、美国航空冷战政策的发展及阶段性实施

由于英国的反对，美国力主的限制甚至关闭东西方航线的议题被迫搁置。另一方面，包括英国、荷兰、比利时在内的西欧国家不顾美国的阻拦，继续寻求发展同东欧国家的民用航空关系并取得一定进展。1949年3月，荷兰、英国分别同匈牙利达成订立民用航空协定的意向。对此，美国表示强烈不满，指责英国的行为完全违背了美英针对东欧国家民用航空的联合政策，认为西欧国家的此类行为将严重削弱“12·6备忘录”的有效性。英国则辩称，东西欧民用航空关系的发展有助于欧洲经济的恢复，美国夸大了东欧民用航空活动的安全威胁。（“The Ambassador in the United Kingdom （Douglas） to the Secretary of State，” April 28，1949，FRUS，1949，Vol.5，pp.196-198.）由此可見，尽管英荷等西欧国家总体上支持美国的航空冷战政策，但在东西方航线问题上，美国和西欧国家的立场并不相同，且双方分歧呈现扩大的趋势。

面对上述分歧，美国政府相关机构于1949年5月5日举行联席会议，商讨应对之策。与会者一致认为，英国是美国寻求构建“空中铁幕”的第一个障碍，由于英国在东西方航线问题上固执己见，无视东欧国家民用航空活动对西方世界构成的安全威胁，“15/1号文件”的实施面临巨大困难，美国不得不重新审视“15/1号文件”的政策策略。为此，会议建议国务院征询参谋长联席会议（以下简称“参联会”）的意见，进一步厘清东西方航空政策中的安全涵义。（“Memorandum of Conversation，by the Acting Chief of the Aviation Division （Carter），” May 5，1949，FRUS，1949，Vol.5，pp.198-204.）

1949年7月20日，参联会回复国务院，对东西方民用航空关系的军事和安全内涵做出新的解读。参联会认为，维持并发展东西方民用航空关系同样可以发挥遏制的功效，即所谓“民用航空渗透”（Civil Air Penetration），鉴于此，参联会建议美国国家安全委员会重新审议“15/1号文件”。（“The Under Secretary of Defense （Early） to the Secretary of State，” July 20，1949，FRUS，1949，Vol.5，pp.206-207.）与国务院力推东西方民用航空脱钩的政策构想不同，参联会主张借助东西方民用航空活动，针对苏联和东欧国家实施经济和政治渗透，借此实现遏制战略的目标。

根据参联会的建议，美国启动了“15/1号文件”的修改进程。1949年12月27日，美国国务院致函国家安全委员会，就新的民用航空政策提出建议。国务院指出，美国政策调整的目的是寻求解决与西欧国家的分歧，允许东西方之间维持一定条件的民用航空联系。另一方面，美国应敦促近东、南亚和非洲地区的国家采取措施，阻断与苏联和东欧国家的民用航空活动。（“The Under Secretary of State （Webb） to the Executive Secretary of the National Security Council （Souers），” December 27，1949，FRUS，1949，Vol.5，pp.220-221.）

在进一步斟酌后，美国国家安全委员会于1950年1月5日通过“美国对苏联及其卫星国的民用航空政策”的修改文件，并获得杜鲁门总统的批准，此即“美国国家安全委员会第15/3号文件”（NSC 15/3，以下简称“15/3号文件”）。“15/3号文件”认为，由于西欧国家在东西欧民用航线问题上持不合作的立场，捷克斯洛伐克和波兰仍然运行飞往西欧的航班，因此，美国的东西方航线限制政策是无效的，确立一项可以获得西欧国家倾力支持的民用航空政策成为当务之急。“15/3号文件”强调，促使美国调整东西方民用航空政策的首要因素，是借助民用航空实施针对苏联和东欧国家的“民用航空渗透”。为此，“15/3号文件”规定：1.美国和西欧国家可以在互惠的基础上与东欧国家订立民用航空协定，发展民用航空关系；2.敦促近东、南亚和非洲地区的国家与美国合作，遏制苏联和东欧国家的民用航空活动；3.强化针对苏联和东欧国家的民用飞机及相关航空设备的出口管制。（“U.S.Civil Aviation Policy toward the USSR and Its Satellites，” January 5，1950，FRUS，1950，Vol.4，Washington，D.C.： U.S.Government Printing Office，1980，pp.1-6.）由此可见，尽管“15/3号文件”不得不放弃了“15/1号文件”确立的针对东西方航线的限制性民用航空政策，但基于“民用航空渗透”的意图，美国实施航空冷战的政策本质并未改变。

鉴于英国是美国新的东西方民用航空政策的首要合作对象，国务院随即于1950年1月17日向英方通报了“15/3号文件”的相关内容。2月3日，英方回复美国，称原则上同意美国新的民用航空政策。（“The Embassy in the United Kingdom to the British Foreign Office，” May 5，1950，FRUS，1950，Vol.4，p.25.）美国随之启动了实施“15/3号文件”的谈判程序。

为推动“15/3号文件”的磋商进程，美国国务院于5月5日起草了一份新的针对苏联和东欧国家的民用航空政策方案并递交至英方（Memorandum of May 5，简称“5·5备忘录”），希望由美英两国联合通报有关国家并共同实施。为表明继续奉行航空冷战和遏制战略的立场，在阐述了“15/3号文件”的出台背景后，美国在“5·5备忘录”中专门对比了“15/1号文件”和“15/3号文件”的异同。二者的共同点在于，美国始终坚信苏联和东欧国家的民用航空活动主要基于军事目的，并认为应强化针对苏联和东欧国家的民用飞机以及航空设备的出口管制政策。“15/1号文件”和“15/3号文件”的不同之处主要体现在两个方面：1.政策手段的变化。为应对苏联和东欧国家民用航空活动对西方世界的威胁，“15/1号文件”仅提出了一项政策措施，即通过在西欧和中东地区构建“空中铁幕”，限制甚至封锁苏联和东欧国家的国际民用航空活动。“15/3号文件”则通过在美国、西欧与东欧之间发展民用航空的方式，实施针对苏联和东欧国家的“民用航空渗透”，是一种更加积极的应对苏联威胁的政策手段；2.地域范围的扩展。“15/1号文件”的适用范围仅限于苏联、东欧国家及其周边地区。“15/3号文件”的适用范围则是全球性的，凡是苏联和东欧国家民用航空试图运营的地区，均在“15/3号文件”的针对范围内。（“Memorandun： Civil Aviation Policy toward the USSR and Its Satellites，” May 5，1950，FRUS，1950，Vol.4，pp.25-30.）作为“15/3号文件”的具体执行机构，国务院在“5·5备忘录”中刻意强调航空渗透的冷战目标，预示着美国仍将利用一切手段，继续推进航空冷战政策。

此后，美英围绕“5·5备忘录”展开了密集讨论。经过10个月的延宕，美英两国于1951年3月就“5·5备忘录”的实施达成一致，并以美英联合方案的方式通报相关国家，美国“15/3号文件”的政策构想进入实施程序。在致美国驻外使领馆的电文中，国务院强调，“15/3号文件”绝没有改变“15/1号文件”的政策目标，绝不意味着美国放弃航空遏制政策。（“The Acting Secretary of State to Certain Diplomatic and Consular Offices，” March 2，1951，FRUS，1951，Vol.4，Part 2，Washington，D.C.： U.S.Government Printing Office，1985，pp.1227-1229.）中情局在一份情報评估报告中同样声称，西方世界针对苏东集团的强有力的民用航空政策不仅可以遏制克里姆林宫扩展国际航线网络的努力，而且可以有效缩减和中断苏东集团重要的航空运输连接点。与此同时，民用飞机及相关航空设备的出口管制将导致苏联和东欧国家无法获得足够的航空维修和保障服务，迫使苏东集团改变或削减航线计划和航班安排。（“Vulnerability of the Soviet Bloc to Economic Warfare，” Central Intelligence Agency，February 19，1951，USDDO，No.CK2349421088，p.7.）以上事实表明，“15/3号文件”只是美国为回应西欧国家所采取的变通之策，航空冷战依然是美国的既定政策，航空渗透和航空遏制双拳并举成为美国针对苏联和东欧国家实施“空中铁幕”政策的新内涵和新特征，其中航空遏制（包括继续寻求航线限制和强力推进出口管制）依然是美国的政策重点。

根据“15/3号文件”的要求，美国国务院于6月5日向国家安全委员会提交了执行“15/3号文件”的第一个进展报告。关于民用航空活动，该报告宣称，苏联和东欧国家的民用航空活动总体上被限制在铁幕之内，仅有波兰和捷克斯洛伐克运营飞往西欧的民用航线。关于航空出口管制，该报告指出，民用飞机及其零部件和设备的出口管制政策得到顺利实施，集中体现了航空遏制政策的成功推进。（“Memorandun by the Under Secretary of State （Webb） to the Executive Secretary of the National Security Council （Lay），” June 5，1951，FRUS，1951，Vol.4，Part 2，pp.1265-1267.）

1951年9月24日，美国国务院向国家安全委员会提交了“15/3号文件”的第二个报告，总结了航空冷战的新进展。该报告指出，由于捷克斯洛伐克扣押两架美国军用飞机及飞行员，并以间谍罪逮捕美国记者威廉·奥蒂斯（史称“奥蒂斯事件”），美国采取了一系列报复行动，民用航空亦在报复手段之列。在美国的敦促下，英国和法国于9月宣布暂停捷克斯洛伐克航空公司在西欧地区的民用航空活动。在此之前，为干扰和破坏由苏联发起并在东柏林举行的1951年世界青年节，美国于7月联合英国和法国共同采取行动，拒绝所有前往布拉格和柏林的民用航班飞越西德。（“Memorandun by the Under Secretary of State （Webb） to the Executive Secretary of the National Security Council （Lay），” September 24，1951，FRUS，1951，Vol.4，Part 2，pp.1281-1285.）以上事件均表明，尽管“15/3号文件”做出了与东欧国家有条件地发展民用航空关系的政治姿态，但美国仍然试图利用一切机会，继续将西方世界针对苏联和东欧国家的民用航空政策纳入航空遏制的冷战轨道，实施并推进航空冷战战略。

进入1952年之后，继续推进针对苏联和东欧国家的航空遏制依然是美国民用航空政策的重要议程。在5月16日举行的审议苏东政策的美国政府部门间会议上，与会者一致认为：“15/3号文件”依然是美国和西方集团处理与苏东国家民用航空关系的基本指南；鉴于苏联和东欧国家在苏东区域之外的民用航空活动与美国的国家利益相冲突，因而必须设置严格的互惠条件并进行个案处理，同时充分权衡经济、政治，尤其是安全考量；针对苏联和东欧国家的民用飞机以及航空零部件的多边出口管制应继续实施。（“U.S.Policy vis-à-vis Soviet Eastern European Satellite，” White House，May 16，1952，USDDO，No.CK2349263854，p.4.）在11月1日的美国国家安全委员会会议上，与会者再度审议了“15/3号文件”的执行情况，认为西方世界遏制捷克斯洛伐克民用航空活动的政策继续顺利推进。除此之外，苏联和东欧国家试图在近东、南亚和非洲地区从事民用航空活动的努力亦被成功阻止。（“Current Policies of the Government of the United States of America Relating to the National Security： Vol.Ⅱ，Functional Policies，” National Security Council，November 1，1952，USDDO，No.CK2349265865，pp.1-2.）

为延续航空冷战政策，美国国务院于1953年2月9日向国家安全委员会提交了“15/3号文件”的第三个进展报告，着力陈述了西欧国家与捷克斯洛伐克之间的民用航空关系。该报告声称，美国正继续推进遏制捷克斯洛伐克民用航空活动的政策，尽管捷克斯洛伐克试图重开飞往比利时和荷兰的民用航线，但均遭到拒绝。（“Memorandun by the Under Secretary of State （Smith） to the Executive Secretary of the National Security Council （Lay），” February 9，1953，FRUS，1952-1954，Vol.1，Part 1，Washington，D.C.： U.S.Government Printing Office，1983，pp.407-408.）在3月18日举行的美国国家安全委员会会议上，商务部主张适当放宽针对捷克斯洛伐克的飞行限制，对此艾森豪威尔总统明确表示，美国不会在民用航空问题上做出任何让步，但只要捷克斯洛伐克同意释放奥蒂斯，美国可以考虑捷方恢复西欧航线的请求。（“Discussion at the 137th Meeting of the National Security Council，” National Security Council，March 18，1953，USDDO，No.CK2349162257，p.4.）由于美国政府的蓄意阻挠及“奥蒂斯事件”的影响，东西欧民用航空的恢复和发展仍需等待时机。

在西欧之外，中东地区是美国推进航空冷战和遏制战略的另一个重要支点。为此，美国负责中东民用航空事务的专员于1953年5月14日向国务院提交备忘录，专门总结了美国在中东地区的航空遏制政策及其进展。该备忘录指出，基于中东地区在国际民用航空運输和航线布局中所具有的战略重要性，阻止苏联和东欧国家在中东地区的民用航空活动是美国航空冷战政策的重要环节。鉴于此，美国在中东地区的航空冷战政策致力于创立并发展美国在该地区的民用航线，提供美国制造的民用飞机和相关设施，援助中东国家开发区域航线，排斥苏联和东欧国家进入中东地区的民用航空市场，推进美国的政治、经济和战略目标。为此，美国同伊朗、沙特阿拉伯、埃塞俄比亚、叙利亚、黎巴嫩等国谈判签订了相关协定，（“Memorandun by the Civil Air Attaché for the Middle East （Thayer），” May 14，1953，FRUS，1952-1954，Vol.1，Part 1，pp.408-415.）从而巩固了美国在中东地区的航空冷战布局。

进入1954年之后，随着东西方关系的缓和，西欧国家恢复并发展东西欧民用航线的呼声再度高涨，美国试图继续限制东西欧民用航空活动的政策面临日渐增长的压力，航空冷战政策呈现出推进乏力的苗头。5月12日，国务院向国家安全委员会提交了执行“15/3号文件”的第四个进展报告。相较于前面三个报告，第四个进展报告非常简略。一方面，该报告承认美国在限制东西欧民用航线上难以采取新的重大行动；另一方面，面对来自西欧国家的呼吁，美国正考虑解除针对捷克斯洛伐克的民用航空禁令。（“Memorandun by the Secretary of State to the Executive Secretary of the National Security Council （Lay），” May 12，1954，FRUS，1952-1954，Vol.1，Part 1，pp.434-435.）不难看出，美国限制东西欧民用航线的政策谋划到此时已难以为继。

总之，在这一阶段，推进航空冷战是美国竭力追求的战略目标，但国际民用航空的发展并不以美国的意志为转移。在“15/3号文件”设置的目标中，民用飞机及航空设备的出口管制政策总体上保持不变，基本延续了既定路线。在民用航空活动领域，美国在中东地区推进航空遏制的努力取得进展；另一方面，尽管“奥蒂斯事件”在一定时期内为美国推进航空遏制政策提供了机会，但“15/3号文件”和“5·5备忘录”在原则上保留了维持东西欧民用航空关系的基调，美国“空中铁幕”政策中的航线限制难以有效开展，美欧之间围绕东西欧民用航线的争论始终是制约美国航空冷战政策最棘手的问题。

三、美国东西方航线政策的全面调整

面对“15/3号文件”自1953年中期以来的推进乏力，以及西欧国家对其不断增强的质疑，美国不得不再次调整针对苏联和东欧国家的航线政策。1954年8月，国务卿约翰·杜勒斯致电美国驻英国使馆，要求与英国讨论“15/3号文件”及与之相关的东西方航线问题。而面对法国等西欧国家寻求与苏联和东欧国家建立并发展民用航空联系的努力，杜勒斯不得不坦言，美国不排斥法国在互惠基础上同苏联就巴黎—莫斯科航线进行商谈，不反对恢复捷克斯洛伐克与西欧之间的民用航线。杜勒斯强调，由于斯堪的纳维亚国家同东欧和苏联具有传统联系，在斯堪的纳维亚地区实施“15/3号文件”尤其困难。鉴于此，国务院正重新评估“15/3号文件”，愿意同英国展开新的磋商。（“The Secretary of State to the Embassy in the United Kingdom，” August 10，1954，FRUS，1952-1954，Vol.1，Part 1，pp.438-439.）至此，在更大范围内调整东西方航线政策进入美国决策层的视野。

在东西方关系缓和的背景下，西欧国家迅速抓住时机发展同苏联和东欧国家的民用航空关系。1954年底，法国和苏联达成经布拉格中转至巴黎和莫斯科的民用航空协定，比利时和瑞士亦恢复执行与捷克斯洛伐克的民用航空协定。1955年10月至1956年4月，苏联先后同芬兰、挪威、丹麦、瑞典和阿富汗签署民用航空协定。在美国看来，这些协定展示了苏联日益增长的拓展国际航空市场的野心，是苏联从经济上渗透“自由世界”的组成部分。（“Daily Intelligence Abstracts of Interest to Working Groups No.609，” Operations Coordinating Board，April 25，1956，USDDO，No.CK2349329596，p.1.）美國不得不承认，苏联与北欧国家达成的民用航空协定，激发了西欧国家同苏联和东欧国家发展民用航空关系的新兴趣。（“Special Staff Notes： Civil Air Activities of Soviet Bloc，” White House，July 24，1957，USDDO，No.CK2349264342，p.1.）在此背景下，美国竭力推进的航空冷战面临更加严峻的挑战，限制甚至封锁东西方民用航空活动的“空中铁幕”政策已经无法按照美国的意愿推进。更令美国担忧的是，继续反对西欧国家与苏联商谈民用航空协定将削弱美国在西方世界的影响力。（James Gormly，“The Counter Iron Curtain： Crafting an American-Soviet Bloc Civil Aviation Policy： 1942-1960，” p.277.）鉴于此，美国启动了全面调整东西方航线政策的进程。

1957年4月，美国政府设立“航空事务专门工作组”，旨在重新审视美国的国际民用航空政策，应对苏联和东欧国家民用航空活动的挑战，维护美国的航空利益。8月，“航空事务专门工作组”向行动协调委员会提交特别报告，强调苏联已经意识到民用航空的重要性，并且已经具备与所谓“自由世界”就国际民用航空干线展开竞争的能力和意愿，从而依托航空资源提升苏联的国际政治地位。因此，美国必须制定长期的民用航空计划予以应对。（“Special Report on Certain Aviation Matters，Particularly with regard to the Middle East，” Operations Coordinating Board，August 23，1957，USDDO，No.CK2349117810，pp.1-2.）

在收到“航空事务专门工作组”的报告后，美国国务院随即围绕民用航空政策展开了新的规划。1957年11月，国务院将一份新的航空冷战方案提交国家安全委员会审议，初步形成“美国国家安全委员会5726号文件”（以下简称“5726号文件”）。（“Weekly Report of Robert Cutler Assistant to the President，” White House，November 25，1957，USDDO，No.CK2349073058，p.1.）12月5日，国家安全委员会就“5726号文件”进行讨论。艾森豪威尔强调，苏联和东欧国家正在不发达地区推行航空扩张政策，鉴于此，美国应制定新的政策以便同苏联展开航空竞争。（“Discussion at the 347th Meeting of the National Security Council，” National Security Council，December 5，1957，USDDO，No.CK2349231796，p.3.）

在进一步权衡之后，美国国家安全委员会于1957年12月9日通过“5726/1号文件”（NSC 5726/1），并经艾森豪威尔签署生效，同时决定以“5726/1号文件”取代“15/3号文件”。（“U.S.Civil Aviation Policy toward the Sino-Soviet Bloc，” National Security Council，December 9，1957，USDDO，No.CK2349527914，p.1.）作为美国航空冷战政策的重大调整，“5726/1号文件”继续立足于冷战战略目标，同时根据东西方关系及国际民用航空格局的变化，确立了新的航空冷战战略、航线政策及实施路径。

在解释“5726/1号文件”出台的背景和原因时，国务院指出，一方面，苏联已经多次表达了参与国际民用航空的意愿，西欧国家亦希望发展同苏联和东欧国家的民用航空关系；另一方面，苏联的民用飞机制造能力、航空技术和装备能力、航空公司规模和运输能力等均取得一定发展，足以挑战西方的民用航空领导地位。因此，民用航空技术的发展既是苏联参与国际民用航空的条件，也是美国必须正视的现实，是促使美国调整航线政策的关键因素。与此同时，出于继续实施航空冷战战略的考量，“5726/1号文件”刻意歪曲苏联的政策意图，声称在参与国际民用航空后，苏联将利用一切机会给西方世界制造政治麻烦，包括向西方国家提供最低限度的互惠权利（包括飞越权、着陆权及航线安排的限制等）、要求修改西方主导的国际民用航空规则以达到政治目的、利用西方国家之间的航空竞争谋取政治和经济利益、利用民用航空向发展中国家和地区实施渗透和颠覆活动等。基于此，“5726/1号文件”强调，苏联和东欧国家参与西方世界的国际民用航线必须以确保美国和西方国家的安全作为首要条件。（“U.S.Civil Aviation Policy toward the Sino-Soviet Bloc，” National Security Council，December 9，1957，USDDO，No.CK2349527914，pp.1-3.）

关于美国的政策动因，“5726/1号文件”认为，国际民用航空将成为西方世界和共产主义集团之间展开全球角逐的重要领域，与苏联集团的全球民用航空竞争具有安全、政治、经济等多重涵义。在此基础上，“5726/1号文件”指出，发展与苏联和东欧国家的民用航空关系对美国的有利之处体现在：1.宣传功能。利用民用航空活动在苏联集团展开宣传攻势，尤其是宣扬美国的技术成就和制度优势；2.经济功能。迫使苏联和东欧国家接受西方世界主导确立的国际民用航空原则和规则，在东西方航空竞争中谋取最大限度的经济收益；3.政治功能。扩展东西方之间的联系，在铁幕上撕开一个缺口，鼓励东欧国家实施独立于苏联的民用航空政策。（“U.S.Civil Aviation Policy toward the Sino-Soviet Bloc，” National Security Council，December 9，1957，USDDO，No.CK2349527914，pp.3-4.）

關于美国的政策目标和措施，“5726/1号文件”指出，美国的长期目标是维护自身在国际民用航空领域的世界领导地位；短期目标则是有条件地发展西方世界与苏联和东欧国家之间的民用航空关系。关于发展中国家和地区，“5726/1号文件”声称，西方世界应尽最大可能将苏联集团在中东、非洲和亚洲地区的民用航空活动限制在最小范围内，同时制定相应计划，提升西方世界在发展中国家和地区的民用航空地位，抵消苏联集团的航空介入能力和影响力。鉴于拉美地区是美国的冷战后院，“5726/1号文件”特别强调，苏联集团在拉丁美洲从事民用航空活动将损害美国的国家利益，美国必须采取一切手段予以阻止。（“U.S.Civil Aviation Policy toward the Sino-Soviet Bloc，” National Security Council，December 9，1957，USDDO，No.CK2349527914，pp.7-9.）

毫无疑问，苏联航空技术的发展在一定程度上改变了美苏航空力量的对比，促使美国不得不重新思考实施航空冷战的路径和方式。战后初期，美国在民用航空领域的技术优势及在此基础上形成的航空权力，是美国主导国际民用航空议程设置的技术支撑，（舒建中：《美国与国际制度：技术权力的视角》，《美国问题研究》，2019年第1期，第115-116页。）同时也是美国发起航空冷战的后盾。20世纪50年代中期以来，苏联的民用航空技术和民用航空运输能力取得长足发展。1956年9月，苏联自主研制的具有世界先进水平的喷气式客机图-104（Tu-104）首次投入商业运营，标志着苏联的民用飞机制造水平跻身世界前列。（有关美国对苏联“图”系列客机的技术分析，参见“U.S.Civil Aviation Policy toward the Sino-Soviet Bloc，” National Security Council，December 9，1957，USDDO，No.CK2349527914，p.18.）在此背景下，“空中铁幕”政策已经难以有效展开。因此，苏联民用航空技术的发展是促使美国不得不调整政策并出台“5726/1号文件”的重要因素。（Jeffrey A.Engel，Cold War at 30000 Feet： The Anglo-American Fight for Aviation Supremacy，pp.195-196.）

同时应当看到，“5726/1号文件”依然从冷战战略的角度审视苏联参与国际民用航空活动的意图，刻意渲染苏联民用航空活动对西方世界的威胁，以及对西方主导的国际民用航空制度规则的挑战，目的就是为继续实施航空冷战寻找借口，利用国际民用航空的经济、政治和宣传功能实施“民用航空渗透”，并离间苏联和东欧国家的关系。同时，“5726/1号文件”将限制苏联和东欧国家民用航空活动的重点转向亚洲、非洲和拉美地区。在美国看来，阻断苏联利用民用航线实施渗透和扩张，是美国在发展中地区推行遏制战略的重要方面。（Jenifer van Vleck，Empire of the Air： Aviation and the American Ascendancy，pp.227-228.）尽管“5726/1号文件”力图阻遏苏东国家与发展中国家的民用航空联系，但艾森豪威尔政府官员坦陈，美国从未制定出有效的方案，（Jeffrey A.Engel，Cold War at 30000 Feet：The Anglo-American Fight for Aviation Supremacy，p.257.）新的航空冷战政策自出笼伊始就尽显疲态。

实际上，随着“5726/1號文件”的出台，美国开始着手同苏联展开双边民用航空谈判。1958年1月，美国向苏联表达了就航空协定进行谈判的意愿。1960年，美苏启动民用航空协定谈判的前期磋商。（“Air Transport Negotiation with the Soviet Government，” Department of State，February 16，1961，USDDO，No.CK2349167251，p.1.）在此背景下，美国不得不权衡美苏航空协定谈判的影响，认为应重新评估“5726/1号文件”中有关遏制苏联在发展中国家和地区开展民用航空活动的政策。（“Minutes of 4/6/60 OCB Meeting，” White House，April 8，1960，USDDO，No.CK2349062657，pp.2-3.）在1960年12月1日举行的美国国家安全委员会会议上，与会者认为苏东集团在发展中国家的民用航空活动日渐增加，西方世界提升在发展中国家的民用航空地位的努力则遭遇困难。鉴于此，与会者一致同意，要求国家安全委员会的政策规划委员会重新评估“5726/1号文件”的有关政策。（“Discussion at the 468th Meeting of the National Security Council，” National Security Council，December 1，1960，USDDO，No.CK2349546407，p.19.）

1961年1月，肯尼迪就任美国总统，继续对“5726/1号文件”加以重新审视。在进一步权衡利弊之后，肯尼迪政府于1962年5月撤销了“5726/1号文件”。（“Memorandun by the Under Secretary of State for Political Affairs （Harriman），” April 19，1963，FRUS，1961-1963，Vol.9，Washington，D.C.： U.S.Government Printing Office，1995，p.709.）此后，美国政府设立由国务院、国防部、联邦航空管理局等机构组成的委员会，其目的是根据国际格局和国际民用航空关系的变化，设计制定新的国际民用航空政策。1963年1月，委员会提交了一份长达100页的《美国国际航空运输政策》报告，重新设计了美国的民用航空政策。该报告指出，面对国际民用航空格局的变迁，美国国际民用航空政策的目标是：发展并维护最适应“自由世界”需要的国际航空运输体系，确保美国在世界航空市场的竞争中获得公平和平等的机会。在谈到苏联时，该报告强调，面对与苏联的持续竞争和矛盾，美国应在国际民用航空领域采取必要的特别措施，以推进美国的国家利益，应对苏联集团的民用航空挑战。（“Report on the International Air Transport Policy of the United States，” Interagency Steering Committee，January 21，1963，USDDO，No.CK2349572569，pp.9，16-17.）

根据《美国国际航空运输政策》报告，美国国务院于1963年4月19日提出针对苏联集团的新的民用航空政策（Memorandum of April 19，简称“4·19备忘录”）。国务院认为，随着“5726/1号文件”被撤销，美国需要制定一项综合性的针对苏联的民用航空政策，以遏制苏联在发展中国家和地区的民用航空活动，防止其利用民用航空增强与发展中国家和地区的政治和经济联系，进而损害美国和西方世界的利益。为此，“4·19备忘录”建议：1.美国应利用一切外交手段，阻止发展中国家与苏联订立民用航空协定或发展民用航空关系；2.美国应单独或联合其他西方国家向发展中国家提供民用航空援助，填补发展中国家在民用航空领域的权力真空，促使发展中国家拒绝与苏联集团展开民用航空合作。5月，“4·19备忘录”获得美国国家安全委员会认可。（“Memorandun on Civil Aviation Policy toward Sino-Soviet Bloc，” April 19，1963，FRUS，1961-1963，Vol.9，pp.709-711.）在一份有关美国国际民用航空政策的秘密文件中，国务院再次强调，除市场竞争因素外，美国针对发展中国家的航空援助计划应立足于政治和国家安全的考量。（“Statement on International Air Transport Policy，” Department of State，April 24，1963，USDDO，No.CK2349570864，p.14.）

面对苏联与发展中国家民用航空关系的发展，以及航线限制政策遭遇的实际困难，“4·19备忘录”试图对美国的航空冷战政策做出新的规划，但其政策始终没有得到有效落实。（Jeffrey A.Engel，Cold War at 30000 Feet： The Anglo-American Fight for Aviation Supremacy，p.258.）从这个意义上讲，“4·19备忘录”是美国航空冷战政策的分水岭，意味着美国竭力推行的航线限制政策已成强弩之末。1966年11月，美苏签订了第一个双边民用航空协定。（“USSR Overflight Negotiations with Scandinavians，” Department of State，November 2，1966，USDDO，No.CK2349715534，pp.1-2.）1968年7月，美苏之间首条民用航线——纽约—莫斯科航线开通运营。至此，美国不得不放弃了“空中铁幕”政策。

综上，鉴于“15/3号文件”难以持续推进，美国不得不做出调整，并以“5726/1号文件”取而代之。由于几无实质性进展，美国又不得不撤销“5726/1号文件”，其东西方航线限制政策已难以为继。尽管其后的“4·19备忘录”仍然试图阻止发展中国家与苏联建立民用航空联系，但却难以推出具体举措。以“4·19备忘录”为标志，航线限制成为美国一厢情愿的设想，国际民用航线布局已无法作为实施冷战政策的工具。至此，在美国航空冷战政策的两个维度中，出口管制总体上得以维持，而航线限制政策事实上以失败告终。

余 论

美国的航空冷战政策可谓一波三折，“空中铁幕”政策更是高开低走。考察美国航空冷战政策的演变历程，对于审视美国的冷战战略及其影响因素，无疑具有借鉴意义。

首先，航空冷战是美国全球冷战战略的重要组成部分，进一步证明了美国的全球冷战战略具有全方位和多领域的特点。总体而言，美国的航空冷战政策包括航线限制和出口管制两个基本维度。在美国看来，民用航线是美国全球权力的重要载体，与苏联争夺世界民用航线布局是其冷战战略的关键领域，（Jenifer van Vleck，Empire of the Air： Aviation and the American Ascendancy，pp.200-201.）因此，对航线加以限制甚至封锁在美国航空冷战政策中占据了重要地位。但美国的“空中铁幕”政策从一开始就遭遇重重阻力，始终没有得到有效落实，最终不得不放弃。在出口管制方面，美国联合西方盟国通过单边和多边方式，构筑了针对苏联和东欧国家民用航空技术和设备的出口管制体系，基本实现了航空设备禁运的政策目标。

其次，虽然西方国家总体上追随美国的航空冷战政策，但在某些具体问题上，西方盟国出于自身利益的考量而持有不同立场，引发了與美国的分歧。限制甚至禁止东西欧民用航线是美国航空冷战政策的重要一环，是“空中铁幕”政策的核心。但这一政策构想从一开始就遭到英国等西欧国家的反对，导致美国不得不转向承认西欧与东欧地区间的民用航线。美欧间围绕东西方航线的分歧表明，美国及其盟国在冷战问题上并非铁板一块，利益权衡是影响有关国家在特定议题尤其是包括航空冷战在内的经济冷战议题上采取不同立场的重要因素。

第三，技术的发展实质性地影响了国际民用航空关系的演进，决定了航空冷战格局的历史变迁。战后初期，民用航空技术优势是美国航空权力的基础，赋予美国在世界范围内组织航空交通网络的强大能力，以及主导国际民用航空秩序的实力。（Baldev R.Nayar，“Regimes，Power，and International Aviation，” International Organization，Vol.49，No.1（1995），p.150.）凭借航空技术优势与在国际民用航空领域的主导地位，美国设置了航空冷战的议程。而随着苏联民用航空技术和民用航空产业的发展，美国航空技术和设备出口管制政策的成效愈发有限，意味着美国无法继续推进限制和封锁苏东国家民用航空活动的政策。因此，美苏航空技术实力对比的变化是美国最终放弃东西方航线限制政策的关键因素。

综上所述，航空冷战是美国布局全球冷战的一个重要环节，但美国的航空冷战政策，尤其是航线限制政策却难以有效施展。在影响美国航空冷战政策的诸多因素中，美欧利益的严重分歧制约了“空中铁幕”政策的有效施展，导致美国所设想的东西方民用航空脱钩终成泡影；苏联民用航空技术的发展则直接引发了美国航线政策的全面调整。美国航空冷战政策的演进表明，国家利益考量和技术实力对比是决定航空冷战走向和国际民用航空格局的关键因素。

责任编辑：郑广超

Analysis of Americas Aviation Cold War Policy （1947—1963）

SHU Jian-zhong，QIN Ying

（School of History，Nanjing University，Nanjing，Jiangsu， 210023，China） Abstract： In the context of the Cold War，international civil aviation became an important tool of Americas containment strategy.Through unilateral and multilateral approaches，the U.S.set up an export control system on aviation technology and equipment toward the Soviet Union and Eastern Europe.On the issue of civil air routes，the U.S.was eager to build an Air Iron Curtain.Based on self-interest，Western European countries such as the U.K.took different positions on U.S.policy from the start，and Americas efforts to sever civil aviation ties between Eastern and Western Europe came to be fruitless.Facing the development of international civil aviation relations and the change of the comparison of aviation technology strength between the United States and Soviet Union，Americas policy of Air Iron Curtain finally went to failure.

Key words：U.S.;aviation cold war;international civil aviation;Air Iron Curtain;export control

收稿日期：2022－02－06

作者简介：舒建中，南京大学历史学院教授、博士生导师，研究方向为美国外交史；秦莹，南京大学历史学院博士研究生。

① Alan P.Dobson，A History of International Civil Aviation： From its Origins through Transformative Evolution，New York： Routledge，2017，p.48.

② 西方学术界关于航空冷战研究的成果主要包括：Jeffrey A.Engel，Cold War at 30000 Feet： The Anglo-American Fight for Aviation Supremacy，Cambridge： Harvard University Press，2007;Jenifer van Vleck，Empire of the Air： Aviation and the American Ascendancy，Cambridge： Harvard University Press，2013;James Gormly，“The Counter Iron Curtain： Crafting an American-Soviet Bloc Civil Aviation Policy： 1942-1960，” Diplomatic History，Vol.37，No.2（2013），pp.248-279.

③ 有关美国主导建立芝加哥—百慕大机制的详细论述，参见舒建中：《美国与战后国际民用航空制度的建立》，《美国研究》，2015年第4期。