城市老旧社区治理创新的时代价值与实践展开

2023-06-07张艳国

老区建设 2023年2期

［提要］社区既是人们安身立命的生活场域和社会空间，也是社会治理的最小单元，更是国家治理的重要基石和力量源泉。新世纪以来，特别是党的十八大以来，全国各地积极探索社区治理新模式新经验，形成了各具特色，内涵丰富，可推广、可借鉴、可复制的城市社区治理创新经验和实践样本。老旧小区改造与治理是城市社区治理中的“硬骨头”，江西省南昌市西湖区作为城市老旧社区的典型代表，在社区治理与服务创新中发动社区居民、依靠社区居民，积极探索新时代城市社区治理的基层群众自治机制，推进社区分类治理，实现服务精准施策，形成了与提高市域治理效能相契合的“西湖经验”，具有重要的时代意义和实践价值。

［关键词］老旧社区;社区治理;基层自治;“西湖经验”

［作者简介］张艳国，南昌师范学院校长，江西师范大学中国社会转型研究省级协同创新中心首席专家，教授，博导。

［基金项目］国家民政部项目“社会治理动态检测平台及深度观察点网络建设”（202205021）

社区既是人们安身立命的生活场域和社会空间，也是社会治理的最小单元，更是国家治理的重要基石和力量源泉。社区治理效能与治理质量，直接影响人们的归宿感、安全感和幸福感，也牵引人们对美好生活向往的实际走向。新世纪以来，特别是党的十八大以来，全国各地积极探索社区治理新模式新经验，形成了各具特色，内涵丰富，可推广、可借鉴、可复制的城市社区治理创新经验和实践样本。如，以行政为主导推进的上海模式（政府主导模式），以居民自治、共建共享为特征的武汉模式（市场主导模式），以专家深度嵌入为特点的清河治理北京模式（专家参与模式），以社会自治为内涵的深圳盐田模式，等等。［1］这些探索，不仅提升了城市社区治理体系和治理能力现代化，也为保社区平安、利居民生活，提升人民群众生活品质、促进社会和谐幸福提供了切实保障。“社区治，天下安”，这是执政党、政府和社区居民的共识。［2］如何进一步完善社区治理制度体系、提升公共服务能力、夯实基础设施建设、优化治理队伍结构，进一步“健全基層党组织领导的基层群众自治机制”“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”“加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力”“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”［3］，这既是新时代必须聚焦的社会建设与治理的重大问题，也是关心服务群众实际生活的重点问题，必须运用分类型、分层次的原则和方法，有针对性地打通严重制约社区建设发展和治理效能提升的“最后一公里”。

老旧社区治理是城市社区治理的“硬骨头”。从社区治理类型看，南昌市西湖区社区具有老城区的老旧社区治理的典型特征。西湖区位于南昌市的中心城区。在全区124个社区中，老旧社区占到70%以上，商品房社区占比不到20%，其中开放式老旧社区占到45%。这些老旧社区普遍存在基础设施落后、物业服务缺失、居民集体行动能力弱等问题，面临着社区硬件升级、满足社区基本服务、提升社区服务功能的多重任务。南昌市西湖区在2019年入选民政部第四批全国社区治理与服务创新实验区后，开展以“推进社区分类治理，实现服务精准施策”为主题的社区治理创新工作，成为新时代城市老旧社区治理创新的典型代表。南昌市西湖区创新实施“幸福微实事”，建设“1+5+X”社区邻里中心（即建设1套适合保障服务体系，建设幼儿园、居家养老服务中心、医疗卫生服务站、便利店、文化服务中心等5类便民利民服务设施，建设X个便民服务功能拓展区），推动小区“三驾马车”（指社区居委会、业委会和物业公司）协同治理，加强社区工作者队伍建设等工作。在老旧小区改造、优化小区人居环境、规范小区治理秩序、提升小区服务品质等方面取得了显著成效，解决了一系列多年想解决而没有解决的问题，不少老旧社区在居民参与中实现旧貌换新颜，居民幸福感大大增强，为学术研究提供了崭新的视角和鲜活的问题意识。

一、经验样本在社区治理和服务创新中具有重要价值

西湖区社区治理是在新时代背景下继续推进和深化的，体现了党中央关于社区治理中国道路的最新精神，揭示了老旧社区改造与治理的基本规律，在回答社区治理的时代之问、人民之问中彰显价值之维。在区域发展层面，社会建设和社区治理在地方政绩考核的权重占比越来越大，成为衡量城市综合竞争力的重要评价指标。在国家层面，民政部先后开展四批全国社区治理创新实验区，培育出一批各具特点的社区治理单位。西湖区社区治理经验的独特性在于，它优化社区治理单元，推动治理重心下沉到小区，分类治理、精准施策，以小区物业自治带动社区治理回归居民自治本身。

（一）坚持党的领导、彰显社区特色是践行社区治理中国道路的根本要求

党的十八大以来，中央关于社区治理道路的基本要求，可以用两个关键词来理解：一个是党的领导；另一个是彰显特色。坚持党的领导是基本原则，是社区治理中国道路的政治底色和本质特征；坚持党的领导政治原则，不断深化社区治理，尊重地方实际，立足地方差异，支持草根创新，发展社区个性，丰富城市治理多样性。

在社区治理中，坚持党的领导，体现为党委的掌舵作用，即掌握社区治理政策，提供人才支持，引导社区治理发展方向，发挥党委的社会整合作用。［4］党领导社区治理创新，是社区治理中国道路的显著特征。社区治理共同体如何成为可能？在社区治理参与者中，只有党的基层组织，才有足够的政治权威和合法性，才能起到担负整合各方不同利益和意见的“磨心”作用，通过长期合作共赢来弥补短期利益让步，从而促成各方的交往合作，避免社区被短期利益和局部利益撕扯，以至造成零和博弈局面。

西湖区明确区分基层党委掌舵与社区划船的角色定位。基层党委掌稳舵，坚持放手而不甩手；社区划好船，做到添力而不添乱。基层党委在政治引导和规划发展上不甩手，在具体事务上善于群策群力，以共建共治实现共享共赢。在老旧小区改造方面，西湖区委区政府的掌舵角色主要体现在做好科学规划和整体指导、组织协调上。整体规划小区改造，制定合理的路线图和时间表，科学规划小区的路面硬化、景观绿化、立面美化、管网优化、平安智能化等关键内容，为小区治理提供“定星盘”。在项目具体实施过程中，以社区改造“恳谈会”、改造项目“听评会”等一系列民主协商机制，突出居民主体地位，激发居民参与活力，向居民说明改造背景、改造内容以及改造面临的问题，答疑解惑，凝聚共识；同时，还就改造内容广泛听取居民意见，进一步完善细化施工方案，使改造工作充分体现居民意愿。

应该看到，每个社区都有独特的社情民情，在基础设施和文化特色、居民性格上都存在差异。因此，必须以社区的资源禀赋为依据，着力推进社区精细化治理，改变以往粗放的治理方式。西湖区在兴柴北苑社区改造过程中，充分尊重该社区的工业历史，注重传承工业记忆，着力发掘“南柴”（南昌柴油机厂）厚重的工业文化底蕴，以厚重的工业风彰显小区特色，唤醒人们共同的历史记忆，以南柴工业精神为纽带实现居民同情共感。

（二）立足实际，因事而化，体现老旧社区治理基本规律

从社区类型上看，老旧社区具有基础设施老化、居民年龄大、收入较低、居住分散等特点，大部分社区没有市场化的物业服务。推进老旧社区治理，必须尊重老城区的居民特点和社区禀赋，充分考虑居民主体特点和需求，降低社会服务成本，提高社会服务质量，以适合老年群体实际需要的方式提供社会基本公共服务。具体来说：一是满足居民基本生活需要。西湖区合理规范居民周边菜市场和小商品市场，开办“老铁食堂”解决老年群体买菜难和做饭难、吃饭难的基本生活问题。二是注重精神交流和文化活动。建设居民文化活动室、居民文化活动队，开展丰富的文体活动。三是提升社区养老服务功能。从2019年起，西湖区开始推进“1+5+X”社区邻里中心建设，实现社区公共服务可持续发展，避免政府包揽带来的各种弊端。

在治理机制上，完善基层党委领导下社会各方参与的协商民主机制。在基层社会治理体系中，党委不是控制者，而是开拓者、引领者。［5］基层党组织如何发挥核心作用，让群众信得过、靠得住、想得起？最为关键的一点，是将党的建设各项工作融入群众生产生活实际，在组织群众解决困难、建设美好家园中树立党组织的威信，巩固党的群众基础。［6］从资源整合的角度，西湖区力图将社会资源、治理主体、制度规范等诸要素有效地整合起来，在“党的领导—社会参与”“正式制度—日常习惯”“政府—社会—居民”“社区参与—回应反馈”等关系上下足功夫，為社区治理长远稳健发展打好基础。

在治理方式上，西湖区社区治理最大的特点，是立足于既有社区生态系统，不搞大拆大建，不片面追求形式统一和外观好看，而是注重社区系统功能提升，保持社区微观生态系统健康。

（三）面向社区居民做实社会治理，体现“人民中心”价值导向

良好舒适的社区生态系统从来都不是由谁单方面构建的产物，它必须注重自下而上的生活网络构建，让社区居民成为主体，有效介入社区建设的决策和管理过程之中。在西湖区社会调查过程中，我们广泛接触到居民群体内的各路能人，发现他们可贵的奉献精神、合作热忱和解决问题的实际能力；在众多小区物业自治中，人们能够看到社区微观生态强大的修复能力。

随着社会发展进步，群众的需求也在发生结构性变化。社区治理的共同体意义在于，只有重建公共生活，人们才能更好地发现自己，实现自己的社会价值。我们当前构建社会生活共同体，是在逐步进入丰裕社会［7］的背景下产生的。随着社会主要矛盾发生变化，人们对社会生活品质和生存环境提出更高要求，它必然传导并体现在社区治理上，使居民切身体会现代城市的美好生活，让社会进步精准落实在社区治理细节上。

二、经验样本立足于实践探索、来源于群众智慧

基层治理创新的“小探索”，往往是社会治理变革大趋势的先导。南昌市西湖区在社区治理与服务创新中的新思考新举措，与新时代全面深化社会建设和社区治理的背景、要求相契合，反映了新时代中国社区治理的新动向。

（一）立足自身资源禀赋，借助国家级平台，科学谋划社区治理路径

以科学分类实现精准治理。南昌市西湖区社区治理的基本特点是，立足于老旧社区基础，有效实施分类治理，也即，根据自身实际，对社区进行细化分类，掌握不同类型社区的优势、短板和特征，充分考虑不同类型社区居民特点及需求差异，制定针对性治理方案和措施，配套个性化治理方式和方法，提高社区治理精细化程度和水平。

以治理项目制推动居民自治。深化社区治理，提升社区现代化治理能力和水平，满足群众对社区美好生活品质要求，需要凝聚各方智慧和力量，有效整合社会资源，支持社区可持续性治理，克服我国社区治理的传统路径依赖。［8］西湖区政府以项目为突破口，从2017年起实施“幸福微实事”工作方案，让社区群众参与到社区治理决策中来，群众投票决定社区治理项目及其资金使用，实现“要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定”［9］，将社区治理决定权由党政部门交到社区群众手里。目前，这项活动在辖区25个社区全面铺开，所有项目都由居民决定。

（二）注重整体谋划，坚持系统治理思维，推动社区治理体系建设

推进物业服务体系建设。西湖区老旧社区的特点决定小区物业自治的路径选择。根据项目组在西湖区25个社区调查掌握的情况：在居民最关心和最需要解决的问题中，物业服务或社区公共服务被排在重要位置。如何有针对性地、有效地解决社区物业服务问题，回应群众需求，满足新时代社区居民对更好社区生活的体验，这是社区居民普遍关心的问题。经过多年努力，西湖区形成了多层面全覆盖的物业服务体系。无论是社区基本公共服务层面，还是社区微观层面，抑或是社会服务组织层面，都做到了“每个人都是服务对象，服务惠及每个人；人人都能平等地享有公共服务，不让任何一个人在公共服务中被疏忽被遗漏”。

加强社区工作者队伍建设。伴随城市社区治理资源下沉、重心下移，必须聚焦社区工作者队伍，提升社区治理的人才支撑质量。西湖区优化城市社区工作者队伍建设，从“进、管、考、出”等各个环节优化社区工作者队伍建设工作机制，全面推进社区两委班子交叉任职，实现社区党支部和居委会主任“一肩挑”；要求现有社区工作者中40周岁以下的，在3年内取得《社会工作者职业资格证书》；41周岁以上的，在5年内取得《社会工作者职业资格证书》。建立“基本工资+绩效工资+年度奖励”社会工作者薪酬体系，将薪酬标准与工作年限、工作成效等挂钩衔接，形成动态调整和正常增长机制。

优化组织结构体系建设。西湖区以社区治理“大党委”为核心，构建街道党委—社区党委—网格党支部—党小组“四位一体”的纵向组织网络，完善社区党委—驻社区单位—社会组织—社区居民等共同参与的横向组织架构，实现社区组织体系“横向到边、纵向到底”全覆盖。社区协商机制、社区服务体系、社区服务队伍、社区服务内容和质量都相互衔接，体现了治理参与和自我管理的特点。

（三）坚持群众路线，创新工作方法，激发社会参与积极性

坚持走社区治理的群众路线，就是要充分尊重群众首创精神，深入发掘蕴藏在群众之中的治理能量，让社区治理回归居民自治本身。当前，社区治理的驱动力越来越多地来源于群众自下而上的自治行动，呈现出与传统社区治理截然不同的生动局面。社区通过小区业委会自治，协调并整合居民意见和行动，达成普遍的群众共识，实现社会动员，提升自我管理、自我教育、自我监督的能力和水平，建构社区群众同党组织和基层政权的“水乳交融”关系。［10］

坚持新时代社区治理的群众路线，必须立足于社会分化的现实，尊重不同群体的利益诉求和价值取向，改进工作方式，创新工作方法，将为民服务的崇高宗旨落实到治理的具体实践中。社区党委和居委会越是讲究群众工作的方法策略，就越能团结带动社区居民，成为居民的“主心骨”和“领头羊”。

三、契合治理共同体建设复制推广经验样本

新时代社区治理的发展趋势是，充分满足个体需求，发展社区个性，从社区居民出发，尊重社区人的社会属性。西湖社区治理经验准确把握新时代社区治理的新形势新要求，丰富了社区治理中国道路的新内涵新要素，贡献了中国特色社会治理的地方新实践新样本。

（一）善于将新时代社区治理新要求新任务转化为地方治理新样态

全面坚持党对社区治理的领导，实现社区治理重心下移，它既是社区治理的基本要素，也是推进社区治理的内在驱动力。西湖区党政班子团结一致形成合力，但又各有侧重，采取“放权而不揽权、放手而不甩手、指导而不包办”方式，放权给社会，促进社会发育，通过实施社区项目、构建社区协商平台、完善居民参与机制，将更好发挥党的领导、政府指导的作用与激发社区的内生活力有机结合起来。

围绕社会治理重心下移这个时代课题，西湖区的经验贡献则在于，通过调整治理层级和划分新的治理单元，将治理重心下移同治理单元、组织平台调整有机结合起来，丰富了治理重心下移的实践路径，有助于克服治理的传统路径依赖，从而有效克服社区治理内卷化倾向。［11］

西湖区在推进共建共治共享的社会治理格局中，将优化政府社区治理职能同培育社区自治结合起来，规范社区治理的政府责任与居民义务，培养负责任的政府与有义务的居民，尊重社区生态环境，在法治与德治、自治之间探索组织化的平衡关系；发挥业委会和楼苑管理委员会的组织平台作用，从利益相关性著手建立联系纽带，为社区治理注入持久动力，形成社区治理共同体。

（二）主动解放思想、转变观念，形成一套有效的社区治理工作方法

总体上看，基层党委领导，相关政府职能部门牵头，街道和社区积极响应，社区居民广泛参与，坚持政策稳定性，这是西湖区在有效开展社区治理中形成的一个重要特点。从西湖区委区政府到业务主管部门，再到基层政府和社区，他们都将推进社区治理作为社会建设的重要平台，围绕社区治理的重要性达成共识，将治理共识转化为实践的力量。在将社会治理和社区治理有机结合起来的过程中，突出社区建设“重在建设”要求，保障和改善群众生活品质，提升群众对美好生活的体验。

西湖区政府在推进社区治理过程中，既注重顶层设计和全盘规划，也强调路线图和实施过程，稳步有序推进社区治理各项工作。西湖区社区治理工作多年保持治理政策的延续性，不因主要领导和分管领导变化而造成工作重心变化。在西湖区社区治理中，几个主要项目有效开展、顺利实施，如“幸福微实事”项目、社区邻里中心、网格化治理、365党群活动中心等都体现了政策的稳定性、工作的延续性和条件的保障性。

（三）老问题新思路，为破解老旧小区治理难题提供“西湖方案”

提供优质的社区公共服务，是满足人们对高品质现代社区生活需要的重要保障。全国各地都有典型探索：深圳市南山区采取培育社会组织和政府购买社会服务的方式［12］，武汉市百步亭社区采取企业办社区的方式［13］，成都市武侯区采取政府购买和社区自治相结合的办法［14］。南昌市西湖区社区类型以老旧社区为主，同时包括少量商品房小区和一定数量的保障房小区、单位房改房小区、安置回迁小区等多种差异性小区，由此构成了社区类型与社区服务之间的供需张力。从社区差异性的角度看，不同社区有不同特点，不同群众有不同的需求；从社区公共服务的角度看，既要有统一的基本公共服务，也要有针对不同社区、不同群体的精细化、个性化公共服务。为此，西湖区实践了三种社区服务方式：

一是由政府部门成立公益性社会组织提供社区物业服务。如南站街道成立“南站街道社区公共服务中心”，主要为铁路二村和铁路三村提供公共服务。铁路二村和铁路三村原来都是属于南昌铁路局的职工宿舍区，居民普遍不愿意负担物业费；同时，专业物业公司也因为收费标准和盈利问题而不愿进入。这就导致社区物业服务难以落实。南站街道党工委在广泛征求居民意见的基础上，成立“南站街道社区公共服务中心”，为居民提供低成本、高效率的公共服务，相比于市场化的物业公司所收取的费用，该中心为居民节省了近一半的费用，相应地，物业费的收缴率达到九成。

二是通过政府购买社会服务提升社区治理的有效性。在实施政府购买社会服务的过程中，西湖区通过实施“幸福微实事”项目，改变以往由党政部门决定社区项目的做法，由居民参与具体项目和资金使用的决策，将老旧小区改造、社区美化、管网建设等基础设施建设都通过项目化形式，交由居民选择决定，这不仅增强了居民参与的积极性，还提高了资金使用和项目建设的有效性和精准性。

三是通过社区物业自治持续解决小区治理难题是城乡社区自治范畴的颠覆。这种深刻而全新的变革模式，为不具经验的居民小区自治组织及业主带来了前所未有的挑战。［15］西湖区通过渐进式积累，使“老大难”问题变成日常性生活问题有人管，使服务落地。从2019年开始，西湖区在全区通过业委会建设来推动社区物业自治分类解决其曾长期面临无物业服务的问题，创新市场化的物业服务方式。目前，以业委会为中心的小区物业自治应运而生，有效解决了新老矛盾。

四、结语

随着社会治理重心下移，作为社会基层的社区，承载着保障社会安定、国家安全、执政稳定的重任。我们研究社区治理经验样本，一方面是为了积累个案，丰富理论提升和治理方法；另一方面，则是为了构建以社会基层治理为视角的中国之治话语体系，揭示蕴含在中国之治中的治理之理。个案分析、样本展示，具有从特殊到一般，从形而下到形而上的理论意义与实践价值。从江西暨南昌的区位来看，从个案、样本的空间布局来看，它不能缺席，也不应缺席。从发达的东部，到具有后发优势的中西部，江西暨南昌的社区治理形态与方法，都具有由东到西观察、分析的节点性独特价值意义。

本文所聚焦的南昌社区治理“西湖经验”，从历史与时代的维度讲，它所创新的城市老旧社区治理经验，正是与新时代关于社会建设、社会治理、社会稳定、社会和谐等人们普遍关心的“人民之问”解证的前进步伐相契合并同步协调的。从治理主体与治理实践的维度来看，它既立足于江西南昌改革开放以来几代社区人接续努力、不懈探索，贡献“自己的社区自己管，大家的事情大家办”的智慧和方案；又聚焦新实践新问题，“把难管的事大家一起来管好，把难办的事情共同来办好”，体现了新时代创新社会治理体系、构建共建共治共享的城乡基层治理新格局，扎实破解社会生活共同体建设的关键性基础性长期性要害问题。从党的执政基础与在社会基层践行群众路线、工作方法的维度来看，围绕“居民对美好生活向往”的具体节点、具体内容，在社区治理中把党的执政基础、社会主义制度优越性与居民关切的民生福祉有机结合起来，体现了基层党委和政府的政治敏锐性、破解问题的时代性、工作理念的先进性和经验集成的引领性。

总之，社区治理的“西湖经验”既立足于江西本土，特别是南昌市基层治理的实际实践，紧紧围绕安居宜居、居民认同感归宿感幸福感出台政策措施，把治理当作暖心工程来做，实踐展开以民心民意为基础，具有本土特点和地方优势；又按照党和政府总的决策部署，不乱调、不走样、不变形，把社区治理同政治建设、社会建设与党的建设有机结合起来，充分体现了中国特色社会主义的政治优势、社会合力和实践力量，具有实践的推广价值和运用的借鉴价值。

［参考文献］

［1］张艳国，朱士涛.社区治理：理论、模式与研究方法的发展及反思［J］.社会科学动态，2020，（3）.

［2］张艳国.论我国社区治理的原则、理念取向［J］.西部学刊，2015，（1）.

［3］习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜

为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告（2022年10月16日）［M］.北京：人民出版社，2022.

［4］徐嘉.推进“基层党建+社会治理”深度融合［J］.人民论坛，2019，（11）.

［5］刘建军.社区中国［M］.天津：天津人民出版社，2020.

［6］张艳国，李非.“党建+”：化解城市社区治理多元主体间矛盾的新路径［J］.江西师范大学学报（哲学社会科学版），2022，（5）.

［7］何帆.变量——看见中国社会小趋势［M］.北京：中信出版社，2019.

［8］李友梅，肖瑛，黄晓春.当代中国社会建设的公共性困境及其超越［J］.中国社会科学，2012，（4）.

［9］彭真文选［M］.北京：人民出版社，1991.

［10］张艳国，朱士涛.大数据融入智慧社区建设：时代价值与现实路径［J］.江汉论坛，2021（11），.