基于村民满意度的农村集体产权制度改革绩效评估

2023-06-06王潘松黄静晗

台湾农业探索 2023年6期

王潘松黄静晗

摘要：【目的/意義】通过评价农村集体产权制度改革的村民满意度，丰富改革政策绩效评估的研究视角和研究内容，推进农村改革全面深化。【方法/过程】基于村民满意度视角评估农村集体产权制度改革绩效，构建政策全过程维度的村民满意度评价指标体系，运用 2021—2022年福建省 41个农村固定观察点共 803份有效样本，使用主客观组合赋权法、满意度指数和四分图模型开展评估。【结果/结论】结果显示，福建省农村集体产权制度改革政策绩效的村民满意度指数为 3.3364，折合百分制为 66.73%，属于中等偏上水平。四分图诊断得出村民对制度设计和政策执行的满意度较高，实施效果的满意度有待提高，改革的经济效益不够显著，存在集体经济发展动力不足等问题。据此提出发展壮大农村新型集体经济、加大对改革的制度供给与政策扶持、提升村民对改革的参与度等政策建议。

关键词：农村集体产权制度改革；村民满意度；绩效评估；指标体系；福建省

中图分类号： F321.32 文献标志码： A 文章编号： 1673?5617 （ 2023 ） 06?0030?10

Performance Evaluation of the Rural Collective Property Rights System Reform

Based on the Villagers Satisfaction

——A Case Study of Fujian Province

WANG Pan-song，HUANG Jing-han

（School of Public Administration & Law， Fujian Agriculture and Forestry University， Fuzhou， Fujian 350002， China）

Abstract：【Objective/Meaning】By evaluating the villagers satisfaction with the reform of the rural collective property rightssystem， the research perspective and research content of the performance evaluation of the reform policies could be enriched， inorder to promote the comprehensive deepening of the rural reform. 【Methods/Procedures】Based on the perspective of villagerssatisfaction， the performance of the rural collective property rights system reform was evaluated， and the evaluation index system ofvillagerssatisfaction in the whole process of policy was constructed. By using a total of 803 valid samples from 41 rural fixedobservation points in Fujian Province from 2021 to 2022， the evaluation was carried out by using the subjective-objectivecombination weighting method， satisfaction index and quadrant diagram model. 【Results/Conclusions】The results showed that：the satisfaction index of villagers in the performance of the reform policies of the rural collective property rights system in FujianProvince was 3.3364 （which could be converted into a centesimal system of 66.73%）， which belonged to the upper medium level.The diagnosis of the quadrifid graph showed that the villagers were more satisfied with the system design and policyimplementation， while the satisfaction with the implementation effect needed to be improved， and the economic benefits of thereform were not significant enough. Moreover， there existed some problems such as the insufficient impetus for the collectiveeconomic development. According to this， the countermeasures were put forward， such as developing and expanding the new ruralcollective economy， increasing the institutional supply and policy support for the reform， and enhancing the participation of villagersin the reform， etc.

Key words： reform of rural collective property rights system；villagers satisfaction；performance evaluation；indicator system；Fujian Province

2023年中央一号文件指出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。农村集体产权制度改革作为农村改革的重大制度创新，在国家顶层设计和实践层面受到高度重视。2016年中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，对改革作出了全面部署，提出力争用 5年左右时间在全国范围内基本完成集体经营性资产股份合作制改革。党的十九大报告也强调要“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”。2021年底全国已基本完成改革的阶段性任务。当前开展农村集体产权制度改革绩效评估，检视改革政策实施的效果与效益，是进一步完善改革政策、深化农村集体产权制度改革的重要举措。

公众满意度是政府绩效评估的重要内容和归属，农村集体产权制度改革直接关涉村民切身利益，其改革成功与否的标准应该是看村民是否满意[1]。将村民满意度作为衡量改革政策绩效的重要标准，关注村民对改革的感受与评价，能够更加直观了解社情民意，反映改革成效与问题，同时也帮助政府了解民众偏好，更好制定政策和配置资源，提高政策效率，推进农村集体产权制度改革的深化。既有研究主要围绕改革的动因[2?5]、具体内容[6?9]、面临的问题以及对策建议[4?7，10?12]等方面进行展开，当前对农村集体产权制度改革的研究重点主要关注改革的政策效应与效果，一方面讨论改革在经济、社会等层面产生的效应，如改革对村社集体经济发展的作用[13]、改革与村民收入的关系[14]、改革对村社治理的影响[15]等；如仝志辉等[15]认为应重视改革的治理效应，在农村集体产权制度改革的过程中，通过发挥治理主体效应、治理资源效应和治理机制效应等 3种路径，最终影响乡村治理成效；而江帆等[14]学者的研究发现改革能够显著促进农村居民收入，但是对于提升收入的快速增长贡献有限。另一方面，研究主要讨论了农村集体产权制度改革的效果，在评价模式上，学者们开展改革绩效评估通常使用多指标构建评价指标体系的方式，一般从改革的经济效益、政治效益、社会效益、生态效益等维度构建评价指标体系对改革绩效进行评价，以反映政策整体绩效和分维度绩效的表现情况。在评价方法上，主要使用熵值法、层次分析法（AHP）、模糊综合评价法、数据包络分析法（DEA）等[16?17]。如王科强等[16]从主体改革、配套改革、经济效应、社会效应、生态效应等方面构建改革绩效评价指标体系，运用熵值法和模糊综合评价法对改革进行绩效评价。综上可知，当前对于农村集体产权制度改革绩效评估的研究相对较少，且缺乏从村民视角对政策全过程评估的系统框架及评价指标体系。鉴于此，本研究基于村民满意度视角评估农村集体产权制度改革政策全过程绩效。作为改革最直接的利益相关者，村民对于改革整体以及过程各环节的满意度如何，不同环节的满意度存在哪些不同的表现，当前改革还存在着哪些问题，应该如何解决。这些问题的回答对于提升政策绩效、深化农村集体产权制度改革具有重要意义。与已有研究相比，本研究的边际贡献主要表现在将村民对改革政策全过程滿意度作为评估改革政策绩效的重要参照系，从制度设计、政策执行、实施效果全过程维度来评估和分析改革政策的整体绩效，使用 Vedung的“效果模式”尝试性地构建基于村民满意度的改革政策全过程绩效评价指标体系，有助于丰富集体产权制度改革政策绩效评估的研究视角和研究内容。

研究区域与数据来源

1.1

研究区域选取

福建省地处中国东南沿海，依山傍海。根据2022年福建省国民经济和社会发展统计公报的数据，2022年，福建省常住人口 4188万，其中农村人口1251万；地区生产总值 53109.85亿元；城镇居民人均可支配收入 53817元，农村居民人均可支配收入24987元。2019年，福建省被列为全国整省推进农村集体产权制度改革试点，要求在完成清产核资的基础上，全面完成集体经济组织成员身份确认，全面完成经营性资产股份合作制改革，完善农村集体经济组织管理制度，全面加强农村集体资产管理，多种形式发展集体经济。2021年福建省农村集体产权制度改革试点任务如期完成。因此本研究选取福建省进行实地与问卷调查。

1.2

数据来源

本研究数据来源于 2021年 11月至 2022年 1月福建省 41个国家级与省级农村固定观察点问卷调查所获数据。调查范围覆盖了全省 9个设区市，考虑了不同空间区位差异、集体经济发展水平差异以及改革进展情况差异。调查共发放问卷 830份，回收有效问卷803份，回收率为96.75%。

样本特征如表 1所示，可以看出调查样本的性别以男性为主，占比为 67.2%；年龄结构以中老年群体为主，36～50岁和 51～65岁的群体占比分别为 26.5%和 50.6%；有 46.7%的村民务农，部分村民兼业；受教育程度主要以初中学历为主，占比为 56.7%，小学及以下学历占比为 22.7%；56.6%村民的个人月平均收入集中在 2001～5000元；60.8%样本家庭收入来源以非农为主；73.7%的样本为非中共党员。

农村集体产权制度改革评价指标体系构建和评价方法

2.1

评价指标体系构建

2.1.1

评价指标选择的理论依据农村集体产权制度改革绩效评估属于公共政策评估的范畴。瑞典学者韦唐将政策评估模式分为三大类（表 2）[18]：基于需求的评估模式、综合评估模式、基于目标的评估模式。本研究选择基于需求的效果评估模式，以综合评估模式作为构建评价指标体系的主要维度，结合农村集体产权制度改革实际与经验认识系统性构建改革绩效评估指标体系。在基于需求的评估模式中，用户导向模式和利益相关者模式首先从政策实施对象的视角出发进行评估，关注利益相关者的需求、感知和反应。村民是改革的直接利益相关者，也是改革政策直接作用的对象，村民对于改革的满意度是评估改革绩效的重要考量。其次，从政策全过程的系统性视角出发，把政策的投入、转换、产出 3个阶段都纳入评估范围，将制度设计、政策执行、实施效果作为评估维度，涵盖改革事前、事中、事后的全过程。基于以上分析，本研究尝试性构建农村集体产权制度改革绩效评估指标体系（图1）。

2.1.2

评价指标的选择（1）制度设计。集体产权制度改革主要有资产量化、组织重建和集体经济发展等环节，其中集体经济组织成员身份界定、股权设置、股权管理是改革制度设计的关键，也是村民关注的焦点[6，8-9，16]。因此，本文选择集体成员身份界定标准、股权设置、股权管理等 3项指标，分别反映村民对于集体经济组织成员身份认定标准的满意程度，在股权设置方面村民对村社保留一定份额集体股份的满意程度，村民对股权管理采用“生不增、死不减”静态模式的满意程度。

（2）政策执行。政策执行过程在很大程度上影响最终的政策效果，已有研究已表明村民的公平感知和对村社干部的信任程度都是影响村民满意度的重要因素[1，19]。因此在政策执行维度，选取改革信息公开度、改革公正性、村社干部在改革中的能力和表现等3项指标。

（3）实施效果。农村集体产权制度改革产生的效果主要体现在组织重建、经济效应和社会效应方面。改革后的集体经济组织经营管理状况反映了组织重建的效果[1，16，20]，集体经济发展和村民收入状况是衡量改革经济效应的主要指标[1， 16]，村社社会治理水平是改革社会效应的主要体现[15?16]。因此选取改革后股份经济合作社经营管理状况、经合社领导经营管理集体资产能力和表现、改革后村社集体经济发展情况、改革后村社发放集体经济分红、改革后家庭收入变化等 5 项指标。

2.1.3

评价指标体系的确立本研究使用瑞典学者Vedung提出的“效果模式”作为指标体系构建的理论基础，遵循指标选取的科学性、综合性、代表性、可获取性、可操作性等原则，根据课题组团队长期扎根于农村集体产权制度改革研究的经验，考虑数据的获取难易程度，主要以村民对制度设计、政策执行、实施效果的改革政策全过程满意度作为评估改革绩效的重要依据，构建农村集体产权制度改革绩效评估指标体系（表3）。

2.2

评价方法

2.2.1

指標权重的确定确定指标权重的方法分为主观赋权法和客观赋权法两类，本文采用主客观组合赋权的方法来确定指标权重。专家打分法是一种通过征询相关领域专家的意见，根据专家的经验和判断对指标进行重要性打分，之后对专家打分结果进行统计处理并得出指标权重的主观赋权法。熵值法是一种客观赋权法，思路是根据各项指标观测值所提供的信息大小来确定指标权重。因此，本文结合使用了专家打分法和熵值法共同来确定指标权重，首先分别独立使用专家打分法和熵值法确定各级指标权重，然后采用简单平均法计算得出综合权重（表4）。

根据主客观组合赋权的综合结果来看，权重排名较前的指标分别是改革信息公开度（0.1131）、改革后村社集体经济的发展情况（0.0909）、改革后家庭收入变化（0.0906）和集体成员身份界定标准（0.0900），而权重排名较后的指标分别是改革后村里矛盾改善程度（0.0358）和改革后与村干部关系变化（0.0392）。相较于改革带来的经济效益，当前改革反映在村社治理层面的实施效果还不够显著，因此对于评估整体改革绩效产生的影响较小。而制度设计中的集体成员身份界定、政策执行中的信息公开程度和实施效果中产生的经济效益对于评估整体改革绩效产生的影响相对较大，也反映了这些指标具有较高的重要性。

2.2.2

满意度指数评价模型本文使用算术加权平均法计算村民满意度水平[21]，公式可表示为：其中，CSI为顾客（村民）满意度指数；Wi为第i个测评指标的权重，通过主客观组合赋权计算得出；Xi为顾客（村民）对第 i个满意度指标的评价，使用李克特（Likert）五级量表进行测量，分为“很满意”“满意”“一般”“不满意”“很不满意”5种等级，分别对应 5、4、3、2、1分。农村集体产权制度改革村民满意度指数通过各项指标的权重值与满意度平均值进行加权平均后计算得出。

2.2.3

信度与效度检验本文使用 SPSS 26.0软件对样本数据进行信度与效度检验。信度主要考量样本数据的可靠性，通常使用克隆巴赫系数进行判断。信度检验结果显示（表 5），整体信度水平为 0.856，大于0.8，表明该问卷整体的信度非常好。此外，制度设计、政策执行、实施效果维度各自的信度水平分别为0.818、0.908、0.630，总体而言，问卷的数据是较为可靠的，适合进一步分析。

问卷效度检验通常使用 KMO值和巴特利特球体检验两个指标进行判断，结果显示 KMO值为 0.910，巴特利特球体检验中近似卡方分布为 6783.501，显著性概率 P值为 0.000，小于 0.05，表明问卷具有良好的结构效度。

福建省农村集体产权制度改革评价结果与分析

3.1

满意度结果分析

根据村民满意度调查数据，使用加权平均法计算得出村民对福建省农村集体产权制度改革政策绩效的总体满意度指数为 3.3364，折合百分制为 66.73%，属于中等偏上水平（表 6）。具体来看，在 13项满意度指标中共有 10项指标的满意度得分超过了 3分且高于总体满意度指数，少部分指标满意度得分低于3分，存在着一定的提升空间。

在制度设计和政策执行方面，分项满意度指标均高于总体满意度指数，指标均值均大于 3.5分，表现较好，表明村民对于农村集体产权制度改革的制度设计层面和政策执行层面的满意度评价较高。而在实施效果方面，不同分项满意度指标表现存在异质性，村民对改革后村社发放集体经济分红和家庭收入变化这两项指标的满意度均值低于 3分，这表明当前改革产生的经济效应并不显著，对于提升村民家庭收入的效果不够明显，影响了改革的整体绩效。

3.2

四分图及结果分析

四分图模型又称为重要因素推导模型，是一种偏向于定性研究的诊断模型[21]，其将所有具体绩效指标列于图中。根据横轴表示村民满意度，纵轴表示指标权重，以村民满意度和指标权重的各自平均值组合点作为划分四个象限的依据，将影响村民满意度的因素划归于各个区域内部，最后根据每个区域内的因素进行分析。根据图 2，坐标轴交点为村民满意度和指标权重的平均值（3.3808，0.0754）。

由四分图诊断结果可知，大部分测评指标落在了第一象限的优势区和第四象限的维持区，村民对于改革总体上是比较满意的，大部分指标的满意度水平较高，表明农村集体产权制度改革政策取得了较好的绩效。从具体指标维度的象限分布来看，制度设计维度和政策执行维度的指标都落在了第一象限优势区和第四象限维持区，村民满意度评价较高；实施效果维度的指标在四个象限都各有分布。

第一象限（优势区）指标，村民满意度指数较高，指标权重占比较高，属于“双高型”指标，包括集体成员身份界定标准（A1）、设置集体股（A2）、改革信息公开度（B1）、改革公正性（B2）、改革后村社集体经济的发展情况（C3）。制度设计方面，集体经济组织成员资格的确定涉及村民的根本利益，极易引发矛盾。在改革过程中采用一村一策，在集体内部履行民主程序，由村民协商确定成员身份认定标准，得到了村民的认同。同时，对于保留一定份额的集体股承担公共服务职能和经费开支的做法，得到了多数村民的支持。政策执行方面，地方政府将实施改革的总体进程进行步骤化处理，明晰阶段性任务，依托网上政务公开与实地信息公示，通过改革信息系统联网、村务公开栏、“四上墙”、开展村民大会等方式，保障了村民的知情权、参与权和监督权，推动了改革过程的透明化，因此村民在公平感知方面给予了较高的满意度。实施效果方面，农村集体产权制度改革奠定了集体经济发展的基础，改革后各地结合村社地理位置、资源禀赋、产业基础、特色文化等积极探索发展新型集体经济的有效路径，村民看到了集体经济发展的势头和前景，对村社集体经济未来的发展具有良好的预期。

第二象限（修补区）指标，村民的满意度指数较低，但是指标权重占比较高，属于高重要性指标，对改革政策績效产生重要影响，需要着重改进提升。主要涉及改革后村社发放集体经济分红（C4）和改革后家庭收入变化（C5）。既有研究表明改革能够促进农民增收[14，22，23]，但是村民满意度较低的原因在于：一方面，因资源禀赋和发展条件的差异，部分村社的村集体经济发展仍然比较薄弱，当前只有少部分村社实现了分红，对于提升村民家庭的经济收入而言效果不够明显；另一方面，很多家庭的生计来源是“务农工作＋非农收入”的组成结构，其中通过外出与进城务工获得的非农收入占家庭总收入的比重较高，因此改革产生的经济效益对于这一部分家庭收入的影响是微小的。

第三象限（机会区）的指标，村民的满意度指数较低，指标权重占比也较低，并不是当前改革最迫切解决的问题，不过可以将其作为提升满意度的机会点，改善改革后的村社治理方面。在社会治理方面，村社中的人情往来与人际关系长期受到了历史传统、村规民约、习俗观念等方面的影响，一般不会由于外部事件的冲击而发生显著性的变化，因改革而产生的实际变化不明显。

第四象限（维持区）的指标，村民的满意度指数较高，指标权重占比较低，属于次要优势因素，具有“锦上添花”的性质，但对于改革政策绩效的稳定提升作用也不应小觑，包括采用静态管理（A3）、村社干部在改革中的能力和表现（B3）、改革后股份经济合作社的经营管理状况（C1）、经合社领导经营管理好集体资产的能力和表现（C2）、改革后与村干部关系变化（C7）。制度设计方面，大部分村民认可“生不增、死不减”的静态管理形式，这也是今后改革的主流方向。政策执行方面，改革的关键是精英带动，在改革过程中村干部同时承担着来自基层政府和村民的双重压力，村社干部工作绩效的高低将直接影响其职业生涯的发展与在村民中的形象和威信，也关系着村社干部自身的经济利益，他们的工作能力和表现得到村民的较好评价。实施效果方面，改革重建了集体经济组织，借鉴股份制的组织制度和治理结构确立了集体经济组织的管理决策机制、资产营运机制和收益分配机制，扭转了集体资产管理混乱的现象，提高了集体资产管理效率和管理水平。另外，在当前的村社治理结构中，村干部往往同时也是任职于股份经济合作社的主要管理人员，负有经营管理股份经济合作社和推动村社集体经济发展的职能和责任，在推动改革进程中发挥着重要的作用，村民对其的满意度评价较好。

结论与建议

4.1

研究结论

本文运用 2021年 11月至 2022年 1月福建省 41个国家级与省级农村固定观察点问卷调查共 803份有效样本，基于瑞典学者 Vedung提出的“效果模式”，从村民对制度设计、政策执行、实施效果的改革政策全过程满意度视角尝试性地构建农村集体产权制度改革绩效评估指标体系，对福建省农村集体产权制度改革试点完成情况进行绩效评估。研究主要结论如下：（1）福建省农村集体产权制度改革绩效表现较好，但仍然存在着一定的提升空间。改革总体满意度指数为3.3364，折合百分制为66.73%，属于中等偏上水平，整体上村民对于改革政策绩效比较满意。（2）从四分图的诊断结果来看，大部分的村民满意度指标均落在了第一象限的优势区和第四象限的维持区，满意度表现较好，说明村民对于改革政策全过程绩效总体上是比较满意的，这表明农村集体产权制度改革政策绩效取得了较好的表现。其中，在制度设计和政策执行维度，各满意度指标得分均高于总体满意度指数，满意度表现较好；而在实施效果维度，经济效益和社会治理方面的整体满意度水平较低，特别是改革产生的经济效益不够明显，显著影响了总体满意度的表现水平。（3）综合绩效评估的结果来看，当前农村集体产权制度改革存在着以下问题：一方面，尽管改革奠定了集体经济发展的基础，但是集体经济发展的动力仍然不足，村社运营集体经济的经营管理水平有限，发展集体经济的路径较为局限；另一方面，改革的制度供给和政策扶持不够有力，至今仍未出台关于农村集体经济组织的专门立法，农村集体经济组织法人资格和市场主体地位尚未明确，支持集体经济发展的土地、资金、金融、人才等方面的政策力度不足。同时，地方支持改革的政策措施力度不足，缺乏税费减免等配套激励。这些问题制约了改革的进一步深化，影响了改革成效。

4.2

对策建议

4.2.1

发展壮大农村新型集体经济因地制宜探索集体经济发展多元路径，多种形式发展农村集体经济。积极探索集体经济发展新业态、新模式、新途径、运行新机制，以增强集体经济内生发展能力为方向，利用农村生态空间资源禀赋，通过土地租赁或流转、创办集体企业、异地购置资产等方式，因地制宜谋划建设集体经济项目，积极发展资源型、物业型、服务型和创新型经济，带动集体收入提升。鼓励集体经济组织通过自行开发运营、联营、入股等方式建设运营集体资产，整合内外部资源要素，探索集体经济发展多元路径。

4.2.2

加大对改革的制度供给与政策扶持尽快出台直接规范集体产权制度改革的政策法规，特别是要加快推进农村集体经济组织立法进程，对农村集体经济组织的基本特征、法人属性、功能作用、内部运行机制等重大问题进行系统规范，帮助集体经济组织真正成为市场竞争的主体。同时，政府应加强对改革的政策扶持，落实并完善支持集体经济组织发展的税收政策，出台鼓励集体经济发展的税收、财政、金融、用地、人才等多方面政策，为集体经济发展营造良好环境。

4.2.3

提升村民对改革的参与度重视村民在改革中发挥的作用，积极引导和激励村民参与改革过程。一方面，应重点关注村民的实际诉求，增进村民的获得感和体验感，强化村民主体意识，畅通村民参与渠道，同时，发挥好村干部的“桥梁”作用，积极引导村民有序地参与到改革全过程中来，将村民真正的心声反映在改革工作中；另一方面，增进村民之间的感情联结，使村民认识到村社集体经济发展和未来前景需要每一位村民的共同参与和努力，强化对村社的精神认同，让村民拥有归属感、认同感和“主人翁”精神，合力构建村社共同体联盟。

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