“双减”督导常态化：价值定位、关键问题与实践进路

蒋龙艳，谢 静，辛 涛

1.北京教育督导评估院，北京 100034；2.华中师范大学 人工智能教育学部，武汉 430079；3.北京师范大学 中国基础教育质量监测协同创新中心，北京 100875

2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》(以下简称“双减”)，涉及校内作业管理、校外培训机构管理、考试改革等多方综合治理的学生减负政策行动正式启动。政策出台后，教育部将“双减”督导列为当前教育督导的“一号工程”，各地也随之开展了“双减”专项督导工作。在此背景下，为切实发挥教育督导的重要作用，我国督导部门通过将“双减”工作纳入政府教育履职评价、建立半月通报制度、开展专项督办、设立举报平台、加大问责力度等方式来助推“双减”政策落地，取得了一定成效。但是，减负是一项长期的系统性工程，随着“双减”政策执行从关注短期落地转向长效落实，“双减”督导也需从应对式、零散化、临时性的实施取向朝主动式、系统化与长期性实施转变，建立常态化的督导机制。面对新时代教育督导体制机制改革与“双减”督导常态化实施的双向要求，不仅需要厘清“双减”督导的价值定位，还应明确“督导什么”、“谁来督导”、“怎么督导”这几个关键问题，也需重点考虑“双减”督导常态化实施的路径问题。因此，本文试对“双减”督导的价值定位、主要内容、参与主体与方法手段等若干基础性问题进行探讨，以期促进“双减”常态化督导工作科学规范实施。

一、价值定位：推动教育高质量发展

教育督导作为国家对教育实行监督和指导的有力手段，是由教育督导机构对政府、教育行政部门落实教育法律、法规、规章和国家教育方针、政策的情况，学校和其他教育机构教育教学工作情况进行的监督、检查、评估、指导。从制度演变的视角来看，我国教育督导制度随社会的发展和教育的改革不断变化、完善，其根本使命为全面贯彻落实党和国家教育方针、政策，以人民群众对教育的新期待为指引。从确保“两基”攻坚到农村义务教育学校“改薄”，从县域义务教育基本均衡发展到优质均衡发展督导验收，从满足人民群众“有学上”到“上好学”，再到当前落实“双减”政策，教育督导始终紧紧围绕国家战略和教育发展需要，在教育事业的健康持续发展过程发挥了重要作用。

“双减”督导从属于教育督导，教育督导的实施原则与职能构成了“双减”督导价值与行为选择的重要依据。党的二十大报告明确指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，要“坚持以人民为中心发展教育，加快建设高质量教育体系”，阐明了新阶段我国教育督导工作的价值遵循和核心主题。因此，“双减”督导也须以当前党和国家对教育发展的要求为根本指引，以推动教育高质量发展为价值定位。具体而言：

其一，“双减”督导要能“以督促减”，全面落实国家关于减轻学生过重学业负担有关规定。“双减”督导作为专项教育督导工作，具有鲜明的目标取向，即立足于“双减”工作要求，监促各地政府及学校落实“双减”政策。而“双减”政策着眼学生身心健康成长，所要解决的首要问题是学生负担过重问题，旨在减去不合理、超出学生所能承担阈值之外的负担来解放学生(1)李芒、葛楠、石君齐：《“双减”的本质与责任主体》，《现代远程教育研究》，2022年第3期。，引领学校教育回归教育初心，让学生有充足的时间、机会实现全面而自由的发展，这与教育高质量发展“育人为本”的本质要求相耦合。

其二，“双减”督导要能“以督增效”，推动构建良好教育生态。教育高质量发展以满足人民群众对高质量教育的需求为导向，具有更公平、更协调、更优质、更全面、更可持续等特点(2)柳海民、邹红军：《高质量：中国基础教育发展路向的时代转换》，《教育研究》，2021年第4期。，是一个全方位、全员性参与的历史过程。由于人们对公平而有质量的教育需求与不平衡不充分的教育发展之间的现实矛盾，催生了教育焦虑及教育“内卷化”问题。“双减”政策通过减轻学生的作业负担和校外培训负担，提增学校教育效果来缓解家长教育焦虑，正是回应办人民满意教育的生动体现。但也需认识到，“双减”实施已近两年，教育发展仍旧面临资源过度叠加、低质片面投入等问题，部分地区甚至出现了学生负担“明减暗增”的现象。鉴于此，“双减”督导不能只是单纯注重学生学业时间减少、课外培训时间压缩等表层指标，更要关照基础教育高质量发展的深层逻辑，坚持“减负增效”的长期效果取向。通过进一步提高“双减”督导质量和水平，充分发挥教育督导作用，统筹校内提质增效与校外规范治理，优化教育资源配置，构建家校社协同育人新格局，为推进教育高质量发展提供系统保障。

其三，“双减”督导要能“以督促改”，形成提高教育教学质量的关键回路。一方面，教育督导实施的原则之一就是“以提高教育教学质量为中心”，开展“双减”督导也要为改进教育教学提供必要的反馈信息。“双减”督导聚焦学校作业设计、课后服务等关键环节，通过各级督学实地督查和责任督学日常督导，及时发现教育教学质量问题，并提出相应建议，指导学校改进。另一方面，教育督导除了督政、督学外，还需履行评估监测的职能，为提高教育质量提供证据支撑。基于实地调查和科学分析，“双减”督导可以客观评价被督导单位落实“双减”工作实效，同时也可以真实反映学生负担水平和学校教育质量情况，引领推动教育教学改革，这也正是推进教育高质量发展的必要举措。

二、关键问题：督导什么、谁来督导、怎么督导

当前，“双减”督导工作存在任务繁杂、协调难度大、结果运用缺失及“督而不得”等现实挑战。为应对上述挑战，科学、常态化实施“双减”督导，在厘清其价值定位的基础上，还需从教育督导制度本源出发，结合“双减”政策的具体要求，明确“双减”督导的主要内容、参与主体与方法手段等关键问题。

(一)督导什么：以“双减”实施过程与结果评估为重点，坚持问题导向

督导内容的选择与确定是实施督导的核心，直接影响到督导目标与效果的实现。我国教育督导制度经过长期历史演进与发展，逐渐形成了当前以“督政、督学、评估监测”三大重要职能为一体的制度体系。从督政、督学再到评估监测，其内容贯穿了“双减”实施的过程与结果。但从当前各地实施的“双减”督导来看，其内容主要聚焦于政府、教育行政部门、学校落实“双减”的过程要素方面，如地方“双减”工作机制建立情况、校外培训机构专项治理情况、学校作业压减情况、课后服务时间是否达标等情况等。虽然上述督导内容能够准确地掌握政府、教育行政部门和学校落实“双减”的过程性情况，但因缺少对“双减”落实效果的评估监测，再加上专项督导的周期性质，使得督导对象更加关注“双减”的短期效应，偏向可以“立竿见影”的内容，容易忽视学生发展等长期、难以测量的教育目标，从而影响了督导的系统性与导向性。

“双减”督导作为一项系统性工程，督导内容只考虑过程或是结果都是较为片面的，而需将两者结合起来进行整体性设计，既要凸显问题导向，关注“双减”实施过程中制度建立、作业控制等具体情况，也要对“双减”最终目标的达成程度进行评估。

就过程督导内容而言，是教育督导机构对“双减”政策执行过程中政府、教育行政管理部门、学校、教师等主体在机制建立、作业管理、课后服务、教育教学情况等过程要素的表现作出及时判断，旨在了解“双减”实施的状况与发展态势。2022年国务院教育督导委员会办公室研制了《责任督学“双减”实地督导工作指引》，明确将作业管理情况、课后服务情况、提质增效情况和支撑保障情况作为责任督学“双减”进校实地督导要点，以此为框架指引，以发现实施过程中的问题为导向，地方督导部门与责任督学可灵活设计督导内容。

就结果督导内容而言，关键问题就是要考察“双减”经过一段时间的实施是否达到所期望的目标，产生预期的效果。所以需以预设的“双减”目标为基准，评估监测“双减”目标的达成度，即对学生与家长负担的减轻程度、学生的发展水平、学校教育质量的提升水平等进行价值判断，以此作为“双减”政策实施效果的证明和问题诊断、改进的依据。

(二)谁来督导：以政府主导下的多方主体参与为模式，强调多元共治

纵观我国教育督导制度变迁历程，教育督导功能的定位都是置于教育行政管理的框架下理解和建构的，因此其实质是一种行政监督和管理的手段和途径，实施的主体为各级教育督导机构。2012年，国务院颁布实施的《教育督导条例》第一章第四条规定：“国务院教育督导机构和县级以上地方人民政府负责教育督导的机构在本级人民政府领导下独立行使督导职能”。以此为依据，我国教育督导体系呈现出明显的行政层级性，在逻辑上形成了清晰的国家、省、市、区县四级纵向结构。但在实践中，一方面，教育督导机构的相对独立设置改革有待推进。在基层的市、县两级政府部门实质上多采用挂靠的方式附设在同级教育行政部门，这容易导致“双减”督导工作的独立性不足、队伍建设滞后、执行力偏弱等问题；另一方面，由于当前“双减”政策主要是各级政府运用行政命令强力推进，而“政府主导”的教育督导体制也容易造成督导权力的过分集中，导致参与“双减”督导评估的主体往往以政府督学为主，多元主体参与的重要性被忽视。

随着我国政府“放管服”改革和教育领域“管办评分离”的深入推进，义务教育治理主体多元化的趋势日益增强。2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》，明确要“建立教育督导部门统一归口管理、多方参与的教育评估监测机制，为改善教育管理、优化教育决策、指导教育工作提供科学依据”。这为明确“双减”督导的参与主体指明了方向。同时，“双减”政策也涉及政府、学校、培训机构、家长、教师等多方利益的调整，其都有强烈的利益诉求。循此出发，“双减”督导实施应在政府主导的基础上，进一步发挥责任督学、学校、家长、社会等不同利益主体作用，畅通监督渠道，构建以多元主体治理为核心、运转高效、问责有力的督导体系。

(三)怎么督导：以定性评价与定量监测结合为方法，服务问责改进

教育督导方法主要解决的是“怎么督导”的问题，具体方法的选择与运用直接关系到督导结果的信度和效度，影响其监督、检查、指导、评估等多元功能的发挥。“双减”督导是我国当前教育督导工作的“一号工程”，与其他教育行政检查不同，“双减”督导具有鲜明的问责与改进属性。督导者既要在检查和评估后判断督导对象落实“双减”的程度，指出存在的问题，提出改进的指导意见，又强调了严格依规问责，加大了督办、通报、约谈和问责力度。

从问责的角度而言，“双减”督导问责属于重要的教育和行政决策，而作出影响较大的推论或决策不能只基于单一的测量，需将多重测量纳入问责系统，以保障教育问责的科学和公平。

从改进的角度而言，教育情境具有复杂性与多样性，督导者对具体问题的诊断与督促问题改进，都是基于对督导对象资料的全面收集、整理和系统分析之上形成的专业判断。因此，只有对“双减”政策实施进行科学监测、系统评估，才能从根本上保障督导问责与改进的实现。

鉴于“双减”督导任务的系统性与多维性，单纯采用定性评价方法，所形成的督导结论往往是督导人员基于自身的经验和认识进行判断给出，容易受督导主体价值偏好影响，缺乏公信力与说服力。而单纯采用问卷调查等量化方法收集的“双减”督导数据也不足以深描和解释复杂要素之间的互动关系，在形成“双减”督导问题改进方案、评价督导干预效果等方面存在困难。因此，在“双减”督导中，需灵活运用定性评价与定量监测方法，强化数据间的“三角互证”，以为问责与改进提供科学的证据支撑。

三、实践进路：“双减”督导常态化实施的路径探索

随着我国“双减”政策以雷霆之势层层推进，学生学业负担过重问题得到迅速缓解，校外培训得到有效规范，下一步的工作重点将转向提升学校教育质量、营造良好教育生态的深层治理，形成“减负”长效机制。在此背景下，我国教育督导也需系统地建立起“双减”督导评估体系，构建常态督导运行机制，以保障“双减”长效实施。

(一)准确把握“双减”督导定位，坚持“督”、“导”并重

督导定位是“双减”督导工作实施的基调与职能发挥的方向，为贯彻落实党和国家教育方针，需要在宏观层面准确把握“双减”督导定位。

首先，要切实转变“双减”督导理念，以“减负增效”引领常态化督导。基于维护和巩固基础教育领域的教育公平和提升教育质量的深层逻辑，上文已明确“双减”常态化督导“减负增效”的目标指向，而要达成这一目标，“双减”督导功能定位不能仅简单地停留于对政府、学校和相关教育机构进行监督与问责层面，还需要发挥其指导、引领与改进的作用，即将监督作为起点，指导改进则是最终落脚点。

其次，理顺“双减”督导管理机制，全面落实督政、督学、评估监测职能定位。“双减”督导不仅需要督促政府和学校履职尽责，还需开展评估监测。通过厘清教育督导部门本身的职责定位和工作边界，在确保“双减”督导机构独立行使职能的基础上，实现督政、督学、评估监测一体化。

最后，根据教育督导职能及“双减”内容要点，明晰督导目标定位。具体包含三方面：一是以督政引导各级地方政府建立“双减”常态化工作机制，提高公共教育服务能力和水平；二是以督学监督指导各级各类学校实施作业管理，开展课后服务，提高教育质量，落实“双减”督导常态化；三是以评估监测摸准“双减”落实存在的真实问题，为改进政策制度提供依据和支撑，以此实现监督与指导并重。

(二)科学构建督导评估指标体系，突显“双减”效果要素

评价指标体系是一组具有内在联系的、能够综合反映评价对象状况的指标。督导评估指标体系是进行“双减”督导的重要依据，也是指导“双减”督导常态化实施的标准指南。因“双减”实施涉及校内与校外不同方面，其政策效果最终落脚于学生的发展，而学生发展的结果是其个体、家庭、学校等因素共同作用的函数。“双减”督导的内容既要关注实施过程指标要素，又要涵盖评估监测“双减”最终目标的达成指标，所以需要分层、分类构建“双减”督导评估指标体系。

就纵向角度来看，依据国家、省、市、区县四级督导机构的权责义务，明晰各级机构相应的督导重点与工作内容。例如，国家层面督导机构应侧重于强化工作流程，建立统一的“双减”督导评估制度，研制“双减”督导评估要点与质量标准，并建立全国“双减”督导数据库，及时向省市和区县层面反馈督导结果。省市层面则在国家统一的督导指标指导下，依据地方特色研制地方性“双减”督导评估指标体系，制定整体性督导实施方案等。区县可进一步细化上级指标框架与督导要点，侧重于责任督学“双减”实地督导，更加强调基于各级督导结果，有针对性地指导区县教育行政部门、学校改进教育教学工作。

就横向角度来看，根据“双减”工作领域差异与督导对象的不同，教育督导机构应分类制定校内作业管理、课后服务与校外培训机构等督导专项评估指标和标准。在具体项目指标选取上，可基于斯塔弗尔比姆(Stufflebeam)提出的CIPP评价框架——“背景(Context)-投入(Input)-过程(Process)-结果(Output)”(3)D.L.Stufflebeam，“The CIPP Model for Evaluation”，D.L.Stufflebeam，G.F.Madaus and T.Kellaghan(eds.)，Evaluation Models：Viewpoints on Educational and Human Services Evaluation，Boston：Kluwer Academic Publishers，2000，pp.279-317.，对督导对象落实“双减”政策的条件、目标、行动及效果进行系统评估，涵盖全环节的重要因素，并完善督导标准与评估工具。以责任督学挂牌开展“双减”督导为例，督导评估内容不仅仅包含背景因素(如社会环境、学校文化氛围等)与容易观测的投入因素(如学校落实“双减”的经费保障、师资队伍、硬件设施等)，还包括当前督导重点关注的课堂教学、作业管理、家校互动等过程因素，同时还要进一步强调“双减”效果，如学校教育质量提升程度、学生发展水平、家长满意度等结果指标。具体标准可基于发展性评价理念来构建，除了强调硬件设施、资质规范、学生作业时间等结构性指标是否达到政策刚性的要求外，还应采用弱框架原则确定文化氛围、课堂教学等情境性指标，以及关注“双减”实施前后学生进步幅度等学校效能元素。

(三)积极探索多元主体共治机制，推进督导队伍专业化

“双减”政策的落地标志着我国减负治理开始走向校内校外协同治理，而多元共治能带来“双减”工作的善治。如前所述，虽然“双减”督导主要由各级教育督导部门主导，但因“双减”改革涉及政府、学校、教师、学生、家长、校外培训机构等多方利益调整，需协调利益相关方达成共识、共同行动。因此，在推进“双减”督导常态化实施过程中，应构建督导主体多元协同共治的体制机制。

其一，建立包括各级政府机构、第三方监测评估机构和社会公众等主体在内的“双减”督导格局。其中，宏观层面应强化政府履职，促使各级政府发挥“元治理者”角色，同时加强教育督导系统与组织、编制、财政、人事、市场监管等其他系统的联动作用。例如，在校外培训机构专项督导工作中，教育督导部门可会同教育部门和科技、文旅、体育等非学科类主管部门，人民银行、银保监等金融管理部门等研制督导评估标准。第三方监测评估机构可在“双减”评估监测等专业性较强的督导工作中担当专业治理角色。家庭、社会公众则在“双减”督导中起到民主监督作用。中观层面，注重提升参与督导的组织化水平，组建由国家督学、地方督学、专家学者等专业人士于一体的“双减”实地督导团，以多元主体的专业优势和内部张力保障“双减”督导有效性。微观层面，督导过程还要积极鼓励各方利益主体理性沟通、平等交流、充分表达利益诉求，形成推进“双减”政策的统一价值判断和行动共识。

其二，着力提升督导队伍的专业化水平。受督导主体的理念、专业能力等方面的影响，即使面对相同任务，不同督导主体关注的督导问题、选择的督导方法、形成的督导结果也会产生较大差异。因此，一是要健全督导队伍准入机制，严把“入口关”。在提高各级各类督导人员任职标准的基础上，通过健全公开选聘制度，严格选拔与吸纳一批业务优秀、工作敬业、专业经验丰富的人员专门从事督导工作。二是完善督导队伍培训机制，加强“学习关”。系统制定“双减”督导培训规划方案，重点开展“双减”政策精神、督导方法等内容的培训，并针对督导人员工作经验与年限的不同分层分类施训。同时，创新培训模式，采用“需求分析+集中授课+案例研讨+自我反思”模式、“以干代训”、“以老带新”等形式及时解决督导人员在督导中出现的业务盲点、能力弱点，针对性提升督导队伍专业素养。

(四)推动数据赋能督导方式方法，保障督导结果精准权威

面对“双减”工作复杂的治理环境、多元的治理主体及具有不确定性的治理过程，传统基于经验的、直线式督导方式亟需向基于证据的、闭环式方式转变。而大数据能够及时捕捉、传递来自多层次的丰富数据信息，有助于增强决策的前瞻性、科学性和统筹性。大数据背景下，“双减”常态化督导的方式方法也应有所创新：一是整合构建国家主导、分级共享的“双减”督导智能化管理平台，提高督导管理的信息化水平。通过智能化数据管理平台，打通四级督导体系数据共享渠道，互通互联，避免“多头督导”，减轻地方与学校压力；二是积极建设区域教育督导基础数据库，充分利用大数据支持常态化督导与决策服务。例如，北京市基于教育督导信息化建设目标，建构了具有督导数据采集、评估、教育舆情监测、督学责任区网格化管理功能和教育决策支持功能的督导信息管理应用系统，实现了多源督导评估数据的综合分析和可视化展示，极大提升了“双减”督导的时效性与精准性。

同时，“双减”督导问责的严肃性、权威性也要求有客观可靠的督导评估数据为依据。当前我国“双减”督导已建立了重点事项半月通报制度、设立举报平台，明确要对督导发现的问题整改不力、推诿扯皮等情形根据《教育督导问责办法》启动问责程序，层层传导压力，逐步完善“双减”督导问责制度。在此基础上，如何提升“双减”督导数据与结果的信效度成为落实督导问责的关键问题。一是坚持定性评价与定量监测有机结合，利用大数据提升督导结果的客观性。例如，对学校课堂教学、课后服务开展情况可采用传统推门听课、校园巡视、座谈走访等实地督导方式获取第一手资料；对“双减”后学生学业负担、家长满意度等长期、隐性的结果性指标，可以利用大数据、智能化手段动态伴随式采集学校与家庭教育过程的信息数据，实现督导数据间的“三角互证”；二是运用大数据技术及深度学习技术建立各级数据分析模型，实现“双减”实施过程性精准督导、个性化分析诊断和自动化预警服务，动态追踪整改落实情况，智能辅助督导问责。