中华人民共和国成立初期北京市街道居民委员会的产生

2023-06-06黄利新陈繁芝

北京档案 2023年2期

黄利新陈繁芝

中华人民共和国成立初期，中国共产党积极探索符合城市特点的基层社会管理体制，街道居民委员会便是代表。该体制虽历经改革，但影响至今。首都北京是较早建立街道居民委员会的城市，其街道居民委员会的建立在全国具有典型意义和示范作用。本文将深挖档案资料，探究北京市街道居民委员会的产生过程。

一、众多功能单一的街道群众组织的建立

1949年1月31日，北平和平解放。入城后，为有效联系群众、实现城市街道的接管建政，北京市委决定向市区各保派遣由3～5名干部组成的工作组。由于干部人数较少，工作组一进入街道就在群众中寻找和培养帮手——积极分子。按照“历史清白”“靠拢我们”“联系群众”“工作积极”[1]的标准，工作组通过“地下党介绍”和“已熟悉的积极分子介绍”[2]，以及访问、座谈等方式发展了一些普通群众作为积极分子。他们大多为三轮车夫、小商贩、工人家属、自由职业者等，工作组干部对他们进行简单教育后，就组织其协助政府开展街道工作。

1949年3月，北平市宣布废除保甲制度，开始以街道工作组为班底，效仿农村建政的经验在区政府下建立街政府（编制9人），作为城市一级政权。由于干部人数不够，有不少积极分子被吸纳为街政府干部。街政府建立不久，刘少奇指出，“城市集中”异于乡村的“分散”，为防止“政出多门和低效率”，应减少政府层级，取消街政府。[3]根据中央指示，6月30日，北平市決定“取消街政权”，原街政府干部充实到派出所，实行“街派合一”。

街政府取消后，其承担的工作主要由派出所的一两个民政干事负责。街道工作异常繁重，包括民政、卫生、处理民事纠纷、建设、文教等工作。此外，还要领导群众突击各种“中心工作”，协助市政府各局推行各项行政工作[4]。因此，各派出所将辖区内的积极分子组织起来，成立了众多“功能不一”的群众组织，如卫生委员会、治安保卫委员会、房屋修缮委员会、优抚委员会、社会救济小组、军属小组、房地产税纳税小组、电费收费小组、防火自卫队、公房管理委员会、合作社业务委员会等[5]，各派出所的群众组织少则十几种，多的达到了23种。

这些群众组织建立后，除了做些居民福利工作外，主要是协助各级党和政府完成行政工作，如统计孕妇和出生婴儿情况，调查失业无业人员情况，办理劳动就业登记，统计失学儿童、文盲情况，了解军烈属、贫苦市民生活情况，通知或送发优抚金、救济金，为税务局开具和发放税票，为法院送传票等。甚至人民银行布置推销有奖储蓄券，新华书店布置推销领袖像、卫生画报，合作社布置销货、算账，保险公司布置宣传人身保险办法等亦派给群众组织办理[6]。各派出所以此方式发动积极分子参与街道管理，完成了大量行政工作，克服了当时“干部少，人手不足”的困难，减轻了政府负担。

二、社会需要具有综合功能的街道群众组织

积极分子非体制内干部，无薪酬，协助政府工作属于义务劳动，各派出所难以有效教育和管理他们。在实际工作中，民政干事对积极分子是“布置工作多，检查工作少”[7]，以至于不能有效指导积极分子的具体工作，问题百出。如“草厂八条、博兴胡同等四个派出所的救济工作不当的占30%”[8]。个别积极分子仗势欺人，违法乱纪，“到群众家里面乱吃乱喝”“住房不给钱”[9]。积极分子虽是群众身份，但在群众心中他们代表着政府，个别积极分子工作作风恶劣，影响了政府形象。

积极分子兼职多，任务重。由于能发动的积极分子人数较少，街道工作繁杂，民政干事只得安排一些对街道工作特别热情的积极分子兼职，他们一般都兼任3～5职，最少也兼任2职，多者甚至身兼13职[10]。当时每个街道派出所辖有上万人口，积极分子传达一个通知要跑遍全派出所管界，“忙得连饭都顾不上做，小孩子也没法照顾，甚至影响生产”。[11]迫于生计，不少积极分子慢慢地“积极不起来了”。

积极分子队伍的组成也有不符北京市委要求的情况。进城初，北京市委希望在劳动人民尤其是工人中发展积极分子，强调积极分子的“历史清白”。但劳动人民因忙于生计不愿意加入积极分子队伍，表示“没那么大功夫，干不了”。加之积极分子人数不足，基层干部往往只注意其“积极程度”，发展了不少不符合上级要求的积极分子。这引起了北京市委的警觉。

党政各部门对街道群众组织缺乏统一领导。区政府、区委会、区妇联、公安分局、区法院、区合作社、区卫生所等单位都可以直接向群众组织布置工作，无统一安排。如1952年10月，东单区公安分局、区委会、区卫生委员会、区识字委员会、区法院、区就业委员会等同时向街道群众组织布置了亚洲太平洋地区和平会议与国庆节的宣传、保卫及大扫除，司法改革，劳动就业宣传，登记与扫除文盲等六项中心工作[12]。由于积极分子身兼多职，对于上级布置的工作任务，往往一窝蜂地上，出现了“卫生委员去搞房屋修缮，房屋修缮委员又搞治安”[13]的乱象。这既加剧了积极分子的忙乱，又造成工作难以有序开展。

针对上述问题，北京市决定对街道群众组织进行改革：加强党的统一领导、精简群众组织、整顿积极分子队伍、积极分子尽量实行“一人一事”原则。为实现上述改革目标，1952年，北京市决定用具有综合功能的群众组织取代原有的众多功能单一的街道群众组织，于是街道居民委员会应运而生。

三、街道居民委员会的成功试验

北京市最初提出了两种类型的居民委员会试点方案：一种是大型的，即在一个派出所辖界范围（约二三千户）内建立一个居民委员会，有100-200多个代表（即以前的积极分子），再由这些代表选举21人组成居民委员会，并同时设立几个专门工作委员会（如治安、卫生、优抚、建设、宣教等委员会）；另一种是小型的，即在一个派出所辖内建立几个至十几个居民委员会，每一个居民委员会有20-40多个代表，再由这些代表选举居民委员，设置5-11个委员。1952年10月，按照上述两种方案，北京市在东单、西单、东四、宣武等四个区，各选择了一个派出所进行试验。结果不论大小型居民委员会试点方案，都取得了一些实际成效。

第一，工作负担减轻。居民委员会成立后，一部分积极分子经过民主选举成为居民委员或居民小组长，基本上只任一职，其工作任务比之前有所减少。如西单区某居民委员会主任反映其在工作最忙时，每天只要两三个小时就可以把工作做完，不至于因为街道工作而影响生产[14]。第二，工作分配指令统一，居民委员会工作效率高。有群众反映：过去各种组织的积极分子接踵登门，“刚有人来问耗子逮着没有，又有人来查房子漏不漏、电线坏不坏，转身又有人来动员购买储蓄券”，使人不胜其烦。居民委员会成立后，“一个代表一次可以传达几件事，同时，事情也较前减少了”[15]。第三，改进了工作作风和工作方法，居民委员会为街道居民做了大量公共福利工作。如“维修路灯”“修好下水道”“修整道路”等[16]。这些工作改善了居民的生活环境，解决了居民的许多实际困难。

试验结果还显示，小型居民委员会比大型居民委员会更好。第一，小型的活动地区小，熟悉情况，开会办事便利，利于节省居民委员的精力和时间，工作容易安排和深入；大型的则地区大、委员多，开会、工作都不方便。第二，小型的代表人数少，便于商量办事；大型的代表有一二百人，难以召集开会讨论。[17]因此，北京市决定建立小型居民委员会。

新建立的居民委员会由委员7～11人组成（每届任期一年），其中主任一人、副主任1～3人，各委员根据分工负责各项工作；居民委员会一般管辖“一百至六百户居民”；居民委员会下设居民小组，居民小组管辖“十五户至四十户居民”[18]。作为街道群众性自治组织，居民委员会主要有三项任务：宣传政府政策法令，发动群众响应政府号召；向政府反映居民的意见和要求；根据居民意见，办理街道范围内的公益事业。居民委员会取代了原有的大部分街道群众组织的功能，只有全国性群众团体的基层组織，如抗美援朝支会等得以保留。1954年6月北京市开始全面建立居民委员会，到1955年底，全市基本完成。

总之，北京市街道居民委员会的产生是中国共产党把群众路线同首都基层群众自治组织建设相结合的历史产物，它自中华人民共和国初期产生以来，其性质、组织、作用一直未发生根本性变革，至今仍在基层社会治理体系中发挥着重要作用。这充分说明了居民委员会这一制度符合中国国情，具有强大的生命力。

*本文是湖南省研究生创新项目“解放战争时期中国共产党接管城市的宣传动员研究（CX20211012）”的阶段性成果。

注释与参考文献：

[1]《第八区工委会工作汇报（二月二十八日—三月三日）》（1949年），北京市档案馆藏：38-1-4。

[2]《七区建政总结（1949年）》，北京市档案馆藏：45-1-12。

[3]《刘少奇同志对天津工作的指示（1949年4月24日）》，北京市档案馆藏：101-1-3。

[4]《关于“民政干事工作”的意见（1952年7月8日）》，北京市西城区档案馆藏：2-1-133。

[5][15][17]北京市档案馆、中共北京市委党史研究室编.北京市重要文献选编（1953）[M].北京：中国档案出版社， 2002：224，228，229.

[6][12]《关于城区街道组织的情况与改进意见（1952年10月14日）》，北京市档案馆藏：1-9-250。

[7][9]《东四区人民政府关于街道积极分子工作情况的报告（1953年11月20日）》，北京市东城区档案馆藏：11-1-115。

[8]《北京市前门区人民政府一九五三年工作总结（1954年1月18日）》，北京市档案馆藏：1-9-250。

[10][13]《关于街道群众组织情况（1952年）》，北京市档案馆藏：39-1-298。