社会治理视角下110 非警务警情的困境与破解

王玥琛

（安徽公安职业学院，安徽 合肥 230031）

110 报警服务平台（简称“110”）是公安机关受理处置报警、紧急求助和警务投诉的报警服务平台，也是公安机关维护社会治安秩序、保护公民合法权益最基层、最前沿的窗口。从漳州会议①1996 年，公安部召开漳州会议，介绍并推广漳州110 的先进经验，推动全国各地110 报警服务台的规范化建设。经验推广到“四有四必”②1998 年，公安部在《110 报警服务工作规范化标准》中正式提出，110 报警服务工作要做到“四有四必”，即“有警必接”“有难必帮”“有险必救”“有求必应”。要求的提出，再到“三台合一”③2004 年，公安部开始整合110 报警台、火警119 报警台、交通事故122 报警台，合成为统一的110 报警服务台，即“三台合一”。的基本实现，“有困难找警察”观念深入民心，致使非警务警情④非警务警情，也称作“双非”警情，是指在公安机关接处警环境下产生的，未纳入受警范围的非警务、非紧急类报警，具体包括矛盾纠纷、非紧急求助、业务咨询等类型。接警量逐年上升，在110 总接警量中“稳居高位”。公安机关成为处理基层社会民间纠纷的主力军，这加剧了警力资源紧张的局面，使“精准警务”的实现更加困难。2019 年6 月，公安部出台《为公安派出所减负10 项措施》；2022年4 月，国务院办公厅发布《关于推动12345 政务服务便民热线与110 报警服务台高效对接联动的意见》，对有效分流非警务类报警提出明确要求。各地也积极探索分流举措，但实践证明，减负实效并不显著。经统计，H 市2020—2022 年110 报警服务台接报的非警务警情量占总警情量比例分别为60.3%、59.4%、56.3%①数据来源于H 市公安局情报指挥中心。，公安机关处警工作仍承受巨大压力。寻根究底，社会治理体系不够健全、人民群众认知固化是非警务警情持续涌现的根源所在。当下的分流举措侧重于事后处理，对非警务警情的源头防治关注不足，从而使得非警务警情层出不穷，却又难以高效化解。

一、非警务警情困境凸显

非警务警情困境贯穿于公安机关“派警—接警—处警”的全过程，体现在民警“值班—办案—主备勤—副备勤”循环往复的每一个环节，有限的警力资源因为被非警务警情过度占用而不堪重负，人民警察不仅是一方平安的“守护人”，还是人民群众的“调解员”“倾听者”。这不仅削弱了公安机关主责主业的工作效能，也在一定程度上影响了安定有序社会环境的维护。

（一）派警阶段：“疑警从有”阻碍“精准分流”

近几年来，各地纷纷建立12345 政务服务热线（以下简称“12345”）和110 分流联动机制，试图将受警范围之外的警情以一键转接的方式交由12345 处理，以缓解非警务警情占用警力资源的现状。然而，由于非警务警情复杂多变，各地12345 和110 又皆秉持“疑警从有”的处置原则，致使12345 和110 对接联动处置效率低，“精准分流”难以实现，非警务警情分流受阻、回流现象时有发生，非警务警情总量并未有效减少。

1.非警务警情存在事态演变的可能

即使非警务警情报警人的最初诉求不属于公安机关受警范围，但由于事态发展存在不稳定性和易升级性，如果110 不及时派警，不排除“民转刑”“刑转命”案件的发生。公安机关作为人民群众平安的“守护人”，社会秩序的“维护者”，为了避免非警务警情冲突升级、矛盾演化，只能及时派警开展现场处置。

2.非理性报警使民警难以判明现场真实情况

报警人对纠纷现场的描述是110 决定派警与否的主要依据，但实践显示，多数报警人在描述警情现场情况时处于情绪激动状态，夸大型、威胁型、扬言型报警屡见不鲜。例如，当报警事由为非警务诉求，被告知不属于公安机关职责范围，将转交12345 处理时，一些报警人就会因诉求没有得到满足，公安机关不能及时介入而强烈不满，扬言“警察不来，我就杀人”“警察不帮我，我就跳楼”，迫使110 派警以推进问题的解决。因无法准确判断现场真实情况，为了最大限度地保护当事人合法权益，110 只能本着“疑警从有”原则立即派警处理。

（二）接警阶段：“有警必出”让有限警力不堪重负

公安机关深谙“100-1=0”的道理，一个履职缺位的影响足以摧毁九十九个高效处警积累的良好形象。虽然有时警情并不在受警范围内，但实践中公安机关仍坚持“疑警必派”“有警必出”的原则，久而久之，建筑噪声、家庭矛盾、劳资纠纷等非紧急、非警务纠纷等逐渐成了司空见惯的报警理由。以H 市S 分局J 派出所（以下简称“J 派出所”）为例，J 派出所辖区面积约83 平方千米，辖区人口约35 万人。现有民警55 人，辅警73 人，警民比不足0.016%。随机选取J 派出所某日工作动态：2023 年3 月4 日，全天接处警123 起，其中刑事案件3 起，治安案件2 起，纠纷求助类92 起，走火警情5 起，黄赌毒6 起，法制教育类3 起，敏感警情1 起，无效警情11 起，当日纠纷、求助类非警务警情占比高达70%①数据来源于H 市S 局J 派出所。。非警务警情源源不断，一辆巡控车同一时间接到多个报警的情形频繁发生，巡警数量有限、分身乏术，无奈之下只能请求分局增援，或驾驶巡控车带着上一警情的当事人去处理下一警情。“警力不足+超负荷工作”的情况不仅会抑制公安队伍战斗力的发挥，还会给社会长治久安带来隐患。

（三）处警阶段：“全程调处”弱化公安机关主责主业

一方面，全程、深入调处非警务警情让公安机关业务质效难以得到保障。由于每一起非警务警情都要经历“快速到场—查明事实—斡旋劝说—达成协议—结束调解”的调处流程，耗时耗力，这让民警深陷调处工作的泥淖难以脱身，进而影响到刑事侦查和治安案件查处的警力配置。当民警没有足够的时间和精力投入主责主业时，就容易在案件查处过程中出现调查不充分、取证不规范、处置不到位等问题，这无疑会制约公安机关工作效能的提升。另一方面，全程调处让民警陷入两难境地。因为如果以简单告知当事人解决纠纷的责任单位来代替民警的调处工作，就有可能会面临报警人重复报警甚至无理投诉的情形，降低群众对人民警察的满意度。但是，如果每一起非警务警情都要求民警全面参与调处，就可能出现民警超越权限执法的情形，这无疑有悖于执法规范化要求。由此可见，全程调处非警务警情不仅造成公安机关警务和非警务工作质效下降，还对公安机关树立执法公信力产生了一定的负面影响。

二、困境原因剖析

当下公安工作面临非警务警情得不到有效分流，有限警力被非警务警情大量占用的困局，究其原因，除分流联动机制单一且不健全外，更根本的原因在于基层社会治理体系存在短板弱项，人民群众自治潜力未被充分激发，以及对警察权威“扩大化”的固有认知。

（一）基层社会治理能力不足、活力不够

1.警民联调室②警民联调室是设立在派出所内的人民调解组织，负责非警务纠纷的调解工作。作用发挥有限

警民联调室是公安机关健全社会治理、改善社会服务的重要抓手。目前，各个城区派出所普遍设有一个警民联调室，但配备的调解员数量有限，实行日间“两班倒”工作制。虽然警民联调室成功分流了一部分非警务纠纷，但存在调解员数量不足、夜间无人值守、调解效率不高等问题，无法全面缓解警力资源被占用的现实困境。一方面，每一时段警民联调室的在岗调解员人数有限，难以应付同时段发生的多个非警务纠纷，此时民警就不得不参与调解；另一方面，警民联调室夜间无人值守，夜间发生的非警务纠纷只能由民警负责调处，如遇经济纠纷，公安机关不得插手干预，也无法实现与其他组织单位的及时对接联动，只能尽力平息当事人情绪、做好稳控工作。

2.多元化解纠纷机制不健全

近年来，各地纷纷出台多元化解纠纷条例，推进多元化解纠纷机制建设，为非警务纠纷分流联动打开了新的突破口。但在实践中，多元化解纠纷机制主要依托人民法院建立完善，矛盾纠纷多元化解中心由区法院、司法所主导组建，工作重点放在“诉源治理”上，仅接受法院分流的“诉前调解”，尚未与公安机关建立非警务纠纷的分流通道。此外，综治统筹协调部门、群团组织、基层群众性自治组织等部门或组织在矛盾纠纷多元化解工作上的职能发挥不足，城乡社区治理体系尚未实现与非警务警情处置的有效衔接，使得有限警力被非警务警情消耗的现状难以依托多元化解纠纷机制得到解决。

3.网格化管理推广力度不强

党的二十大报告中提出要完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾化解在基层、化解在萌芽状态[1]。网格化管理是打造共建、共治、共享社会治理新格局的实务之举，然而，现阶段各地网格化管理制度推行不深入、不全面、不精细。一方面，传统的网格化管理未实现与公安机关接处警的有机衔接，社情、警情、舆情及各类救助信息尚未建立完善的分流联处机制。另一方面，统筹全局的“城市运行中心”网格化管理难以建立。以智慧公安建设为牵引，实行“网格管理+智能运维+公安增援”运行模式的“上海做法”[2]，有效加快非警务警情的响应速度和提升其调处效率，实现警力资源的减负释压，但因各地顶层部署缺位、经费人员保障不足、信息融合不充分等原因，各地的网格化管理建设推行力度仍较弱。

（二）人民群众“四自”①根据党的二十大报告，“四自”即城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。意识欠缺

当今人民群众普遍存在的“四自”意识欠缺的问题使得群众自治潜力未能被充分激发，当日常纠纷不知道该如何解决时，不少群众往往不愿意花费时间和精力来提升自我解决问题的能力，而是习惯性地等待公权力介入，期待依赖公权力机关的权威力和执行力推进问题的解决。长期以来，公安机关因有效处置了各类非警务、非紧急的报警求助，加之群众对12345、人民调解委员会等其他救济途径的权威性、有效性仍处于不熟知、不认可的阶段。在发生纠纷时，求助110 成为群众的不二选择，大量不属于法定受理范围的警情纷纷涌向公安机关，直接导致非警务警情量上升，基层民警接处警压力倍增。

（三）人民警察权威被“全能化”

当下我国仍呈现出“大政府，小社会”的格局，政府还未能从“全能型政府”中摆脱出来，民众对政府部门还有着高度依赖[3]。人民警察办民之所需、解民之所困的新闻报道屡见报端，进一步强化了“有困难找警察”的舆论导向。高层邻居养鸡、面条机噪声污染、网约车司机绕路等，只要拨打110，各类纠纷求助都能得到及时有效处理。相对于耗时耗力，且要承担诉讼费、律师费的司法途径，公安机关解决诉求具备“零成本、高效率”的显著优势。不少民众基于“成本—效益”因素的考量，为规避“诉累”风险，而选择高效、经济、便捷的“110 调处”途径，以实现矛盾纠纷的高效化解。人民群众长期以来对人民警察执法权威的充分信任，无形中扩大了其对警察执法权的认知范围，导致人民群众将人民警察视为全能的“守护者”。当遇到非警务纠纷、需求助事项时，人民群众首先想到的是报警，试图借助警方执法权的优益性、命令性快速解决问题。

三、破解思路

社会治理是维护国家安全和社会稳定的重要内容，非警务警情的减负释压应放到社会治理体系健全大局中谋划，充分调动群众有序参与基层治理的积极性和主动性，融合互联网、大数据、人工智能等治理新动能，实现非警务警情“前端防控、中端联动、后端跟盯”，探索多元化、精准化、规范化的社会治理新格局。

（一）持续宣传引导，转变固有观念

1.拓宽渠道：引导群众合理表达

人民警察的职责来自法律的规定，并不是来源于部门的承诺和人民群众的主观认知，各出警单元在应对各类警情时不能“大包干”[4]。要想让人民群众明确110 接处警的职责边界，必须在借助舆论进行宣传引导的同时，畅通人民群众的诉求表达通道。各地政府应不断整合资源，拓宽渠道，“线上+线下”双向发力，全方位、多角度开展宣传工作。通过组织社区法制宣讲、制作正确报警宣传动画、发布线上趣味问答等方式，一方面引导广大人民群众熟悉110 受警范围，帮助他们准确判断自己的诉求类型，使广大人民群众能更正确地使用110 报警电话；另一方面，广泛宣传非警务诉求解决途径，让人民群众知晓处理“急难愁盼”问题的对应主管部门，让他们遇到问题时能更合理地选择救济渠道。只有双管齐下进行宣传引导，才能实现报警的规范化，有效减少非警务警情，充分释放警力资源，进一步增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。

2.创新方式：搭建“枫桥式”自助平台

各地政府可依托政务服务网，融合人工智能技术，创建“枫桥式”自助答疑交流平台，提供24小时全天候法律咨询、典型案例指引、诉求解决建议等免费法律服务。同时在平台设置经验分享交流模块，倡导人民群众分享自主解决问题的成功经验，形成人民群众之间的良性互动。鼓励人民群众通过主动咨询、积极学习、自主研判等方式自行解决非警务问题，形成“小事自己办，急事找公安，矛盾不激化”的和谐氛围。逐步引导群众树立合理使用警务资源的意识，强化群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的能力，以节省有限的警力资源，为“精准警务”的实现提供保障。

3.扩充维度：建立多种宣传场景

非警务警情出现至今已有数十载，“有困难找警察”的观念已在人民群众心中根深蒂固，要想实现非警务警情的“松绑减负”，必然要经历长期且持续的宣传引导过程。相关责任单位应研究提出战略性、前瞻性宣传方案，立足长远，拉长宣传战线，建立“家庭+学校+社会”多种宣传场景，普及广度覆盖“未成年人+成年人”。推进宣传工作“进社区”“进校园”“进企业”，引导人民群众转变对警察执法边界的固有观念，激发人民群众参与治理积极性，进而实现非警务诉求的“去警务化”。

（二）完善社会治理体系，实现源头防治

完善社会治理体系，最重要的就是防控化解各类矛盾风险，确保矛盾风险不外溢、不扩散、不升级、不变异[5]。公安机关必须牢固树立共建共治共享的社会治理理念，将“源头防治”作为破解非警务警情困境的关键切入点，推进“警源防治”，实现“抓前端、治未病”。

1.充实义警①义警，是在坚持和发展新时代“枫桥经验”背景下，志愿协助公安机关民警排查风险隐患、化解矛盾纠纷、开展法治宣传等工作的社会服务群体。队伍，优化群防群治实效

通过扩充义警队伍、建立义警服务微信群、设立流动调解室等方式，鼓励社区党员志愿者、居民代表、社区工作者积极参与基层社会治理，强化社会基层治理“末梢”担当，缓解社会面执勤力量薄弱的现状。义警队伍要做到能听懂人民群众语言、熟知人民群众诉求，全面掌握社情民意，收集纠纷苗头、警情隐患，做好排查登记、预警评估、调处化解工作。义警队伍与派出所、司法所之间要保持信息互联互通，建立常态化会商机制，实现资源融合、信息共享、优势互补。通过提升义警队伍专业服务水平，构建“未警先防”的矛盾纠纷预防和化解治理机制，推进执法关口前移，实现矛盾纠纷“早发现、早介入、早化解”，从源头上降低非警务警情发生的可能性，从而缓解非警务警情的现实困境。

2.建立“智慧云调解”平台，提升社会治理效能

推动新技术应用与社会治理创新深度融合，实现数字赋能、数字治理，是推进基层社会治理现代化的必然趋势[6]。各地应坚持和发展新时代“枫桥经验”，创新“未警先防”新模式，吸纳退休员额法官、高校法学教师、公益律师等“专精尖”社会力量，搭建“智慧云调解”平台，开辟“零距离服务”通道，建立干预机制，预防普通矛盾纠纷向非警务警情发展。“智慧云调解”平台要做到能根据人民群众的纠纷类型智能匹配专业调解员，依托调解员的专业法律知识和经验优势推广“智慧云调解”平台，提高其知名度，让广大人民群众遇到非警务、非紧急纠纷时逐渐由“找警察”转变为“找调解员”。将证据提交、纠纷调解等业务数字化，倒逼工作机制完善，提高相关部门的行政效率、服务效果[7]。通过智慧赋能增强治理主体能力，进而提升调解效果，将非警务警情化解在萌芽阶段，最大限度地激发民力、释放警力。

（三）构建多元联动机制，破除分流梗阻

现阶段非警务警情分流机制单一，不管是依托12345 与110 对接，还是借助警民联调室分流，皆因机制不完善而存在联动梗阻现象。要科学合理分流非警务警情，需构建多元协同联动机制，提升非警务警情联动处置效率，增进协同服务效能，落实“抓中端，提能效”。

1.创新“三调联动”①“三调联动”是指行政调解、人民调解、司法调解发挥各自优势，衔接联动、调防结合，为满足基层人民群众高效公正解决纠纷多元需求的大调解工作机制。新模式

根据《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》中公安机关110 报警服务台对接报的非警务纠纷可以通过大调解组织分流到相关责任单位进行处理的规定，各地政府可通过整合社会解纷资源，建立“三调联动”新模式。全国公安机关治安管理部门加强矛盾纠纷多元调处，通过“解民忧、守民心”，更好地做到“保民安、惠民生”[8]。一是在警务站或综合执法站设置“警民快调点”，安排1～2 名人民调解员驻点，处理公安机关接报的发生在附近的小微非警务纠纷，实现非警务警情的就近调处、就地化解。二是在社区设立“民生调解组”，由辖区退休干部、物业代表、社区志愿者等具备“人地两熟”优势的社会力量组成，公安机关可以将接报的调解难度大、耗时长的邻里纠纷、婚恋纠纷、物业服务纠纷等非紧急、非警务纠纷分流至社区“民生调解组”调处。三是由区法院、司法所主导组建“多元 纠纷调解室”，承接公安机关接报的调处所需专业性较高，且可能进入诉讼程序的非警务诉求，如劳资纠纷、土地纠纷、消费纠纷、医患纠纷，开展“诉前调解”和“诉调对接”。

“三调联动”机制立足保障人民权益，在征得诉求人同意的前提下，对非警务诉求进行更准确的定性、归类和分流，实现非警务警情从“政府包揽”向“多方共治”转变，从“行政末梢”向“治理枢纽”转变[9]，这样不仅能有效缓解公安机关“为民解难”却“无权处置”的两难境地，还能为民警处理其他警情提供更加充裕的时间。

2.建立“一警三派”联动治理模式

当下12345 与110 在派警层面的非警务警情对接联动已基本实现，但在处警层面公安机关却未能实现与责任单位、社会自治组织的协同联动。为实现“政府牵头督办+责任单位处理+社会组织协助”联动协作模式，可建立“一警三派”非警务警情联动治理模式，为人民群众提供更及时高效、更专业优质的社会公共服务。“一警三派”是指对公安机关接报的非警务警情，一派民警快速到场先期处置，二派相应责任单位线上远程指导或现场承接处理，三派社会组织到场接力调处。融合治理力量成为矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制的内在需求和重要功能，通过调动和增强政府职能部门、社会性组织、公众等多元主体共同参与社会治理的积极性和执行力[10]，在派警次数不减少的基础上，实现政府主导、部门协同、社会联动，助推非警务诉求的解决从“单打独斗”转变为“多方联动”，实现非警务诉求及时响应、有序分流，从而大幅缩短民警现场调处时长，有效缓解警力不足的现实困境。

（四）建立“府警社”平台①“府警社”平台，是依托互联网、大数据等现代科技手段，实现12345 政府服务热线、110 报警服务台、社会自治组织之间社情、警情、舆情、案情等数据共享互通、信息高效流转的立体化社会综合治理联动平台。，提供信息化支撑

针对非警务警情联动协作机制数据共享不充分、信息化支撑不到位的问题，可由政府牵头主导，搭建“府警社”互通联动平台。在不违反国家保密规定的前提下，实现12345、110、社会自治组织之间社情、警情、舆情、案情等数据共享互通、信息高效流转，保障非警务警情分流转办工作无缝衔接，为“三调联动”和“一警三派”联动机制的运行提供技术支撑。通过关注联动机制解决诉求的结果、程序、效率和人民群众满意度，实现“抓后端、促稳定”。

1.健全协作联动机制

通过“府警社”互通联动平台，明确非警务警情的范围边界、责任主体、工作职责，建立警情分类转办、诉求预警联动机制，确保转办信息统计、处理进度查询、调后民意回访机制落实到位，推进非警务警情一体化、智能化、闭环式处置。不断细化非警务警情转办措施，推进协作联动机制的制度化、规范化，提升社会治理体系的协同性、整体性、实效性。

2.落实跟盯回访和联合考评

依托“府警社”互通联动平台，建立非警务警情民意跟盯回访、调处质效联合考评机制。对转由政府各职能部门承办、社会力量调处的非警务事项，平台须督促其按照规定时限将办理进度、处理结果及民意评价情况统一反馈，并纳入单位机制建设及联动工作考核范围，以促进责任主体更好地树立以人民为中心的发展理念，努力为人民群众提供更及时、更优质、更贴心的社会公共服务。

3.做好大数据分析

运用现代技术对“府警社”互通联动平台的后台数据进行研判，对非警务警情转办、回流、处理、反馈、投诉等情况进行统计，并按期形成研判报告。坚持问题导向，聚焦非警务警情多发重点领域、分流联动梗阻典型问题、疑难投诉易发关键环节，持续完善多元联动治理机制，增强非警务警情分流精准度和转办规范化，提升为民办实事质效，推进基层治理的智能化、规范化、可持续化。

四、结语

110 报警电话是打击违法犯罪活动、维护社会治安、提供安全服务的重要通道，在保护人民群众人身财产安全方面起到了“及时雨解燃眉之急”的作用，但是110 非警务警情量的居高不下弱化了公安机关主责主业效能，不利于社会治理现代化水平的提升。将非警务警情困境置于社会治理体系之中来破解，是改善公安机关调处非警务警情现状的根本策略。只有聚焦健全共建共治共享的社会治理体系，把“以人民为中心”作为解决困境的出发点和落脚点，积极探索非警务警情“前端防控、中端联动、后端跟盯”的多元 化、智能化、精准化破解路径，公安机关才能更好地实现非警务警情的减负释压，才能更好地全面维护社会安定有序。