信赖保护原则在行政处罚领域的适用及其展开

李晓萍

（上海财经大学，上海 200433；福建警察学院，福建 福州 350007）

一、研究缘起

在信赖保护原则的行政法适用情境问题上，一般以授益行政行为的撤销与废止领域为典型。现有研究成果鲜少关注信赖保护原则在负担行政行为领域的适用情况。究其原因，在于负担行政行为的“撤销或废止”往往对行政相对人而言是一种有利行为，并不会造成其权益减损，故而也不存在需要保护信赖利益的情形[1]71-79。笔者通过实证研究发现，司法实践中信赖保护原则在行政处罚领域有一定的应用。在“聚法案例”数据库以“案由”为“行政处罚”，“全部内容”含“信赖利益”①聚法案例，https：//www.jufaanli.com/，访问日期：2023 年2 月16 日。由于实务中存在“信赖保护原则”和“信赖利益保护原则”混用的情况，因此笔者选取最大公约数“信赖利益”为检索条件。为条件进行检索，共得到裁判文书396 份；以“案由”为“行政处罚”，“原告诉称”含“信赖利益”为条件检索，得到裁判文书237 份；以“案由”为“行政处罚”，“本院认为”含“信赖利益”为条件进行检索，得到裁判文书204 份。以上数据表明，信赖保护原则在行政处罚领域具有事实适用上的关联，且该原则对行政相对人的诉讼主张和法院的裁判说理具有一定的影响力。

司法实践显示，信赖保护原则在行政处罚领域的适用呈现出独特的逻辑场景。即该原则的适用主要不在于权衡行政处罚的“撤销或废止”与被处罚人基于处罚产生的“信赖利益”之间的关系，而在于处理被处罚人基于“处罚前行政行为”产生的“信赖利益”与行政处罚主观过错认定、从轻减轻情节认定等方面的关系。法院裁判观点表明，信赖保护原则在行政处罚相关要件判断中发挥着重要作用，有时甚至直接影响行政处罚决定的合法性判断。本文以信赖保护原则在行政处罚案件中适用的司法实践为研究起点，分析信赖保护原则适用于行政处罚案件的法理逻辑，最后试图总结出信赖保护原则在行政处罚案件中适用的一般性规则，以期对信赖保护原则及行政处罚法相关法律规范的正确适用有所贡献。

二、信赖保护原则适用于行政处罚案件的司法实践

（一）信赖保护原则适用于行政处罚案件的主要情形

信赖保护原则适用于行政处罚案件主要有以下三种情形。一是直接用信赖保护原则判断行政处罚的合法性。在巴东县兴业房地产开发有限责任公司与巴东县水利局、巴东县人民政府水利行政管理（水利）再审审查与审判监督行政案（以下简称“兴业公司案”）中，法院裁定“基于行政法上的信赖利益保护原则，巴东县水利局在实施处罚前，即应依程序对巴东县兴业房地产开发有限责任公司所提补救措施的合法适当性予以审查和回复，其在未予审查回应且不能证明‘补救措施期限’已同时届满的情形下，径行在责令补办审查批准手续的期限内提前六天直接作出行政处罚决定……不符合……对当事人的信赖利益保护原则”①湖北省高级人民法院（2020）鄂行申45 号行政裁定书。。在原告南召县鑫鸿基房地产开发有限公司（以下简称“鑫鸿基公司”）不服被告南召县城市综合执法局行政处罚纠纷一案中，法院认为鑫鸿基公司办有《建设工程规划许可证》，但未按照该证规定的建设规模进行建设，该行为的发生是由于县政府占用鑫鸿基公司土地，而鑫鸿基公司申请调整容积率未获批，且未获批的原因也不是鑫鸿基公司怠于申请造成的，故南召县城市综合执法局的处罚违反了行政法的信赖利益保护原则②南阳市中级人民法院（2020）豫1321 行初34 号行政判决书。，从而判决撤销被告作出的行政处罚决定书。

二是将信赖保护原则相关事实纳入行政处罚“案件事实认定是否正确”的考量范围。比如在儋州海汽场站开发建设有限公司（以下简称“儋州海汽场站公司”）与儋州市人民政府土地行政处罚二审判决中，法院认为儋州海汽场站公司对政府部门作出的上述一系列行为（指此前颁发土地使用证、发出《规划条件设计通知书》等行为）已产生信赖利益，亦应当给予儋州海汽场站公司合理的开发期限。而儋州市人民政府未查明上述事实，以约定动工时间为2009 年4 月30 日前，儋州海汽场站公司未按约定时间动工开发满两年为由，认定是儋州海汽场站公司的原因造成土地闲置并作出123 号决定，显属认定事实不清③海南省高级人民法院（2019）琼行终243 号行政判决书。。在上诉人国家税务总局淄博市税务局第一稽查局与被上诉人淄博万达包装印刷物资有限公司撤销税务行政处罚决定一案中，二审法院认为“被上诉人基于对税务机关完税凭证的信赖而形成的信赖利益保护原则，上诉人作为五部门联合执法之一，未曾调查核实，未予充分考虑上述行为产生的法律后果，作出被诉行政行为，属明显不当……本案的被诉行政行为，存在证据不足、认定事实不清的情形”①淄博市中级人民法院（2018）鲁03 行终159 号行政判决书。，从而作出维持一审判决的决定。

三是将信赖保护原则用来判断行政相对人主观过错的大小及有无。如在本溪满族自治县明达粘土加工厂诉本溪满族自治县人民政府、本溪市人民政府环保行政处罚及行政复议一案（以下简称“加工厂案”）中，法院认为李某某（该工厂厂长）系农村村民，其于1985 年在本村集体土地上继受取得原属于村集体的立窑，并依法办理了营业执照、税务登记，在国家环保政策调整后，又依据规定办理了《建设项目环境影响登记表》，一直合法经营并按规定缴纳税款，对政府存在信赖利益……本溪满族自治县明达粘土加工厂对此不存在明显过错，从而判决“确认关闭决定和复议决定违法”②辽宁省高级人民法院（2020）辽行终981 号行政判决书。。在防城港中盼房地产有限公司（以下简称“中盼公司）诉防城港市防城区林业局林业行政处罚一案（以下简称“中盼案”）中，法院开诚布公地写明“基于信赖保护原则，中盼公司按照该条约定对包括涉案林地的建设用地进行开发建设，即使事后发现土地性质与合同约定不符并出现违法情形，违法情形也不是因中盼公司过错造成的”③防城港市中级人民法院（2019）桂06 行终57 号行政判决书。，从而判决撤销防城港市防城区林业局的行政处罚决定。在莒县奈伦橡胶有限公司与莒县住房和城乡规划建设局（现称为“莒县住房和城乡建设局”）行政处罚二审案中，法院认为“按照信赖保护原则，上诉人基于对被上诉人不当审批行为的信赖而进行建设行为，应当减轻其主观过错责任”④日照市中级人民法院（2015）日行终74 号行政判决书。，从而判决莒县住房和城乡规划建设局的处罚决定明显不当，予以撤销。

（二）信赖保护原则适用于行政处罚案件的裁判观点分歧

以上为司法实践中信赖保护原则在不同角度影响行政处罚决定的例证，具体到信赖保护原则是否适用、如何适用于行政处罚案件的细节问题上，司法实践尚存在诸多分歧，主要表现在以下两个方面。

一是在信赖保护原则是否适用于行政处罚案件的问题上，有的法院持否定态度。如在阳某某与南阳市公安局交通管理支队公安行政管理二审案中，法院认为信赖利益一般指行政相对人对行政机关所作出的授益性行政行为形成值得保护的信赖时，行政机关不得随意变更、撤销或废止该行为。该案中行政机关行政处罚行为的目的是对阳某某的违法行为进行处罚，明显不属于授益性行政行为⑤南阳市中级人民法院（2019）豫13 行终299 号行政判决书。。在湛江市质量技术监督局、广东富漫电器有限公司质量监督检验检疫行政管理二审行政案中，法院更是旗帜鲜明地指出信赖利益保护原则是《中华人民共和国行政许可法》确立的原则，它要求行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可……但在信赖利益保护原则适用上，我国目前仅仅对授益行政行为规定了明确适用，而对具体行政行为、抽象行政行为和负担行政行为都未做规定⑥湛江市中级人民法院（2019）粤08 行终74 号行政判决书。。因此，二审法院认为，一审法院认定湛江市质量技术监督局的处罚行为违反信赖保护原则的判罚属于适用法律原则不当，予以撤销。

二是在信赖保护原则如何适用于行政处罚案件的问题上，法院的裁判观点也并不统一。首先，在信赖保护原则适用于行政处罚的要件层次方面，法院存在不同做法。有的法院将其作为行政处罚“有责性”构成要件加以考量，如前述“加工厂案”“中盼案”中，法院将该原则用于判断相对人的“主观过错”；有的法院则将该原则用于判断行政处罚的“违法阻却事由”，如在王某某与北京市公安局朝阳分局治安管理行政处罚一案中，法院判决王某某主张的信赖保护利益需在公安机关依法向王某某颁发养犬登记证后方能产生……王某某是否履行养犬登记证的申领程序并不能够成为阻却涉案违法行为认定的正当事由①北京市朝阳区人民法院（2020）京0105 行初8 号行政判决书。。其次，法院在信赖保护原则适用于行政处罚案件的具体审查要件方面存在分歧。由于没有统一权威的立法规范或指导案例，司法实践中往往由法院就“信赖基础”“信赖表现”等相应要素进行个案判断。以“信赖基础”要件为例，学理上一般将信赖基础限定为“授益行政行为”，有学者进一步认为信赖基础应限定为“违法授益行为”[2]128-141。然而，在本领域的司法实践中，诸多法院判决认为适用信赖保护原则的基础是行政相对人应有“合法利益”的存在②参见新疆生产建设兵团第八师中级人民法院（2019）兵08 行终12 号行政判决书、新疆生产建设兵团第八师中级人民法院（2019）兵08 行终13 号行政判决书、南阳市中级人民法院（2019）豫13 行终299 号行政判决书。。最后，值得进一步讨论的是，如若当事人的涉案利益为“违法利益”，则行政机关的“明示或默许”在信赖利益的认定中又发挥何种影响。如在蔡某某等城乡建设行政管理二审行政案（以下简称“蔡某某案”）中，法院认为本案“未有行政机关明示或默许其进行建设，故所谓的信赖利益保护原则无从谈起”③厦门市中级人民法院（2020）闽02 行终66 号行政判决书。。法院的判断逻辑似乎是，违法利益如“有行政机关明示或默许”，那么尚存在构成信赖利益受保护的讨论空间。以上论及的种种问题都有待理论上的进一步厘清。

三、信赖保护原则适用于行政处罚领域的法理逻辑

（一）信赖保护原则作为行政法基本原则本身的适用性

信赖保护原则是行政法基本原则之一，这是目前国内行政法学界在行政法基本原则这一“元范畴”问题上达成的共识。而作为行政法领域核心价值宣示的行政法基本原则，具有指导行政规范创设、掌控行政权运作框架、充当司法审查最后“防线”等作用[3]。在我国行政法典和行政程序法典的编纂过程中，学者认为信赖保护原则属于“被执法、司法实践较普遍适用”的“较重要的行政法基本原则”，应将其纳入统一立法建构中加以法定化[4]。虽然，目前基于《中华人民共和国行政许可法》相关规定，信赖保护原则在我国实证法体系中已然实现“部分法律化”，但这并没有改变它作为“一般法律原则”的地位，其仍然能在法律化不足的领域发挥作用，防止行政行为恣意变更，保护相对人的信赖利益[5]114-121。在行政法基本原则的法律效力问题上，行政法基本原则“在对行政事态和社会关系进行规制时与行政法规范具有同等意义的价值”，且在行政法规制过程中具有效力隐含性、高位性、具体性的特点[6]。综上，基于行政法基本原则的功能和效力理论，作为行政法一般性基本原则的信赖保护原则，固然是行政处罚领域的行为准则，亦具有司法上的可适用性。当行政处罚行为抵触信赖保护原则时，应服从信赖保护原则的效力。这也为前述法院直接用信赖保护原则判断行政处罚合法性提供了正当性支撑。

同时，将信赖保护原则适用于行政处罚领域，亦不抵触信赖保护原则适用领域的有关理论。理由如下。

其一，信赖保护原则的适用范围本身并非一成不变。信赖保护原则肇始于德国，最先适用于授益行政行为的撤销或废止领域，后经德国宪法法院不断引用，逐渐发展成为拘束立法、行政、司法的宪法原则[7]。该原则从一开始就具有适用范围上的拓展和更新能力。目前信赖保护原则在公法范围内主要适用于法律的不溯及既往、授益行政行为的撤销与废止，以及含行政计划、许诺、公法合同等行为在内的三个领域。其中，第三个领域由于其概念基本可被具体行政行为覆盖，即便涉及信赖保护问题，其适用规则原则上与授益行政行为的撤销及废止的适用情形相同。因此，该领域有无必要成为信赖保护原则适用的独立领域尚存争议[8]。据此，笔者认为，关于信赖保护原则适用领域的划定，应秉持经验主义而非建构主义立场。现有关于信赖保护原则适用领域的归纳，不应该成为机械僵化的金科玉律，亦不能成为阻碍信赖保护原则适用于负担行政行为的理由。信赖保护原则能否适用于行政处罚，需回归信赖保护原则的理论渊源和其实质内涵加以判断。

其二，行政处罚案件中存在信赖保护原则的适用空间。实践中，行政处罚的案件事实经常跟其他前行政行为相交织。如前述案例所示，相对人往往基于对行政机关此前的行政许可、行政承诺、行政命令、同意或默许等行为产生信赖，进而从事或未从事一定活动，并因此客观上陷入违反行政管理秩序的境地。此后的行政处罚将相对人的活动认定为违法，无疑与此前行政行为所确定的法律状态产生了偏离或冲突，使相对人面临被处罚的不利益。此时，相对人基于对前行政行为的信赖，认为自己的活动处于合法状态而产生的利益受到了不利影响，给予行政处罚的实际效果与授益行政行为的撤销或废止无异。不同之处在于，信赖保护原则在行政处罚中的适用，“信赖值得保护”表现为该信赖利益可以阻却或减轻相对人应受行政处罚的反向不利益，而在一般授益行政行为的撤销或废止中，则表现为对相对人所获的正向利益提供存续保护或财产保护。

（二）信赖保护原则与行政处罚法相关原理的契合性

第一，信赖保护原则与行政处罚责任主义之间具有兼容性。行政处罚责任主义指“只有行为人在实施违反行政管理秩序的行为时具有责任能力和责任条件，行政机关才能予以处罚”[9]。2021年修订的现行《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条被视为是行政处罚责任主义原则的立法明确。该条款的新增不仅符合处罚法定和过罚相当原则，也符合人权保障以及国际立法趋势[10]。虽然目前学界在主观过错的归责原则、具体适用方式等问题上还存在分歧，但无疑都认可主观过错是行政处罚责任认定中的必要考量要素。信赖保护原则切实影响相对人主观过错的认定，理由如下：一方面，信赖保护原则的理论渊源为诚实信用原则、法安定性原则及人民基本权利保障原则，这意味着对人民基于国家公权力行使结果产生的信赖利益提供保护[11]37。另一方面，“行政机关才是公共事务的专家”，公民往往相信行政机关作出的行政行为具有合法性，且基于国家机器的威权性，行政行为一经作出即被推定有效[1]71-79。故而，相对人基于行政行为产生信赖进而从事某些活动，其对行为的违法性无法预见或无法全然预见，也就不能认定其违反或全然违反了注意义务。据此，信赖保护的相关事实可以阻却或减轻相对人的主观过错认定。这也是前文案例中，法院运用信赖保护原则判断行政相对人有无主观过错及主观过错大小的逻辑根据所在。

第二，信赖保护原则与罚过相当原则之间存在自洽性。行政处罚的实施应遵循罚过相当原则，该原则是行政合理性原则在行政处罚领域的具体体现，应与合理性原则中的实体公正原则相对应[12]。罚过相当原则的法条表述为现行《中华人民共和国行政处罚法》第五条第二款：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”罚过相当原则对规范行政处罚领域的裁量权行使具有重大意义，贯彻该原则需全面考量应受行政处罚行为的构成要素和量罚要素，前者如行为人主观过错、违法阻却事由、法定责任年龄、精神状态等；后者如行为人的人身危险性和行为的社会危害性[13]。如前所述，信赖保护原则首先对相对人的主观过错认定存在影响，进而影响行为的有责性认定。其次，行为人的过错程度为量罚要素范围[14]，信赖保护原则的相关事实亦会影响处罚的量罚。再次，在行政处罚的违法性阻却事由方面，有学者认为行政许可属于“超法规违法性阻却事由”之一，原因在于行政许可本身的正当性基础是合法的国家权力，伴随着行为人对公权力行为的信赖，因此行为人依行政许可所做的行为不能被评价为违法行为[15]。这是典型的以信赖保护原则为基础的论证思路。因此，司法实践中将信赖保护原则相关事实纳入行政处罚“案件事实认定是否正确”的考量范围，契合了行政处罚罚过相当原则的要求。

四、信赖保护原则适用于行政处罚案件的技术路径

（一）信赖保护原则适用于行政处罚案件的具体路径

在肯定行政法基本原则在行政和司法实践中具有适用效力的情况下，具体如何适用该原则是一个理论兼技术问题。

1.信赖保护原则的司法适用规则

在行政许可领域，信赖保护原则属于已经“法律化”的基本原则。《中华人民共和国行政许可法》第八条及第六十九条被视为我国信赖保护原则的立法规范表述，其条文明确规定对公民基于行政许可获得的权益提供“存续保护”及“财产保护”，并在此基础上建构了信赖保护原则适用的“三要件”或“四要件”审查体系[2]128-141。因此，信赖保护原则在行政许可领域的适用只需直接援引法条即可。但在行政许可以外的其他领域，该原则属于“开放式原则”。鉴于司法权的法律执行性、法院本身的宪法地位及立法对司法裁量权的约束等考量因素，作为开放式原则时，信赖保护原则的适用主要体现在法律推理方面，为法院援引法律正义提供说理和论证基础，应该说，将信赖保护原则作为一般法律原则来适用，是一个法律适用的技术问题，准确地说就是“类推”的问题[5]114-121。因此，信赖保护原则在行政处罚案件中的适用首先需做案件的类推。即对行政许可法中关于信赖利益保护的构成要件加以分析，视案件的具体适用情形是否相似而决定是否加以类推适用。如前所述，行政处罚的做出使相对人对前行政行为的信赖利益受到了不利影响，给予行政处罚的实际效果与授益行政行为的撤销或废止无异，信赖保护原则在此类行政处罚案件中可以类推适用。且在处罚案件中，信赖保护原则的适用将使相对人免受或少受应受行政处罚的不利益，对相对人而言是有利行为，此种适用并不违反限制类推的基本精神。

综上，从行政法基本原则的司法适用规则角度评价本文第二部分列举的相关司法实践：直接用信赖保护原则判断行政处罚合法性的做法，虽然在维护行为人的信赖利益方面值得肯定，但未在行政处罚法的框架内加以说理，在适用方式上值得商榷；将信赖保护原则相关事实纳入行政处罚“案件事实认定是否正确”范围考量的做法，虽然是在行政处罚法的框架内加以适用，但未与处罚相关要件相结合，在论证方式上略显粗放；将信赖保护原则用来判断行政相对人主观过错的做法，则是将信赖保护原则嵌入行政处罚成立要件中加以说理和论证，在技术上较为科学严密。结合行政处罚成立要件的构造，信赖保护原则在行政处罚的构成要件该当性、违法阻却事由、主观过错的有责性三个阶层①在行政处罚成立要件的构造问题上，存在参照犯罪论体系的“要件论”或“阶层论”两种学说。笔者认为相较于“要件论”，“阶层论”犯罪构成体系的构成要素“更为充分、位阶性更强、对人权保障和司法实践的促进性更显著，应为应受行政处罚行为之判定所参照”，因此本文采取了“阶层论”的分析框架。参见李晴：《犯罪论体系对应受行政处罚行为的可参照性》，《法学》2022 年第4 期。上均有适用的空间。具体如何适用，应视案件不同情况而定。

2.信赖保护原则在行政处罚案件中的适用路径

信赖保护原则在行政处罚案件中的适用路径主要有两种情形。一种是行政处罚的关联“前行政行为”为行政许可的情形。行政许可根据不同情况，在处罚成立要件中可能构成阻却违法事由或阻却构成要件该当性事由。详言之，如果法律作了一般性的抑制禁止规定，而保留许可解除该禁止，此时行政许可为阻却违法事由；如果法律为预防性禁止而保留许可，则获得许可的行为属于“未实现处罚要件”，构成排除构成要件的该当性[16]。前者如《中华人民共和国体育法》第一百一十六条②《中国人民共和国体育法》第一百一十六条：未经许可经营高危险性体育项目的，由县级以上地方人民政府体育行政部门会同有关部门责令限期关闭；逾期未关闭的，处十万元以上五十万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得。，法律原则上禁止“经营高危险性体育项目”，如果取得许可，则可阻却违法；后者如《中华人民共和国公司法》第二百一十条③《中华人民共和国公司法》第二百一十条：未依法登记为有限责任公司或者股份有限公司，而冒用有限责任公司或者股份有限公司名义的，或者未依法登记为有限责任公司或者股份有限公司的分公司，而冒用有限责任公司或者股份有限公司的分公司名义的，由公司登记机关责令改正或者予以取缔，可以并处十万元以下的罚款。，处罚以未依法登记为要件，如已依法登记则不满足处罚要件。故此，鉴于法律本身已对行政许可的要件阻却功能作出规定，此时基于法条优先适用原则，以及行政许可的“解禁”功能，只需直接援引法条即可实现信赖保护，无须重复地做信赖保护原则方面的论证。

另一种是行政处罚关联“前行政行为”为行政机关同意或默许、行政承诺、行政命令等其他行政行为的情形。由于此类行政行为在学理上尚未将其类型化为“超法规违法性阻却事由”，更非“法定违法性阻却事由”，因此在违法性阶层无适用空间。这种情况下，可视案情和阶层论推导步骤，将相对人的信赖利益纳入构成要件该当性阶层和主观过错有责性阶层加以考量。纳入构成要件该当性说理的情形，如前述“兴业公司案”，在该案中，法院对信赖利益的保护表现为判定“处罚的期限条件尚未完全成就”④湖北省高级人民法院（2020）鄂行申45 号行政裁定书。；纳入主观过错方面说理的情形，前文案例已做了诸多列举，在此不再赘述。总的来说，信赖保护原则可视案件具体情况嵌入行政处罚成立要件相应部分加以适用，进而影响行政处罚的成立和后续量罚。

（二）信赖保护原则适用于行政处罚案件的要件审查

如前所述，鉴于行政处罚的做出使相对人基于前行政行为产生的信赖利益受到了不利影响，给予行政处罚的实际效果与授益行政行为的撤销或废止无异，信赖保护原则在行政处罚案件中可以类推适用。从司法实践观察，信赖保护原则于行政处罚案件的适用，整体秉持作为通说的“三要件”审查模式①学界有学者提出“四要件说”，认为存在“利益权衡”要件。笔者认为，由于信赖保护原则在处罚领域的适用，表现为信赖利益在处罚成立要件中的阻却或减轻作用，并不论及处罚前行政行为的撤销或废止，因此不存在法益权衡问题，作为通说的“三要件”说更契合处罚领域的适用实践。：须有信赖基础，须有信赖表现，须信赖值得保护[11]37。当然，基于行政处罚的特殊场景，信赖保护原则的具体要件内涵与传统“三要件”略有区别，以下就司法实践中的判断标准和裁判观点进行分析，以期总结出信赖保护原则在行政处罚案件中适用的一般性规则。

1.信赖基础

存在信赖基础，即存在令相对人产生信赖的行政行为。如在江阴澄星国际贸易有限公司与中华人民共和国张家港海关不予行政处罚二审行政案中，法院认为“信赖利益保护原则成立的基础是相应的行政处分已经产生信赖利益……由于之前不存在相应的行政处分行为，故本案缺乏适用信赖利益保护原则的基础和前提条件”②江苏省高级人民法院（2014）苏行终0071 号行政判决书。。可见，处罚案件中的信赖基础首先亦要求行政行为的存在。实践中，行政主体以积极作为方式做出的行政行为往往较容易识别。值得探讨的是，作为信赖基础的行政行为存在是否包括行政机关对违法行为“明示或默示容忍”的消极不作为情形。

在前文所述的“蔡某某案”中，原告主张其“不了解相关土地管理法律法规，地方土地主管部门也未及时查处，行政机关以‘默认’的方式作出了授意性行政行为，被告海沧城管局（全称为“厦门市海沧区城市管理局”）不得随意以违建等理由，肆意变更默认的授益性行政行为，损害公民信赖利益”③厦门市集美区人民法院（2019）闽0211 行初175 号行政判决书。。虽然二审法院最终否认了该案中信赖基础的存在，但其否认理由主要基于证据方面，即“从在案证据看，未有行政机关明示或默许其进行建设”④厦门市中级人民法院（2020）闽02 行终66 号行政判决书。，而对于“明示或默许”可以构成信赖基础这点，法院并未予以否认。在此问题上，我国台湾地区法院有判例持肯定观点，认为“主管机关长久的容忍”可作为行为人的信赖基础[17]。最高人民法院在再审申请人浙江杰豹机械股份有限公司诉温岭市大溪镇人民政府、温岭市人民政府行政赔偿一案（以下简称“杰豹公司案”）中也明确表示“行政相对人对有关行政机关作出的承诺、确认和默许”均可以形成行政法上的信赖利益⑤最高人民法院（2018）最高法行赔申343 号行政赔偿裁定书。。

可见，行政处罚案件中的信赖基础并不限于行政许可、行政承诺等积极作为型“授益行政行为”，亦包括行政机关对违法状态的“明示或默示容忍”。从这个角度来说，笔者赞同在信赖保护原则语境中，行政行为（含不作为状态）是不是“授益”或“负担”行为，并不取决于具体行政行为的行为模式和种类，而取决于它对相对人权益是“增加”还是“减少”[2]128-141。需要说明的是，行政机关对违法行为的“默示容忍”有别于对违法行为的“长期不处罚”，前者蕴含行政机关知晓违法行为且对违法行为予以容忍的意思表示，后者则没有，因此后者不能成为信赖基础。在长期不处罚的情形中，对相对人的利益提供保护主要是出于法安定性原则的考量，并且已经通过处罚时效制度加以法定化，要实现对相对人的法益保护只需直接援引时效条款即可，并无通过信赖保护原则做论证和说理的必要。如在上诉人济南市公安局市中区分局与被上诉人宛宝国处罚二审行政案中，上诉人时隔十二年对被上诉人做出行政处罚。对于被上诉人提出的信赖利益受损的主张，法院并未予以回应和评价，而是通过认定“行政处罚决定严重超过法定期限且无法定理由，属于程序严重违法”，判决撤销处罚决定①济南市中级人民法院（2019）鲁01 行终794 号行政判决书。。

2.信赖表现

相对人需将其主观信赖以可证实的行为方式表现在外，才能将信赖利益客观化为值得保护的利益。在行政处罚案件中，相对人基于前行政行为的信赖，主观上相信自己处于合法状态，外在表现为以积极作为或消极不作为方式导致自身处于违反行政管理秩序的状态。积极作为方式，如相对人基于对前行政行为的信赖从事违法经营、违法建设等活动；消极不作为方式，如基于对前行政行为的信赖，未依法履行相应的纳税申报或整改义务等。行政处罚领域的司法实践中，法院对信赖表现的判断，亦会考虑相对人的行为表现与信赖基础之间有无因果关系、信赖表现是否具备合理性等因素。如在厦门市志逸四海进出口有限公司诉厦门市思明区国家税务局（现称为“国家税务总局厦门市思明区税务局”）税务行政处罚一案中，二审法院认为“纳税实务中，纳税申报并不需要以发票领购的申请与核准为前提，上诉人对此可采用其他方式主动申报。本案涉及的是上诉人未依法申报纳税，与其信赖具有一般纳税人资格产生的相关利益问题无关”②厦门市中级人民法院（2010）厦行终41 号行政判决书。，法院从行为表现与信赖基础不具有因果关系的角度，否定了信赖保护原则在该案中的适用。

除行为表现与信赖基础之间需具有因果关系外，受保护的信赖表现还需在合理范围内。如在再审申请人东方天涯驿站旅游开发有限公司诉被申请人东方市自然资源和规划局、东方市人民政府土地行政处罚及行政复议一案中，法院认为“行政机关应当诚信施政，遵循信赖保护原则，保护公民、法人或者其他组织对行政行为正当合理的信赖利益。2016 年1 月15 日原东方市国土局向东方天涯驿站旅游开发有限公司送达《责令停止违法行为通知书》……东方天涯驿站旅游开发有限公司2016 年1 月15 日前的建设行为，是在东方市政府部门的支持和要求下进行的，相应的投入是基于对政府行为的合理信赖而产生”③最高人民法院（2019）最高法行申9071 号行政裁定书。。法院在该案中充分考虑了信赖表现的“合理性”这一因素，将申请人收到《责令停止违法行为通知书》前后的违法建设行为是否构成信赖表现做了性质上的合理区分，并裁定政府对公司此前的合理实际投入给予适当补偿。

3.信赖值得保护

信赖值得保护是指相对人的信赖不存在瑕疵，强调相对人在信赖过程中的无过错。在传统授益行政行为的撤销或废止中，相对人的信赖表现往往与行政管理秩序并无抵触，不具有法律上的可非难性。而在行政处罚领域，相对人的信赖表现往往违反了行政管理秩序，是应受行政处罚法苛责的行为，此种信赖利益的外在表现为“违法利益”。在行政处罚领域的诸多判决中，法院都明确表示信赖保护原则适用的前提是“合法利益”的存在，非法利益不属于信赖利益的保护对象④参见漳州市中级人民法院（2019）闽06 行终68 号行政判决书、厦门市中级人民法院（2020）闽02 行终149 号行政判决书、厦门市集美区人民法院（2019）闽0211 行初175 号行政判决书。。笔者认为这种裁判观点是对信赖保护原则的极大误解。信赖保护原则指对人民对国家公权力行使结果的合理信赖有所举措，由此产生的信赖利益应受保护。换言之，只要相对人无过错地基于信赖基础而有所举措，由此形成的信赖利益就应受保护，至于该利益此前的合法与否并不在该原则的评价范围之内。认为非法利益不属于信赖利益的保护对象的观点，犯了倒果为因的逻辑错误。正确的逻辑顺序应该是：判断有无信赖利益，有信赖利益则该利益为应受保护的“合法利益”，而非本末倒置地用利益合法与否来判断信赖利益是否存在。如在前述“杰豹公司案”中，该公司基于“对有关行政机关作出的承诺、确认和默许”而进行了违建行为，最高人民法院在裁定书中认定，该公司“形成了行政法上的信赖利益，该信赖利益属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第二款规定的‘合法权益’范畴，应予保护”①最高人民法院（2018）最高法行赔申343 号行政赔偿裁定书。。

因此，在信赖是否值得保护这一要件判断上，应回归其基本要义，着力于判断相对人在信赖过程中是否具有主观过错。如在高某诉连云港市人民政府、连云港市公安局交通警察支队行政处罚及行政复议决定一案中，法院认为，“行政法保护行政相对人的正当信赖利益。正当性一般理解为公民对国家行为或法律状态深信不疑，且对信赖基础的成立善意无过失。因此，行政相对人对法律状态的改变有无过错是判断其信赖利益是否值得保护的主要依据……本案中，原告高某因公安机关的迟滞处罚，在未被处罚期间再次申请增驾C1车型，并最终促成公安机关违法向其颁证，能够判定其在申领证件过程中具有明知或因重大过失而不知公安机关行政行为违法的主观过错”②连云港市中级人民法院（2017）苏07 行初1 号行政判决书。，因此判决原告的利益不属于信赖利益。

五、结语

以往学界对信赖保护原则的研究，多着眼于正向意义，即授益行政行为的撤销或废止应对相对人的信赖利益提供存续保护和财产保护。司法实践表明，信赖保护原则在反向意义上，即在阻却或减轻相对人应受行政处罚的不利益方面亦发挥着重要作用。鉴于信赖保护原则作为行政法基本原则本身具有的普遍适用性，以及信赖保护原则与行政处罚责任主义、罚过相当原则之间存在的契合性，信赖保护原则在行政处罚领域有正当的适用空间。在具体的适用路径方面，根据行政法基本原则的适用规则，在行政处罚相关法律对信赖保护原则已做规范落实的情形下，如法律已明确规定行政许可作为处罚的免罚事由，此时直接适用法条即可实现对相对人的信赖利益保护；在法律未做规范落实的情形下，信赖保护原则的适用则宜纳入行政处罚成立要件，通过说理方式加以适用。在信赖保护原则适用于行政处罚案件的要件审查方面，“三要件”审查模式可以类推适用。结合司法实践裁判观点，笔者对信赖保护原则适用于行政处罚案件的技术路径进行了一定的探讨。囿于笔者研究能力和观察样本的权威性，在行政处罚责任认定相关理论问题尚未系统厘清的现实背景下，信赖保护原则在行政处罚领域中适用的诸多实践问题还有待学界的进一步关注。