群团组织政治引领的制度形态及其差异性研究——基于共青团与工会的比较分析

刘 佳

以群团组织为中介实现政党与群众的有机连接和双向互动，是马克思主义政党建党学说的重要原理，也是中国共产党开展群众工作的一大优势。一百多年来，中国共产党根据时代发展特征和群众多样化的现实需求，持续发展群团组织的政治功能和服务功能，使列宁意义上的“传动装置”获得了中国式的组织特征、运行逻辑和价值根基，并且以制度化的形式确定下来。群团组织理论研究难以绕过“制度性”问题，随着群团组织的发展，“发展环境、改革需求以及制度供给之间的矛盾也在逐步转化，一些消极面愈加明显”[1]。此时，应当通过加速制度变革来适应外部环境的变化，抵消负面因素的侵蚀，增强组织发展后劲和动能。制度形态变迁是政治组织发展的关键一步，决定着政治组织的活力、存续和未来走向。

2015 年中央党的群团工作会议以来，学界分别从历史逻辑、治理实践、微观个案等三个方面对群团组织的制度形态进行了深入研究，对群团组织政治引领的制度要素、类型特点、制度效能等进行了深入探讨。检视既有研究成果，由于政治引领是群团组织的基础性、普遍性的功能形态，对群团组织的政治引领制度的研究存在一种取向，即认为政治引领的制度形态在不同群团组织中的呈现形式总体来说大同小异，运行过程及其内在逻辑区分度不大，甚至会将某一群团组织在政治引领上的制度逻辑“嵌套”在其他类型的群体组织上。这种研究取向忽视了不同群团组织之间的差异性特点，无法从制度运行的维度全面、系统揭示群团组织实现政治引领功能的基本规律。有鉴于此，本文运用比较分析方法，将共青团与工会作为比较分析的两个对象，比较两者在制度建构维度上的普遍性特征与差异化特点，进而阐释在推进国家治理现代化进程中群团组织制度形态建构的政治逻辑。

一、概念界定与分析框架

清晰的概念界定是理论研究的基本前提。本文首先对群团组织制度形态的理论内涵及其制度性要素作出理论界定，提出将团内规章和工会法规作为比较分析对象的基本依据，搭建基于“共性维度—差异性特点”的比较分析框架。

（一）基本概念：群团组织制度形态

制度是政治发展和政治实践中相对稳定的要素，是维护社会秩序、调节利益关系、规范主体行为的约束条件。亨廷顿认为，“制度就是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式”，任何一个政治共同体的发展均以实现高度制度化、组织化为指向，“一个具有高度制度化的统治机构和程序的社会，能更好地阐明和实现其公共利益”[2]。吉登斯认为，制度是社会结构的实践形态，他把社会总体再生产中包含的最根深蒂固的结构性特征称为结构性原则，“至于在这些总体中时空延伸程度最大的那些实践活动，则可称为制度”[3]。在本文中，制度形态主要是指关于不同类型制度要素之间关系的结构化形式及其总体样态。

以工人阶级国家和先锋队政党为主体的两大政治结构是群团组织发展的制度环境，由此形成“群团组织—先锋队政党”、“群团组织—工人阶级国家”两类关系。从广义上看，对上述两大政治结构的权力安排以及对上述两大政治关系的规范性认定，就是群团组织的制度形态。鉴于群团组织与国家经济制度、社会生活制度、意识形态制度有着千丝万缕的联系，本文从狭义上将群团组织制度形态界定为马克思主义先锋队政党群众组织的政治制度形式，“政治性是群团组织的灵魂，是第一位的”[4]，“主要体现在工会、共青团、妇联等群团组织要承担起引导群众听党话、跟党走的政治任务，为夯实党执政的阶级基础和群众基础作出贡献上”[5]。政治功能是群团组织的核心功能，政治引领制度是群团组织制度形态的核心制度要素，其他具体制度要素都是紧紧围绕政治引领这个中轴功能而展开的。

（二）研究对象：团内规章与工会法规

本文以团内规章与工会法规为研究对象。中国工会是职工群众性社会团体。在市场体制和劳动契约制度下，职工是获得正式劳动合同关系的社会成员，但其群体差异比较大。工会位于先锋队政党组织的外部，是“靠近党的工人组织”[6]。共青团则不同，“共青团位于中国共产党权力结构之中，甚至可以视为政党组织体系的组成部分之一”[7]，即列宁所说的“革命家组织”[8]。按照团章的表述，中国共青团是中国共产党的助手和后备军。

借用“党内法规”的概念，共青团制度形态可用“团内规章”来描述，即团的中央组织以及团中央各直属部门、地方团委制定的规范团的工作、活动和团员行为的规章制度的总称。工会制度形态可用“工会法规”来界定，它由工会法律体系和规章制度体系构成，《中华人民共和国工会法》和《中国工会章程》是工会法规的两大主体。团内规章与工会法规均为群团组织历史发展的产物，是调整群团组织内外部结构关系的法理依据，均体现人民民主的基本精神。

（三）本文的分析框架

本文探索建立共青团、工会制度形态建构的比较分析框架。首先，聚焦团内规章与工会法规在结构形态上的外部形式，比较两者的结构特征及差异性。道格拉斯认为，制度结构是对组织功能进行类型化配置的重要方式[9]。团内规章与工会法规在结构形态上的差异性，主要是由两者在社会政治经济结构中的位置及其角色功能异质性造成的。其次，在制度形态结构特征差异性基础上，将两者置于中国特色社会主义制度体系框架内，从宏观制度视角提取两者制度形态建构的共性特征。再次，立足工会与共青团制度建构实践，提出共青团制度建构法制化转型的必要性与可能性。

二、制度结构及其异同

群团组织的政治引领制度由内部结构和外部结构两方面构成，内部结构是指群团组织协调内部关系的制度安排，即群团组织调节组织与成员、上级与下级、地方与中央、权利与义务、民主与集中关系的规范、原则和行动标准；外部结构则是从总体性国家的宏观维度来框定群团组织与政党、政府、市场、公民之间的权利—义务关系。

（一）内部结构的趋同化

无产阶级政治组织强调组织的严密性和纪律性，承认政治权威对于组织发展和集体行动的关键作用。章程是确保无产阶级政治组织阶级性、先进性、纪律性、严密性的根本保障，是避免组织发生涣散和陷入无政府主义的制度安排。列宁指出：“党的联系一定要以正式的……章程为基础，也只有严格遵守这个章程，才能保证我们摆脱小组的刚愎自用，摆脱小组的任意胡闹，摆脱美其名为战斗思想的自由‘过程’的小组争吵。”[10]在中国共产党制度体系内，形成了以党章为核心的党内法规内容体系、层级体系、效力体系，“党章的性质、内容和产生程序决定了党章在党内生活中具有非常重要的地位及作用，决定了其在党内法规系统中的核心和基础地位”[11]。中国共产党党内法规的生成逻辑深刻影响了共青团、工会章程的建设逻辑。

团内规章和工会法规在变迁动因、制定程序、文本形式、效力配置等方面与党章高度相似。第一，在变迁动因方面，中国社会历史情境的转换与社会主要矛盾的变化是推动团内规章与工会法规变迁的根本动力。中国共产党在不同历史阶段对时代主题和历史任务的回应，特别是1949 年以后中国共产党对社会主义国家建设方略的调整，是团内规章与工会法规变迁的直接原因。第二，在制定程序方面，团内规章与工会法规的制定和修改均由相应组织的全国代表大会审定，但在制定与修改的原则确定、具体内容和行文方式上，则在中国共产党统一领导下进行。第三，在文本结构方面，团内规章与工会法规均体现为“总则+章程”的文本形式。“总则”是对两者性质、地位、功能、使命的一般规定；“章程”详细规定了组织成员、组织框架与制度、干部队伍、组织纪律、组织符号与经费等内容，为组织成员个体行动和组织运行发展提供基本依据。其中，团章还规定了共青团与少先队的关系，这与党章规定的共产党与共青团的关系共同形成了马克思主义政治组织的“代际结构”，这一点是工会章程不具备的。第四，在地位与效力方面，章程在团内规章与工会法规中处于核心地位、具有权威效力，共青团与工会的职能展开以及后续制度生产，均以章程为依据。

（二）外部结构的差异性

在总体性国家中，群团组织不可避免地与不同政治主体和市场主体打交道，其中既有建立在共同利益基础上的共赢合作，也有缘于利益冲突和权责矛盾而导致的竞争博弈。群团组织与不同主体之间的互动交往及其具体效果决定了政治引领功能的实现程度，因此有必要对群团组织与其他主体的权责边界和行动领域作出具体的制度规范。群团组织政治引领制度的外部结构深嵌于国家制度体系中，是现代国家建构和民主政治发展的必然结果。尽管团内规章与工会法规均位于国家制度体系中，但两者嵌入国家制度体系的逻辑是不同的，由此塑造出两者外部结构的差异性。

政策嵌入是共青团建构政治引领制度的基本方式。在我国，青年事务属于公共事务，政党与政府公共部门的职能体系均不同程度地涵盖青年事务。公共事务的泛化程度与公共部门的专业性呈负相关，公共事务边界越模糊，政府系统的某一专业性职能部门就越难以对其有效管控和治理，因为泛化性事务超出了政府专业性能力范畴。治理理论主张多元社会主体构建合作—伙伴关系，强调多中心治理、跨部门联动，它为政府组织、私人部门和其他公民组织在基础社会和基础服务上提供了新的关系形式，“从规划层面看，它可以被定义为实现公共政策的工具”[12]。共青团作为社会治理的重要主体，“围绕党和国家工作大局找准工作切入点、结合点、着力点”[13]，在党和政府统一领导下，与有关部门和市场主体一道参与青年政策的前期调研、论证设计、规划制定、组织实施。比如，2022 年共青团中央、中共教育部党组联合印发了《关于改革创新高校共青团工作 切实增强思想政治引领实效的若干措施》，这是共青团组织同教育行政主管部门在提升青年政治引领能力和实效方面的重要举措，实现了教育部门的丰富育人资源与共青团的强大组织优势的对接、整合与再配置。

共青团通过“青年政策”嵌入国家制度体系，主要基于两方面考虑。一是贯彻党管青年的政治原则。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征和最大优势，青年事业关乎中国特色社会主义薪火相传，关乎中华民族前途命运，青年事业的领导权必须由中国共产党牢牢掌握。“党对青年政策的领导大多是通过人大、政府和共青团组织实现的”，青年问题和诉求能否进入党和政府的公共决策过程，“取决于党政部门官员的判断和选择”[14]。二是有助于增强青年工作的灵活性和适应性。不同时代的青年面临不同的历史际遇，同样也会遭遇形形色色的烦恼和困惑。青年政策能够最大限度适应变化中的中国青年和青年问题，有针对性地满足不同青年群体的合理诉求和正当权益。比如，共青团青年政策智库在其中发挥了重要作用，它以政策辅助为服务内容，直接参与青年政策过程，影响青年政策制定，旨在提高青年工作科学化水平[15]。

与此不同，法律嵌入是工会政治引领制度建设的主要路径。第一，《中华人民共和国工会法》与《中国工会章程》共同组成工会法规体系的双主体结构，即以工会组织规章为主体的制度规范和以劳动关系法律法规为主体的法律规范。第二，工会的法律责任由《中华人民共和国工会法》确认，工会可以作为职工代表向政府提出处理请求或向法院提请诉讼，工会维护职工权益的功能受国家法律保护。第三，工会维权功能以法律形式嵌入劳动关系法律体系之中，《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国劳动合同法》《中华人民共和国社会保险法》《中华人民共和国就业促进法》《中华人民共和国全民所有制工业企业法》《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》将工会维权的法律责任进一步具体化、规范化。第四，工会建立了较为完整的法律援助制度和工作机制，工会法律援助是基层工会组织实现维权功能、创新实践模式、强化社会属性的关键环节。需要指出的是，作为政府法律援助的必要补充，工会法律援助是一种有限型的法律介入。

三、制度方位与特征

将观察的视角进一步向外延伸，不难发现，团内规章与工会法规均位于中国特色社会主义制度体系之中，中国共产党是引领和推动群团组织政治引领制度构建的政治主导力量，两者均隶属于当代中国的规范体系，这是当代中国群团组织制度形态的共性特点。这种共性特点为共青团在发展和创新青年政治引领制度时吸收借鉴工会法规建构的有益经验提供了理论上和现实上的可能性。

（一）从主体视角看，中国共产党是推动共青团、工会政治引领制度建构的政治主体

政治组织始终处于开放动态的系统环境中，外部压力刺激必然造成政治组织制度形态的变革，否则政治组织就容易从变动的社会中脱节，最终丧失政治组织存续的社会根基。中国工会、中国共青团的制度形态建构必须由中国共产党来认定、布局和实施，习近平总书记指出：“我国社会主义政治制度优越性的一个突出特点是党总揽全局、协调各方的领导核心作用，形象地说是‘众星捧月’，这个‘月’就是中国共产党”[16]。

这可以从党的十八大以来共青团、工会改革的实践逻辑获得印证。首先，2015 年中央党的群团工作会议对包括共青团、工会在内的群团组织改革作出全面部署，同年印发的《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》对群团组织改革作出顶层设计和战略规划，提出了具有普遍性意义的改革原则和目标任务。其次，共青团、工会改革直接在中共中央政治局、中央书记处和中央全面深化改革领导小组（党的十九大后更名为“中央全面深化改革委员会”）领导下进行，关键性制度建构的决定权由党中央掌握，一些重要制度建构则在党中央集中统一领导下进行。比如，2018年党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》，将群团机构改革以中央全会文件的形式确定下来，纳入党内法规体系。《中国共产党党组工作条例》根据管理架构对工会设立党组、共青团不设党组作出明确规定，等等。再次，党中央以“试点”方式推进共青团、工会制度形态建构。政策试点是工作改革创新的重要探索形式，“在政治意志的干预下，试点的选择并非随机，试点与其他地区的对比也不具有科学实验中的对照意义，试点并非追求纯粹的科学属性，而在于突破现有制度障碍建立示范”[17]。2015 年11 月，中央全面深化改革领导小组审议通过了《全国总工会改革试点方案》《上海市群团改革试点方案》《重庆市群团改革试点方案》，以全国总工会机关和两个直辖市群团组织整体系统作为试点改革对象[18]，试点改革的重要任务就是“积极创造可复制可推广的经验”，为群团改革的全面铺开提供实践经验和制度借鉴。

（二）从制度范畴看，团内规章与工会法规均位于中国特色社会主义制度体系中

中国特色社会主义制度由政治、经济、文化、社会生活、法律等各方面的制度规范构成，团内规章与工会法规均位于中国特色社会主义制度体系中。

一方面，团内规章与工会法规均体现宪法精神与法治原则，和中国特色社会主义法律体系关系紧密。首先，《中华人民共和国宪法》明确规定，各政党和社会团体要以宪法为根本的活动准则，并负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责，对违反宪法和法律的行为必须依法追究。这就从宪法高度明确了共青团、工会与国家宪法之间的关系。团内规章与工会法规制定、修改、废除必须以宪法和法律为基本准绳，不得与国家法律相冲突。其次，《中华人民共和国工会法》是群团组织唯一一部国家法律，是中国特色社会主义法律体系的部门法之一；而团内规章对共青团社会功能的基本要求，也在《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国妇女权益保障法》等法律中有所体现。

另一方面，工会法规与团内规章均明确了本组织与中国共产党、国家政权和其他国家机关的政治关系，是中国特色社会主义协商民主制度的参与主体。西方民主政治是一个政党反对另一个政党的“选票政治”。中国特色社会主义民主政治的制度安排，就是把协商与投票结合起来，将协商置于投票之前，确保各方面民意的充分表达和广泛讨论，形成共识，从而避免投票流于形式。“协商就要真协商，真协商就要协商于决策之前和决策之中，根据各方面的意见和建议来决定和调整我们的决策和工作，从制度上保障协商成果落地，使我们的决策和工作更好顺乎民意、合乎实际。”[19]党的十八大以来，共青团、工会的协商决策功能再次被强化，强调“要通过各种途径、各种渠道、各种方式就改革发展稳定重大问题特别是事关人民群众切身利益的问题进行广泛协商”[20],以工青妇等群团组织为代表的社会力量被纳入到协商主体范畴。共青团、工会参与公共事务管理和民主政治协商，这一模式超越多元主义理念指导下西方政党相互竞争拆台的政治格局，是中国共产党为人类政治文明发展作出的原创性贡献。

（三）从规范体系看，团内规章与工会法规均隶属于当代中国规范体系

当代中国规范体系由法律规范体系、党内法规与党的政策体系、国家政策体系、社会规范体系等四部分构成。团内规章、工会法规与规范体系各类型均有不同程度的关联。第一，《中华人民共和国工会法》属于法律规范体系范畴，工会法以国家法律形式保障工会在国家政治、经济和社会生活中的地位，确定工会的权力与义务[21]。第二，共青团、工会的政治角色与组织功能在党内法规和党的政策中均有涉及，政党对共青团、工会的权力边界及其与政党、国家关系作出界定，“以党团和民主集中制为核心，组建各类群众团体联合会或代表大会，形成利益一致性，实现社会力量的整合，从而使群众团体成为中国共产党政权建设以及改造旧有政权的重要组织手段和制度设计”[22]。第三，共青团、工会在职能履行过程中的制度性规范被载入公共政策，由此形成以共青团、工会为牵头单位，各方面协同配合的政策执行体制。2017 年，中共中央、国务院印发的《新时期产业工人队伍建设改革方案》《中长期青年发展规划（2016—2025 年）》是党的十八大以来国家层面出台的关于产业工人和青年发展的政策文件，全国总工会与共青团中央是政策牵头人和落实推动者，两个文件的执行与落地成为各级政府领导公共管理、实施地方治理的重要依据。第四，团内规章与工会法规明确了组织的宗旨性质、职能范围、组织架构、运行机制和权利关系，属于社会自治（制）规范范畴。莱塞尔认为：“对于社会组织来说，规范性的框架还有更大的意义。这些组织包括那些大型社团、企业、经济联合体、工会、党派……这些机构共同构成了一个内部规则的网络，从而保障其融合性以及行为能力。其中最重要的规则习惯上被确定在章程以及格式化了的制度之中，也还存在无数非正式的行为模式。”[23]社会自治（制）规范是有存续条件的，随着实践的发展和群众工作新问题的涌现，对组织规章进行周期性修订和完善，是共青团、工会的一项重要任务。

四、制度发展与创新：青年政治引领的法制化建设

中国共产党领导的群团组织有十几家，政治引领制度的建构存在着差异性，生动折射出群团组织发展的历史复杂性和制度多样性。埃莉诺认为，多样性是人类理解制度面临的最大挑战之一，制度存在于多种多样的人类情境之中，以不同的形式展现，制度多样性构成了人类最基本的事实[24]。制度多样性不仅描述了多元化的制度发展路径，而且为新一轮的制度创新提供了可能性。中国工会较早地将制度建设引入法制化轨道，这对中国共青团构建青年政治引领的制度形态具有重要启示。

（一）工会法的制定与出台

中国最早的工会法可追溯到1924 年11 月孙中山亲自颁布的《工会条例》。1950 年6 月，中央人民政府主席毛泽东签署命令，颁布《中华人民共和国工会法》。现行《中华人民共和国工会法》是1992 年4 月第七届全国人大第五次会议通过的，后经过全国人大常委会的三次修订。现行工会法具有以下特点：第一，适应社会主义市场经济体制改革和劳动关系发展新要求，与《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国劳动合同法》《中华人民共和国社会保险法》《中华人民共和国就业促进法》《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》等法律相互衔接，依法规定工会维护劳动者合法权益的职责和权利，规范工会与公共行政部门、司法部门共同调处劳动关系矛盾与纠纷时的权责关系。第二，明确工会维权的手段和途径。一是工会具有交涉权；二是工会代表广大职工就职工权益问题与企业达成协议，签订集体劳动合同。“它进一步体现了工会的法律地位，使工会履行维护职工合法权益的基本职责有了载体和手段，工会作为职工利益代表者和维护者的身份得到了充分体现。”[25]第三，实现了与国际劳动关系立法的对接，彰显工会立法的国际视野。工会法作为一部旨在维护职工群体合法权益的部门法律，是国家劳动法的一项重要构成，在维护社会安全、实现劳资双赢的社会理想、促进社会均衡发展等方面体现了十分鲜明的社会法属性[26]。

《中华人民共和国工会法》的制定与出台对群团组织制度建构具有重要意义。首先，从国家建设看，工人阶级掌握国家权力是实现“劳动解放”的政治前提，国家政权建立后，工会作为工人阶级政治社团理应在国家政治体系中占据一席之地，这有助于先锋队政党更广泛地发动工人群众参加社会主义改造和国家建设。因此，要以立法实践确保工会组织的合法地位，明确工会组织在社会主义建设中的法律职责。其次，从政治导向看，必须强化工会组织对工人阶级的法律责任，因为工会一旦脱离工人阶级，工人阶级在法律渠道内将难以解决面临的利益困局，极易走向现行体制的对立面，异化为国家政治秩序的压力集团，而当国家允许工人在法律范围内同资方谈判，“他们就比较倾向于通过法律途径解决自身利益问题，接受国家权力的合法性”[27]。

（二）推进青年政治引领法制化转型

与通过立法形式确定工会组织在国家政治经济和社会生活中的法律地位相比，共青团制度形态的“法律化”之路还处于起步阶段，目前国家尚未出台类似于《中华人民共和国工会法》的“青年法”或“青年组织法”。上世纪80 年代，共青团中央提议推进青年组织立法，这出于两个方面的原因：一是社会主义市场经济快速发展要求加快社会主义法律体系建设，由于青年问题关乎社会稳定、经济发展和政治安全，加快青年立法步伐迫在眉睫；二是《中华人民共和国工会法》为青年组织立法提供了可借鉴的先例和样板。有研究者在谈及共青团体制改革问题时认为：“要促成有关青年及青年组织的法律法规的制定和实施，把青年的权利、义务和社会各方面对青年成长所担负的责任，以及共青团的地位和参政议政、民主监督的渠道，用法律形式确定下来。”[28]也就是说，共青团工作要同社会主义民主政治与法制建设同频共振，安顿于国家法律体系之中。“青年法”看似一部涉及青年权益与青年发展政策的部门法，但其背后蕴含着以权益维护和发展支持为路径策略，进而实现对广大青年进行政治引领的战略远见。推进青年组织立法，不仅意味着将共青团对青年的政治引领从一般性的政策主张提升到法制化的轨道，更表明共青团对青年的政治引领建立在坚实的物质利益和发展权益基础上，这是更稳固、更长久、更可持续的政治引领模式。

实际上，推动青年工作和青年组织立法在国外也较为普遍。以1899 年美国伊利诺斯州颁布的《少年法庭法》为标志，青年专项立法已经持续了近两个世纪，大致可分为三类：一是处理青少年违法犯罪的法规；二是保护青少年的法规；三是关于国家对青少年的政策以及规定青少年权利与义务的法规[29]。与国外相比，我国青年专项立法工作起步较晚。1988 年，共青团十二大报告提出推进青年工作和青年组织立法倡议后，理论界和法律界纷纷响应，提出青年专项立法的思路和建议。有学者提出，制定“青年法”是国家政治生活和社会生活的迫切需要，它既是国家关于青年的基本理论和政策的综合体现，又是实施国家青年政策的一个极为重要的环节，应当充分反映青年和青年团体在国家和社会中的权利和义务，阐明国家和社会在青年政策方面的基本任务，并作出相应的法律规定[30]。还有学者提出，青年组织立法是保持共青团组织独立性的必然要求，“共青团的发展，要求将那些有效成熟的政策以立法的形式固定下来，使之更具有权威性和稳定性”[31]。1998年，《共青团工作跨世纪发展纲要》再次提及加快青少年法律法规建设进程[32]。值得注意的是，此时共青团对青年专项立法的关注，已经从以往的青年组织立法进一步延伸拓展到了青少年公共事务和权益维护等领域，立法的领域和范围极大拓展了。

党的十八大以来，青少年领域立法工作被纳入全面依法治国的总体布局。2020 年10 月，第十三届全国人大常委会第二十二次会议通过了新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》；2020 年12 月,新修订的《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》由第十三届全国人大常委会第二十四次会议审议通过。在地方立法层面，上海市制定了《上海市预防未成年人犯罪条例》《未成年人司法社会工作服务规范》等地方性法规，反映了青少年领域地方立法工作的重要进展。总体观之，共青团主要是以参与者的角色参加到立法实践中，一是作为承担立法牵头人的功能，如主导推动制定未成年人保护法[33]，二是作为征求意见对象，相关法律法规在制定过程中若涉及青年问题，均要征求共青团方面的意见和建议。

党的二十大报告提出加强群团组织改革和建设的重要要求，在新时代新征程提升共青团青年政治引领的针对性和有效性，应当加快构建同中国式现代化战略任务相适应、同新时代中国青年需求结构相衔接的制度形态，推进青年政治引领制度的法制化转型。共青团应借鉴工会法制建设的有益经验，完善青年工作法律体系，以强有力的法制保障为共青团开展政治引领保驾护航。