调适性治理：城镇化进程中基层社会治理创新及其解释*

何得桂，吉李敏

（西北农林科技大学 乡村治理与社会建设研究中心，陕西 杨凌 712100）

基层治理是中国国家治理的基石。加强和创新社会治理是新时代迈向高效能治理的要求。党的二十大报告提出，“完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度”“坚持大抓基层的鲜明导向”①习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告［N］.人民日报，2022-10-26（001）.。加强和创新社会治理是筑牢基层基础的核心。近年来，基层社会治理创新蓬勃发展。有的基于党建引领，以联动为机制、坚持问题导向，借助现代信息技术，建构起“街乡共治”的基层社会治理创新制度②卢福营，徐璐.街乡共治：城乡融合背景下的基层治理创新——基于浙江省云和县的调查［J］.杭州师范大学学报（社会科学版），2021（4）：122-127.。有的注重建机制、搭平台、创品牌，探索形成多元共治、协同参与的基层社会治理特色①文宏，林仁镇.多元如何共治：新时代基层社会治理共同体构建的现实图景——基于东莞市横沥镇的考察［J］.理论探讨，2022（1）：62-69.。这些治理创新实践共同之处在于城镇化进程中多元治理主体基于协同机制的积极调适行为。基层部门与普通民众之间形成互动关系，从而推动治理有效。公共组织如何积极回应和敏捷调整，促进基层社会既有良好秩序又充满活力？它的背后蕴含怎样的内在逻辑？本文拟通过基层社会治理实践的观察，着重探讨城镇化背景下基层社会治理创新及其实现路径。

一、既有研究进展及限度

创新基层社会治理是热点议题，既有研究主要从三种进路展开：

其一，基于自上而下的行政推动探讨基层治理创新对促进公共服务以及增进社会治理效能的价值。《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化的意见》指出：“推进基层治理体系和治理能力现代化建设，是全面建设社会主义现代化国家的一项重要工作。”有研究认为，行政推动型基层治理创新依托自上而下的权力下沉，可在组织资源与组织任务不匹配的不可退出的治理情形下②何艳玲，汪广龙.不可退出的谈判：对中国科层组织“有效治理”现象的一种解释［J］.管理世界，2012（12）：61-72.实现治理目标。在社会治理重心下移情势下，基层社会治理通过体制、机制、队伍和技术的变革，促进基层治理资源的流动、整合与适配，推动构建回应敏捷的公共服务体系，从而增强公共服务能力、矛盾化解能力以及现代治理能力③陈水生，叶小梦.调适性治理：治理重心下移背景下城市街区关系的重塑与优化［J］.中国行政管理，2021（11）：13-22.。与此同时，调适治理结构，基层治理开始向恰适性逻辑、网络化治理和社会建构的趋势发展④刘凤，傅利平，孙兆辉.重心下移如何提升治理效能？——基于城市基层治理结构调适的多案例研究［J］.公共管理学报，2019（4）：24-35、169-170.，促进基层治理的适应性、精准性和公共性。此外，以现代信息技术为依托、以党政统合机制为支撑，构建网格化社会治理模式，在打破条块分割壁垒、提高基层治理协同程度等方面起正向推动作用⑤吴青熹.资源下沉、党政统合与基层治理体制创新——网格化治理模式的机制与逻辑解析［J］.河海大学学报（哲学社会科学版），2020（6）：66-74、111.。

其二，从中观的国家制度、体制的角度出发，以政府组织结构为切口分析地方政府在社会治理中的创新行为。在基层社会治理过程中，政府是绝对的主角，承担着增进人民福祉、提升基层治理效能的重要使命。既有研究关注到基层政府在社会治理创新中的动力机制、运作机理与扩散机制，结合中国特有的体制、制度特征，提出在纵向压力传导、横向政绩竞争以及回应治理诉求所构成的制度环境下，基层社会治理创新呈现出的不是单一特征或某种规律性的线性发展，而是存在创新的多面性⑥汪锦军.构建“基层社会治理新格局”的制度逻辑——对基层社会治理多元创新实践的一个解释框架［J］.治理研究，2022（2）：44-55、125.，形成自下而上治理需求与自上而下引导的双向互动局面。一方面，层层分包的机制促进政策执行，大数据技术的应用优化制度体系设计，多元性的基层社会治理创新发挥促进条块分割趋向条块联动、动员多元社会力量有序参与基层治理等积极作用；另一方面，属地化管理在基层治理中过度扩张，基层治理出现负担超载、权责失衡和功能弱化等困境①邱实，杨爽.属地管理扩张下的基层治理困境及优化研究［J］.河海大学学报（哲学社会科学版），2022（6）：59-67、130-131.，影响治理成效，忽视制度创新是一个集制度设置、运行与变迁的综合过程易形成制度悬浮于基层治理场域并进一步造成制度文本与治理实践的差距②徐琴.制度悬浮：乡村社会治理创新路径偏离的一个解释框架［J］.地方治理研究，2022（1）：65-77+80.。

其三，着眼于实践发展总结提炼基层治理创新实践机制。受自上而下的政策倡导以及自下而上的地方实践的交互影响，基层治理创新呈现出繁荣景象③杨露，周建国.城乡基层治理创新的归因模型与路径选择——基于扎根理论的多案例分析［J］.城市问题，2022（4）：87-95.。学界主要将基层治理创新置于技术治理、共同体构建以及制度创新等维度，重点关注基层治理创新的模式、路径和成效。以案例研究提炼基层社会治理创新形态。例如，围绕“综治工作、综合执法、市场监管、便民服务”的功能，浙江打造“县乡一体，条块统抓”的基层治理平台④虞爱娜.以“四个平台”标准化创新促基层社会治理转型升级——以浙江省“四个平台”基层治理体系为例［J］.中国质量与标准导报，2019（6）：40-43.，形成“综合指挥+属地管理+全科网格”的治理格局，下移治理重心，促进治理效能提升⑤胡重明.“政府即平台”是可能的吗？——一个协同治理数字化实践的案例研究［J］.治理研究，2020（3）：16-25.。也有研究提出，凝结党建引领、载体创新、技术运用和治理革新等治理要素的“赋能型治理”，为多元治理主体赋予能力和活力，推动基层社会治理共同体构建，是提升治理效能的有效方式。⑥何得桂，武雪雁.赋能型治理：基层社会治理共同体构建的有效实现方式——以陕西省石泉县社会治理创新实践为例［J］.农业经济问题，2022（6）：134-144.基于“书记民情三本账”制度的分析，学者主张构建党组织统揽全局、跨部门协同、群众共治的治理结构，将基层党组织的政治优势、组织优势转化为治理效能，破解基层治理领域“被动参与”“被动治理”的困境⑦何得桂，李想.基层党组织制度优势转化为治理效能的机制与路径——基于群众路线视角的探析［J］.西北农林科技大学学报（社会科学版），2022（3）：40-48.。此外，“统合型联动”居民自治治理模式⑧陈纪.“统合型联动”：基层党建引领下的居民自治模式——以T 市社区治理创新为例［J］.行政管理改革，2022（10）：59-67.、“网格化+网络化”复合治理模式⑨沈承诚，侯玉芬.经济发达镇的社会治理创新：“网格化+网络化”的复合模式——基于J 市X 镇的分析［J］.江苏行政学院学报，2020（5）：101-110.、“社区共营”模式⑩韩福国，胡春华，徐晓菁.协商式共治：“社区共营”的中轴性程序及其创新价值［J］.新视野，2020（3）：65-72.等治理样态，为其他地区推进基层治理创新提供借鉴。

既有研究拥有重要价值，但还存在一定限度。其一，既有基层社会治理创新行为的研究主要基于结构-功能主义以及国家-社会关系的分析框架，还相对缺乏从全局、动态、发展的视野分析创新行为。其二，既有研究相对缺乏中观维度的分析，即相对缺少基层社会治理创新实践背后深层逻辑的挖掘，研究深度有待拓展。其三，城镇化进程重构基层治理环境，以致基层社会呈现开放性、复杂化、敏捷性特征。在此背景下创新基层治理与“乡土中国时代”相比，无论在行为方式，还是在逻辑动因上都有较大差异。基于上述分析和判断，本文以陕西省安康市石泉县社会治理创新实践为例，在案例呈现的基础上，尝试提炼出城镇化进程中调适性治理提升治理效能的内在机制，揭示调适性治理的价值并反思其限度。

二、分析框架构建与案例选择

（一）调适性治理：基层社会治理创新的一种解释

为解决日益复杂的社会问题、回应多元利益诉求以及打破“信息孤岛”，技术治理逐渐被运用于基层社会，产生日益广泛而深刻影响。技术赋能提高基层政府解决属地模糊性问题的能力①彭勃，刘旭.用数字化兜住模糊性事务：基层治理的技术赋能机制［J］.学海，2022（3）：48-56.。信息技术以其数字化、智能化等特征强化基层协商民主的内生动力和内在效能②袁方成，王梦琳.信息技术如何赋能基层协商民主——江苏淮安政协“码”上议的经验观察［J］.中共福建省委党校（福建行政学院）学报，2022（1）：91-99.。作为治理工具而非治理目标的技术在提质升级社会治理的同时，与基层治理呈现张力。技术治理将治理过程置于可监督、可追溯的平台上，致使基层政府在治理方式、目标达成度上失去了灵活行动的空间③孔祥利.数据技术赋能城市基层治理的趋向、困境及其消解［J］.中国行政管理，2022（10）：39-45.。针对技术治理存在的限度，有学者主张弹性化治理，“弹性”最早用于物理学领域，指在受到短暂冲击或干扰后，能回归到先前的均衡状态。学界将它用来指政府及其机构根据环境变化制定相应政策的能力④朱德米，林昕.建设弹性的社会治理体系［J］.上海行政学院学报，2017（5）：48-58.。弹性化治理主要指在正式治理体系和制度运作之外的一些要素，依托于常规性组织及资源，但又不完全依循正式规则运作，以此应对特定形势和治理任务，并对正式制度架构完成其基本职责发挥补充性作用的治理逻辑⑤丁远朋.弹性化治理：“工作组”机制的运行及治理逻辑探究［J］.社会主义研究，2018（1）：80-90.。弹性化治理更多是一种被动式、策略性的治理。在城镇化进程中基层部门灵活回应环境和治理需要变动的社会治理创新行为，可以称之为“调适性治理”。“调适”是指持续调整与适应过程，更多指向通过调节不同社会群体间的交互关系并使之更具适应性，从而促进社会的整合功能⑥曾钰诚.调适性治理：地方党内规范性文件备案审查的制度逻辑［J］.浙江社会科学，2022（11）：32-43、156.。本文认为，调适性治理指的是公共管理部门基于以人为本与需求为先的理念，综合发挥制度要素和技术要素的协同优势，通过在政策执行、方法运用、模式选择等方面的积极变通与适当创新，动态调适治理主体与治理对象间的交互关系，促进治理任务有效开展，从而以有效率和有效果的方式实现预期目标。它体现出治理的灵活性、自主性与适应性，是集治理导向、治理主体、治理保障、治理目标为一体的基层治理范式（图1）。

图1 调适性治理的解释框架

1.治理导向：为民造福。满足民众对美好生活的向往是中国式现代化的奋斗目标。调适性治理旨在提升公共组织回应能力以及为民造福能力。公共组织积极主动自我调适、动员引导多元主体履行治理职责、运用灵活多变的治理手段。它致力于及时回应社会需求、提供均等化和可及性的公共服务，更好地满足民众日益增长的发展与治理需要。城镇化进程中基层社会呈现出多样化、差异性需求是促使公共组织采取诸多兼具灵活性与规范性特征的手段进行治理的驱动力。

2.治理主体：“一核多元”。党组织主要发挥引领作用，公共行政组织承担主导功能，协同企业、社区、社会组织、公众等治理主体，构建利益协调合作机制。伴随城镇化发展，基层党组织立足于群体结构和社会组织结构变化，自发调适与积极变革，充分将党的领导的制度优势转化为治理效能，推动基层治理共同体建设。与此同时，依赖协商与合作的治理机制，构建起多元力量共同参与基层治理格局，实现对社会多元力量、资源的协调整合，充分彰显调适性治理的优势和效能。

3.治理保障：要素叠加。制度是保障治理有效的基础。随着外部条件变化而做出调适，有助于推动治理规范化。技术要素的引入可提升科层组织效率、推动政府流程再造以及增强治理精准度。当制度、技术要素与治理之间呈现良性调适互动局面，技术优势与制度优势将更好地转化为治理效能，成为推动治理现代化强大力量，反之亦然。正是在制度和技术要素合力作用下，多元治理主体得以灵活回应治理实践问题。它既重视激发制度活力，为基层治理变革提供有力支撑；注重寓技术于治理，深刻影响调适性治理理念和实践，从而更为清晰地明确各治理主体的角色、更为准确划分治理责任，进而提升基层治理效能。

4.治理目标：基层善治。注重为民造福，构建党建引领、政府主导的纵向联动以及多元主体横向协同治理体系，综合发挥制度要素和技术要素的协同优势。其根本目的在于赋予公共组织一定的自主性空间，使之能因地制宜地开展工作，实现与基层社会的良性互动，迈向基层善治。一方面，党建引领调适性治理是实现基层善治的基点。党组织在组织结构、组织功能、动员能力等方面主动调适，激发基层党领共治动力，党组织的制度优势更好地转变成治理效能。另一方面，制度要素和技术要素优势的发挥推动基层善治。它克服科层制运行所存在的部门分割、资源分散、协同缺失的障碍①田先红.重塑激励：乡镇治理机制创新的结构与路径——基于湘、鲁、赣三省乡镇治理的比较分析［J］.湖湘论坛，2021（6）：74-82.，推动治理重心下移、资源下沉、服务下沉以及平台下沉，从而在实现政府治理、社会调节和居民自治良性互动方面发挥重要作用。

（二）案例选择和研究方法

本文以陕西省安康市石泉县社会治理探索与实践为研究对象。石泉北依秦岭、南接巴山，汉江横贯东西；它曾为国家秦巴连片扶贫开发重点县，国土面积1525 平方公里，2022 年辖有11 个镇、140 个村民委员会、4 个城市社区居民委员会以及20 个城镇社区居民委员会；2020 年末常住人口153221 人。案例选择的原则为：其一，具有探索性。从县域层面看，为有效回应社会需求和破解治理困境，石泉县2013 年以来主动加强和创新基层治理。探索实施以书记民情“三本账”为统揽、以“三共”为主线、以“六制”为支撑、以“镇村工作一体化”为保障②何得桂，武雪雁，公晓昱.完善共建共治共享迈向高效能治理——安康市石泉县基层社会治理创新的经验及启示.调研与决策，2020（12）：47-50.的基层社会治理之路，实现政府与社会的良性互动及基层善治。为确保创新持续推进，石泉将基层治理创新经验纳入制度化、法治化轨道，既为筑牢基层基础提供保障，也鼓励和支持创新执行和推广。其二，具备代表性。加强和创新社会治理推动县域高质量发展是当地的重要特征。以“书记民情三本账”制度统领县域社会治理，石泉县大力创新信访矛盾源头治理多元化解工作，彰显了人民性、实效性与可推广性。石泉实践受到陕西省委省政府领导的认可，央视《新闻联播》、《人民日报》等媒体广泛关注。其三，符合理论性诉求。结合治理情境及需求，石泉县把调适性治理嵌入和应用于基层治理场域，继而助力基层善治。这有助于深入考察调适性治理内在逻辑。

本文资料源于2022 年7 月在石泉县实地调查，主要采用非结构式访谈和参与式观察法。围绕基层社会治理创新议题与石泉县委政法委、县信访局（联系办）等单位的政法干部、部分乡镇分管领导以及村干部代表深入交流。同时对书记民情“三本账”制度、“三共六制”机制、“镇村工作一体化”机制以及党建探索参与式观察，获取第一手研究资料。

三、城镇化进程中调适性治理的地方实践及表达

在纵向压力传导与横向政绩竞争以及回应治理诉求所构成的制度环境中，基层政府如何既保障社会治理有效又能承接国家治理目标和任务，值得深入探究。在治理实践中，调适性治理主要根据治理情境和条件，在政策执行、方法运用、模式选择等方面进行变通与创新。治理实践并不总是按照程序化、理性化、规范化的流程行事，往往呈现出灵活性、自主性与适应性的特征。不仅将调适性治理作为基层治理实践策略，它还将其常态化，使之成为日常工作方式。

（一）调适性治理的缘起：书记民情“三本账”制度

基层治理关乎民众利益和社会稳定。2016 年8 月，针对联系和服务群众紧密性不足、民意收集整理精准性不高、利益诉求解决不到位、投诉举报查处不够彻底、干部担当不足以及基层自治乏力问题，石泉县基于问题导向和目标导向，率先创新建立“群众意见建议、群众利益诉求、群众投诉举报”县镇书记民情“三本账”制度。强化县委牵头抓总、统筹协调作用，成立由县委书记任组长的直接联系和服务群众工作领导小组并设办公室（简称“联系办”），实现对条条的整合，充分统筹治理资源；各镇设置日常管理机构，构建起“党委统揽、上下衔接、权责明晰、运行高效”的县域一体化群众工作格局。公开各级党组织负责人电话号码、聘请175 名“民情联络员”、开设24 小时在线的“民情110”、全年无休的“石泉民声”微信公众号等民情民意反映平台，畅通基层民众与党委政府间的沟通互动渠道，全方位收集民情民意，并将它们全部纳入“三本账”办理范畴。健全“四个亲自”①“四个亲自”即书记亲自收集民意、亲自签批交办、亲自把关结果、亲自督促回复。责任机制，更好地回应民众关切。截至2022 年6 月，仅县镇两级书记受理的案件达10193 件，办结10019 件，回访率100%，群众满意率98%以上。依托这项制度，党建工作与基层治理有机结合、融合发展。不仅最大程度获取社会公众认同，增强基层权力合法性支撑，还将党的政治优势、组织优势与群众路线制度优势转化为治理效能，促进问题在基层解决、工作在基层推动以及感情在基层融洽目标的实现。

（二）调适性治理的拓展：“三共六制”治理机制

城镇化进程中，基层政府面临资源配置、公共服务的矛盾以及社会性不够而行政性有余、资源不足而任务超载的治理困境①吴晓林，谢伊云.政治赋能与双向激励：地方政府持续创新的驱动机制——对成都市基层治理创新的案例考察［J］.中国行政管理，2022（7）：85-94.。为破解这些困境，石泉县2016 年探索建立以基层治理“平台共建、事务共治、成果共享”（简称“三共”）为主线，以“文化引领机制、治安防控机制、法律服务机制、矛盾调处机制、民生保障机制、居民自治机制”（简称“六制”）为支撑的“三共六制”社会治理机制。基于“三共”融合协同构建基层治理共同体。其一，注重纵向组织的联抓，积极推动平台共建。以党群服务中心、综治中心等治理平台为依托，指导基层党组织建立需求清单与供给清单，并及时与单位党组织对接，建立健全共建清单。其二，强化横向组织的联建，大力推进事务共治。整合县域相关公共服务、社会资源、市场服务资源，推动单位行业系统所属的95 个党组织及2178 名在职党员下沉到社区内部，更好地识别民众真实需求，基于此动态调适公共资源配置。其三，实现组织系统联动，不断促使成果共享。围绕基层党建、为民服务、共驻共建、社会治理等工作，协同制定基层管理考核制度和任务清单，从而推动职责清晰、分工明确、优势互补和成果共享。以“六制”联动筑牢基层治理基石。它注重以文化引领机制培育社会主义核心价值观，以治安防控机制创造安居乐业环境，以法律服务机制加快县域治理法治化进程，以矛盾纠纷调处机制搭建起协商治理新平台，以民生保障机制增进民生福祉以及以村（居）民自治机制提升乡村治理能力。仅2022 年，石泉县就形成95 份共建清单、285 个联建任务，开展各类志愿服务810余次，解决民众反映的各类诉求600 余件，420 件“微心愿”得以实现，持续提升民众的安全感、获得感以及幸福感。“三共六制”彰显人民至上的治理理念，重视党建引领，充分发挥党组织的动员整合能力和资源汲取能力，健全“一核多元”治理结构，分解超载的基层治理事务，从而实现基层部门和社会组织、普通民众等治理主体间的协同共治。

（三）调适性治理的深化：镇村工作一体化

基于巩固拓展脱贫攻坚成果同实现乡村振兴有效衔接的内在需要，石泉县于2019 年试点，2020 年在全县推行以“三到三同三促进”②“三到三同三促”即任务量化到村、人员派驻到村、领导跟进到村；决策同商、落实同抓、责任同担；促进群众致富、促进集体经济、促进基层治理。为主要内容的“镇村工作一体化”机制。以行政村为服务单元，它将镇级政府年度重点任务、自身发展任务量化到各村；与此同时，选派3 至5 名素质好、作风实、能力强的镇干部下沉到行政村，1 名镇领导跟进到村督导问效，执行任务过程注重依据现实情况动态调适，镇村共同完成条块安排的各种任务。村两委就村级重大事项和公共事务治理中相关疑问或问题同乡村振兴工作队及时沟通；以乡村振兴工作队为主推动日常工作，镇村干部对村上工作负同等责任，推进镇村干部队伍一体化建设，也促进镇与村之间形成发展共同体和责任共同体。“镇村工作一体化”致力于带动新型农村集体经济发展、带领群众脱贫增收致富、提升农村基层治理水平，从而迈向镇村一体化发展目标。它的推行让最基层干部在农村发展主战场更好施展才华，推动镇村发展一体规划、任务一体落实、干部一体培养、目标一体实现，逐渐改变以往乡政村治的治理格局，促进社会治理共同体的建设和发展③何得桂，武雪雁.赋能型治理：基层社会治理共同体构建的有效实现方式——以陕西省石泉县社会治理创新实践为例[J].农业经济问题，2022（6）：134-144.。

四、基层社会调适性治理的实现路径

地方治理有效性关乎国家治理能力，而这种有效性内在地要求基层部门根据环境变化适时调适①张继亮，李英杰.理解政体韧性：基于路径-层级-议题视角的分析——对国外关于中国适应性治理研究的述评［J］.天津行政学院学报，2022（3）：57-68.。城镇化进程中，基层组织创新社会治理顺应时代变化，推动以人民为中心的价值理念贯彻，以党建引领统合各方力量，运用信息技术为基层减负增能，借助制度构建保障治理有效。

（一）价值维度：强化以人民为中心的理念

人民至上是公共治理重要原则，也是调适性治理的目标导向。调适性治理嵌入基层社会治理全过程，最重要的是践行人民至上的价值取向，健全公共服务体系，进而提升政府回应性以及基层治理效能。其一，属地管理的治理压力导致基层治理者形成管控为要、服务为辅的治理逻辑②吴新星.数字技术赋能城市基层治理的行动障碍与突破策略——基于S 市G 区F 街道数字治理创新实践的参与式观察［J］.河南社会科学，2022（6）：82-91.。为民服务的价值理念，从重点关注政府内部组织的绩效转向关注人本身，促进自身角色从控制者、管理者向引导者、服务者转变，与其他主体协商共治，推动优势资源互补、协同发力，从而提升治理绩效③李华胤，李晔.双重调适：基层干部在政策执行中提升绩效的内在机制——基于岔镇D 村“秸秆治理政策执行”的观察［J］.杭州师范大学学报（社会科学版），2022（2）：112-120.。其二，制定政策过程允许改变一些已有的规定来适应周围环境的变化，并在执行过程中不断调整④（德）韩博天.红天鹅：中国独特的治理和制度创新［M］.石磊，译.北京：中信出版社，2018：99.。在复杂和不确定的治理情境中，基层政府要重视目标导向，因地制宜、因时制宜和因事变通，增强服务供给与民众需求的适配性，最大程度规避不确定性所引发风险。其三，注重发挥民众主体性，依靠他们实现自我管理、自我教育、自我服务与自我监督，充分激活自治力量，推动自上而下的行政管理与自下而上的社区自治有效衔接互动。其四，强化基层公共服务职能，建设服务型政府。注重遵循事权与财权相统一的原则，减轻基层组织财政负担、治理负担；基于协同性原则，引导、鼓励并支持社会力量参与公共服务提供，促进公共服务供给主体和供给方式多样化，克服资源有限性同服务需求无限性之间的矛盾。人民至上与需求为先的价值取向内嵌于调适性治理全过程，旨在增强感知和回应民众利益诉求的灵敏度，提升公共服务供给有效性。

（二）主体维度：以党建引领统合各方力量

提升基层社会治理效能关键在执政党。党建引领是遵循治理规律的重要表现，也是执政党执政规律的客观要求。党领共治使基层善治先天具有执政的合法性和合理性⑤李青文.城市社区善治的三维向度：党建引领、结构优化与服务回应［J］.青岛农业大学学报（社会科学版），2022（1）：51-58.。城镇化进程中，基层党组织要主动根据治理情境变化而调适，不断提升组织动员能力和服务能力以更好地发挥引领作用。其一，注重理念创新，增强基层治理系统性。城乡要素畅通流动和多元主体互动频繁，致使社会治理情境愈加复杂。基于基层社会全局高度统筹推动，强化党建顶层制度安排；协调处理基层治理条块关系，推动单位党建、行业党建、区域党建互联互动、融合发展，整合各领域党组织和党员资源力量，进一步增强基层党建整体性和实效性。其二，完善党组织结构体系。一方面，优化组织层级关系，强化不同层级之间党组织和党员的互联互动，打破组织之间的层级壁垒，加快构建更加扁平化和协同化的组织体系，增强党组织在复杂环境的灵活性和适应性。另一方面，强化基层党建，精准选派第一书记，着力打造勇于担当、善于作为的领导班子，增强基层党组织治理能力。其三，加强基层党组织能力建设。党的组织力在优化资源配置、提高基层治理效能方面起核心作用。提高党员党性修养，提升政治觉悟和政治能力，筑牢基层组织根基。大力推动党的组织有效嵌入基层社会，党的工作有效覆盖各类群体。认真践行新时代党的群众路线，密切直接联系和服务群众，使基层党组织深植于群众之中。基层党建与调适性治理的有机融合和良性互动，扩大了党组织在基层社会影响力。它还通过组织动员群众、协调利益关系、统合多方资源和服务转型调动基层协同共治的主动性，以“一核多元”的治理体系增强善治能力。

（三）技术维度：以信息技术为基层减负增能

以信息技术赋能和驱动基层治理创新已成为共识性的趋势。信息化发展降低政治参与成本，加速多元主体协同治理进程；畅通和宽自下而上的信息流通渠道，增强政府回应性和治理透明性。从民众需求出发，利用信息技术深入挖掘、及时分析、动态研判社情民意，继而敏捷精准调配资源、提供服务，使基层治理充满治理温度和精准度。“石泉县智慧治理”企业微信政务版集“数据汇聚、力量配置、信息研判、运行监测、绩效评估”等功能为一体，更好消除数据壁垒、联通数据资源、辅助科学决策。关键在于完善多元互动治理结构。社会组织、企业、民众等既是基层治理对象，也是重要主体。基于信息化支撑以统合多元力量，并为他们与资源介入搭建基层治理平台，最大限度发挥协同优势，从而构建稳固的互动互构治理格局，由单向度治理转向系统治理，增强社会发展活力，契合调适性治理的价值内核。最后，构建横向协同机制，加快横向部门间的数据开放和共享。以制度化、程序化的组织协同明确部门权责，规范运作流程，提高组织整体化运作水平。信息化嵌入和渗透调适性治理实践。一方面，打破既有治理模式偏重自上而下推动参与的局限，突出多元治理主体的多维互动。另一方面，这对于赋权民众，激发民众参与基层社会治理、更好地发挥行政力量以及提升治理效能都有积极促进作用。

（四）制度维度：以制度完善保障治理有效

基层治理需要多元主体相互协商、平等互动与彼此合作，也要求有相应的制度保障为支撑，以提高基层治理的制度化、规范化和标准化水平，进而助力治理现代化。科学合理的容错机制不仅是一个健全完善、富有韧性的政治系统所应包含的①陈朋.容错机制的建构逻辑及其效能提升［J］.苏州大学学报（哲学社会科学版），2022（1）：29-37.，还是实现基层治理有效的需要。其一，以激励为导向，构建弹性灵活的容错机制，为基层营造更具弹性的治理空间，从制度层面消除改革创新的阻滞因素，促进基层干部主动担当。其二，发展和完善积极协商与合作治理机制。充分运用和激发党组织引领作用，政府履行治理主导职责，积极吸纳社会组织参与，还权、赋能基层群众自治组织，发展和完善“党政-社会组织-社区”三层积极协商与合作治理机制从而缓解冲突，实现利益整合。其三，健全基层干部调适能力培养和学习机制。相较于行政化治理，调适性治理对基层干部素质要求较高。一方面，上级政府定期为基层干部开展专业化和系统化培训，强化创新发展能力；另一方面，坚持“从群众中来，到群众中去”的工作方法，培养基层干部共情能力、人际沟通能力与灵活应变能力，构建基层干部与群众的良性互动关系。这些治理机制既通过对已有规范治理的功能性补充与制度调适，更有效率地推动治理任务①曾钰诚.调适性治理：地方党内规范性文件备案审查的制度逻辑［J］.浙江社会科学，2022（11）：32-43、156.，也推动政府组织逐步走向专业而务实，进而保障基层治理有效。

（五）简约高效的“四位一体”及其互动

上述四个维度不是割裂的，而是具有内在关联与深刻逻辑。首先，人民至上是调适性治理的原始动力，党组织调适整合治理资源，信息技术赋能支撑调适性治理，制度建构长效保障调适性治理。具体而言，人民至上治理理念驱动党建统领的多元治理主体主动创新治理方式，以更好地回应民意诉求。其次，党组织借助现代信息技术和制度建构向多元治理主体赋能、赋权，更好地整合治理资源，不断增强基层治理协同性。再次，技术驱动是基层治理有效的硬件保障，提升基层治理的精细化、智能化以及实效性。最后，制度建构是基层治理有效的软件需求，为激活基层干部活力、提升治理回应性以及基层高质量发展发挥可持续的支撑保障作用。调适性治理是价值驱动、党建引领、技术创新与制度建构在基层治理场域互融互通、彼此嵌套的结果，促进基层治理的整体创新和效能提升。

五、城镇化进程中调适性治理的价值与限度

城镇化的发展往往导致民众利益诉求日益分化。调适性治理作为一项实现为民取向、多元协同、技术赋能与制度赋权融合发展的基层社会治理创新，不仅具有独特的理论内蕴，实践中也形成特有的发展模式。它在增强党政权威、激发社会活力、化解基层社会矛盾等方面发挥重要作用，但同时也存在调适的“度”不好把握、成本较高和选择性治理风险的隐忧，还需进一步探索与完善。

（一）调适性治理是增强党政权威的重要引擎

调适性治理把更好地满足民众多样性、差异化的需求作为基层治理的首要选项，在追求政绩的同时注重保障公民权益和公共利益。借助信息化搭建的政民交互平台，既拓宽公共事务治理的参与渠道，又使基层部门在“无影灯”效应下主动增强回应的敏捷性和有效性，进而提高民众满意度和信任度。从治理方式看，调适性治理善于运用对话协商、共同缔造、互动合作、情感链接等柔性化手段。它打破以往基层治理主要使用行政命令和制度约束等刚性手段处理公共事务局面。与此同时，它明显改变传统自上而下单向度的基层治理，创新形成纵向联动、横向协同的治理格局。它促进公共组织与普通民众互动增强，二者更加紧密，基层治理更加民主科学，一定程度上强化党和政府的权威性。从治理目标看，调适性治理坚持以人民为中心的价值取向，注重统筹党政、企事业单位、社会组织以及民众治理资源，在综合运用多种弹性手段实现基层善治过程不断积累党政权威。调适性治理视域下，公共资源下沉社区、党建资源被盘活、社会资源被激发、居民自治力量持续被调动，使社会治理更具主动性和适应性，提高社会对党和政府工作的满意度，进而夯实党政权威，推动治理机制创新。

（二）调适性治理是激发社会活力的力量源泉

压力型体制下，自上而下的压力传导和层层加码给基层带来繁重的行政任务和治理压力，往往超出其承受能力，陷入“小马拉大车”困境。与此同时，容错机制、奖惩机制与激励保障机制尚未健全。这导致基层干部动力不足，治理能力偏弱。调适性治理的运用，基层自主权力和行动空间拓展，使它更好地以系统集成改革应对复杂化治理任务。通过情感联结、激励沟通等工具的运用，组织意志更好地内化为基层干部自觉行动，提高为民服务热情。此外，依托基层政府角色调适以及党建赋能、技术赋能，充分整合多元治理主体力量、调动协同共治积极性，更好地构建基层治理共同体，成为基层善治的关键因素之一。调适性治理擅于运用民主协商、平等合作以消除隔阂与制约，在多主体间形成共识和共同的利益基础，进而激发参与动力并采取合作行动，最大程度释放社会发展活力。

（三）调适性治理是化解基层社会矛盾的有效方式

社会矛盾纠纷呈现主体多元化、利益诉求复杂化以及纠纷类型多样化特点。城镇化进程中，如何将基层矛盾“大事化小、小事化了”，体现地方治理的能力和智慧①谢伊云.系统不响应：对基层矛盾治理中“小事拖大”现象的考察与分析［J］.湖北社会科学，2022（7）：38-47.。科层制行政方式易产生“唯上导向”“效率至上”与“管控思维”问题，擅长处理的是“可计算性”事务②田先红，张庆贺.城市社区中的情感治理：基础、机制及限度［J］.探索，2019（6）：160-172、2.，而对于化解民众日常琐碎矛盾等不可计算的公共事务通常力所不逮。调适性治理凭借治理手段弹性化、民众主体性凸显、治理资源丰富等优势克服其局限性，具有灵活应对各种诉求和及时化解矛盾纠纷的功能，进而提升基层善治能力。一方面，调适性治理赋予基层公共组织一定的弹性空间、自主空间，从而在动态变化的复杂情境中适时调整治理行为，更好地满足城镇化发展需求。另一方面，相比于科层化治理的标准化和非人格化，调适性治理具有手段更加柔和、主体更为多元、功能更为综合、过程更为灵活的优势，有助于克服向上负责的既有惯性，推动融洽政府与民众的关系。最后，公共组织通过调适性治理将一切可资利用的资源充分调动起来，且依托信息化支撑的基层治理平台，实现各种公共资源、人员和权力的下沉以及有效调配。这对于提高矛盾处置能力，维护社会和谐稳定具有重要作用。总之，以调解和非对抗为中介的调适性治理在化解基层社会矛盾方面效果明显。

作为城镇化发展进程中有益尝试的调适性治理，在增强政府权威、激发社会活力和化解基层矛盾方面发挥不可或缺作用，助推基层善治。作为一种治理新范式，调适性治理还存在一定局限性。其一，调适的“度”并不好科学把握。调适尺度在本质上表现为如何平衡管理逻辑与生活逻辑，过分偏重任意一方，皆会引发社会风险。③姜晓萍，李敏.治理韧性：新时代中国社会治理的维度与效度［J］.行政论坛，2022（3）：5-12.基层治理实践中，公共事务复杂多变、技术和制度刚性以及基层治理者个体差异性的影响，调适性治理的度较难把握，过与不及均非理想状态。其二，治理所需成本较为高昂。认真挖掘社会需求变化，公共组织重视并不断满足治理对象需求、回应民众反映的问题。相较于其他治理方式，它并非一蹴而就，而是相对缓慢。治理对象多元化、问题复杂性、需求差异性将产生阻滞因素，以致时间成本较高。从行政成本讲，调适性治理的有效实施需要配备一套完善的治理队伍；包括各级政府招聘非正式行政人员，尤其是招聘大量的网格员、协管员以及公益性岗位等④梁玉柱.压力型体制下基层政府的调适行动与社会治理的行政化［J］.社会主义研究，2018（4）：105-113.，行政成本势必增加。其三，存在选择性治理风险。压力型体制下，基层政府通常是寻求自身利益最大化的理性行动者。在相对缺乏尺度限定的场景下，基层政府为出色完成政绩考核，往往忽略那些社会和公众迫切诉求却没纳入指标任务的治理问题⑤郭道久，吴涵博.弹性化治理：以有效性为导向的国家治理路径［J］.南开学报（哲学社会科学版），2021（3）：78-86.，可能产生选择性治理。

六、结论与讨论

作为国家治理体系的末梢神经，基层治理是国家治理的重要根基。面对城镇化进程呈现出的新问题，依赖于自上而下的行政化治理难以取得理想成效。以善治能力为目标的调适性治理成为基层治理现代化应有之义。本文主要结论有：

第一，与常规治理、专项治理相比，调适性治理是一种强调党建引领多维赋能的公共治理新范式。调适是中国公共政策的核心①徐勇，李旻昊.调与适：在中国发现公共政策——兼及构建中国特色公共政策学［J］.党政研究，2021（1）：100-106.，也是基层社会的有效治理路径。调适性治理以民众需求和问题为导向，强化行政管理和公共服务的有效供给，注重党领共治，基于多维赋能驱动基层治理效能提升，从而实现基层治理体系和治理能力现代化。调适性治理彰显了基层社会以人民至上与需求为先的价值导向及其追求，淡化既有治理模式的刚性，凸显治理的灵活应变、沟通协商、互动合作的特征，在国家、社会与民众的良性互动中致力于高质量发展，促进基层高效能治理。

第二，注重积极治理取向的调适性治理在新时代基层社会治理共同体构建中发挥重要作用。它注重运用协商民主、共同缔造、温情治理和情感链接等柔性治理方式，围绕更好地治理或解决社会问题的导向，积极动员和科学引导党组织、政府、社会组织及公众等多元主体协同参与基层治理，增强治理合力。构建和完善多方联动治理机制，突出积极治理和共同缔造，进而打造共建共治共享社会治理新格局。

第三，调适性治理是科层化治理、属地管理的有益补充，也是行之有效的治理范式。压力型体制以及社会权威的发育特点对基层政府的动员能力、整合能力、灵活性提出更高要求②梁玉柱.压力型体制下基层政府的调适行动与社会治理的行政化［J］.社会主义研究，2018（4）：105-113.。相较于理性化、制度化与非人格化的科层化治理以及以行政区划为界的属地管理，调适性治理具有灵活性、适应性和协同性特征，是复杂情境下的治理路径选择。基于调适性治理，基层政府面对复杂治理环境拥有较充足自主空间，便于使用灵活多样的方式完成治理任务；它通过积极回应民众复杂化、差异化的需求，推动基层社会秩序与活力的统一，迈向有效治理。如果说科层化治理是一种工具理性的存在，那么调适性治理则是一种价值理性嵌入，从而不断提升基层治理效能。

城镇化进程中，治理情境的复杂性和多变性要求公共组织更加注重依法型灵动治理。调适性治理立足于社会内在需求，秉持为民服务、为民造福的价值取向，注重发挥党的领导这一显著制度优势，充分运用民主协商、互动合作等体现人民性的处理方式，强化兼顾效率与公平的原则，注重社会秩序与活力的统一，成为基层社会治理创新的重要选择。面对未来纷繁复杂治理情势，公共部门要更加重视和运用调适性治理，从而更好地把握时代脉搏、国家之问与人民之需，助力中国式基层治理现代化不断向前发展。