社会力量举办第三方独立医疗机构的规范和引导

文/邓勇

对于医保管理机构与社会办医疗机构签订的服务协议，在程序、时限、标准等方面要与公立医疗机构同等对待。

随着经济的发展，人们更加关注对自身健康情况的提前判断，“有病早治、无病预防”的健康理念逐渐深入人心。从2009年到2014年，市场交易规模年复合增长率超过20%，其中高端消费市场以每年30%的速度递增。未来，我国健康体检服务仍有巨大的市场潜力，约有一半参与体检的消费者存在进行细分领域体检的需求。近年来，国家关于社会力量创办独立第三方医疗机构的利好政策频出，医疗领域对社会资本的开放程度日益提高（链接1）。

典型领域

我国第三方医学实验室虽然起步较晚，但受限于市场需求和技术等原因，很多不具有检验能力的医院不得不将一些检验项目外包，对第三方医学检验服务需求较大，发展迅速。在健康体检领域，第三方医学检验实验室通过与医院建立业务合作，集中收集并检测合作医院采集的样本，检验后将检验结果送至医院，并应用于临床。

健康体检产业具有“低竞争、低风险、高利润、稳发展”的特点，获得了越来越多投资机构的青睐，近年来业内扩张、兼并趋势明显。2002年，国内第一家专业体检机构成立，此后健康体检发展迅速，越来越多的专业体检机构在国内大中城市迅速建立。有数据显示，我国健康管理（体检）机构每年以25%的速度增长，2005年为2000余家，2009年达到近7000家，2011年则发展到8000多家。根据专家测算，预计到2020年，中国健康体检市场规模将达到3000亿元，专业体检机构数量将达13000家左右，市场发展前景广阔。

在医学检验领域，第三方医学实验室能够助力区域检验中心的建立和发展，提升县域医疗机构服务能力，推进分级诊疗建设。比如四川省资阳市雁江区区域医学检验中心的成立，将区域内4个社区卫生服务中心、8个中心卫生院、12个乡镇卫生院联合在一起，实现区域内医疗资源共享，促进医疗卫生资源均衡，助力优质高效医疗卫生服务体系的建立。

根据原国家卫生计生委卫生发展研究中心在2018年发布的我国第三方医学实验室效果评估及经验总结项目报告，第三方实验室有着明显的降低成本优势。据测算，每年可为医保省下超百亿元费用。

我国基层医疗机构数量极为庞大，但存在专业人员不足且医疗质量难以保障等现实障碍，要求所有医疗机构均开设医学影像、病理等科室，可能性不大。通过设置第三方独立医疗机构，由其承担起为各级医疗机构提供影像检查及诊断等服务，符合成本效益原则，有助于缓解医疗资源不足与分布不均的现状。

引入第三方投资商，整合各方专家资源，构建对外运营服务的第三方独立影像中心，使各医疗机构、健康服务机构等可以按需购买服务，从而提高影像诊断水平。第三方运营商的引入会使医疗影像行业更具活力，各类医疗机构可轻装上阵，按需购买服务，灵活调整发展战略。

第三方消毒供应中心有3种模式。一是院外建设区域化消毒供应外包服务中心模式。这种模式并不占用医院内部场地空间，而是在城市内某区域自行购买或租赁土地修建厂房，或租赁现成厂房进行投资建设的区域化消毒中心。此模式又分为院外厂房修建模式和院外厂房租赁模式。二是院内建设区域化消毒供应外包服务中心模式。如果社会资本利用此模式进行投资，可以免去土地购置、厂房修建（租赁）等成本投入，也能大幅度节约项目实施周期，是区域化消毒外包服务成本投入最少、项目实施时间最短的模式。三是院内托管区域化消毒供应外包服务中心模式。此类模式包括托管联营模式、股权合作模式、租赁托管模式。

国内一些地区已经建设区域化消毒供应中心，收到较好的成效。济宁市第一人民医院成立济宁市消毒供应中心，该中心与山东省多家医院建立合作关系，实现了区域医疗资源共享。

现实障碍

尽管国家相关部门相继出台关于鼓励社会资本与公立医院合作、社会资本独立设置医疗机构等政策文件，但第三方医疗机构在发展过程中仍然面临现实障碍。

医疗具有较强的专业性，医学专业人才是医疗服务行业的核心资源，是专业医疗机构的核心竞争力。我国优秀的医学专业人才主要集中在大型医院和科研院所，人才是制约社会力量举办独立医疗机构的首要瓶颈。人才缺失现象在社会力量举办健康体检、医学影像等独立医疗机构中均有体现。

其次，社会力量的投入与回报比例失衡。医疗行业是投资要求高、回报周期长的行业，短期内投入与回报比例的失衡让社会力量望而却步。社会力量举办独立医疗机构需要高额成本。比如在健康体检行业，以新设一家1500平方米左右的体检中心测算，设备、器材、场所方面的资金投入大约需要1500万元，在运营过程中，人才积累、体检管理系统建设、市场培育和品牌创建等方面也需要持续的资金投入，如此便提高了社会力量的参与门槛。此外，多种因素使得社会力量举办独立医疗机构的业务流量难以得到保证，投资回报的前景不明。

目前，我国在第三方独立医疗机构方面尚无明确的准入标准，在很多领域并未因民办医院的特殊性而制定更具针对性的规范，这给社会力量举办独立医疗机构的质量控制造成了较大的挑战。此外，目前国家对集团化、连锁化第三方独立医疗机构未做相关界定，设置标准模糊，使得有意举办独立医疗机构的社会力量无所适从。

医保政策对第三方独立医疗机构的覆盖度也较低。2016年3月，原国家卫生计生委联合5部门印发的《关于新增部分医疗康复项目纳入基本医疗保障支付范围的通知》，要求在原已纳入支付范围的9项医疗康复项目基础上，将“康复综合评定”等20项新增康复项目纳入医保支付范围。虽然康复医疗的医保支付项目增多，但是其限定支付范围仍对治疗时间和次数有所限制，对于部分患者而言，康复医疗的费用负担依然沉重。加之，目前市场上专门针对康复治疗的商业保险寥寥无几，而医疗全险价格高昂，覆盖人群有限，造成康复领域客源短缺。

社会力量举办的独立医疗机构在执业过程中，因执业人员的操作、场所的安保不周等原因侵犯患者健康权的现象时有发生，导致民众对民办医院缺乏信心。

第三方独立医疗机构的违规操作可能危害公共安全。部分第三方独立医疗机构承接了公立医院或国家特定主体委托的成批次的检验、检测业务，涉及大量人体血液、基因、核酸等生物样本，若第三方独立医疗机构的运行出现问题，可能影响公共安全。

近年来国家鼓励社会力量设立第三方医疗机构的政策

链接1

2013 年

国务院发布《关于促进健康服务业发展的若干意见》，其中指出，大力发展第三方服务，引导发展专业的医学检验中心和影像中心。

2015 年

国务院办公厅发布《关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》，其中指出，探索设置独立的区域医学检验机构、病理诊断机构、医学影像检查机构、消毒供应机构和血液净化机构，实现区域资源共享。

2016 年

国家卫生计生委下发《关于印发医疗机构设置规划指导原则（2016—2020年）的通知》，其中再次指出，探索设置独立的区域医学检验机构、病理诊断机构、医学影像检查机构、消毒供应机构和血液净化机构，逐步实现区域医疗资源共享。中共中央、国务院印发的《“健康中国2030”规划纲要》中也指出，引导发展专业的医学检验中心、医疗影像中心、病理诊断中心和血液透析中心等。

2017 年

国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于支持社会力量提供多层次多样化医疗服务的意见》中指出，支持社会力量举办独立设置的医学检验、病理诊断、医学影像、消毒供应、血液净化、安宁疗护等专业机构，面向区域提供相关服务。

激励机制

当前，社会力量举办的独立医疗机构发展困境很大程度上来自于各地政策落实中不合理的差别对待。在我国卫生领域处于基础性、综合性地位的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》体现了平等对待原则。在未来的公立医院改革的过程中，应该充分、全面地贯彻这一法律原则，使社会办独立医疗机构与公立医疗机构能够站在同一起跑线上，形成良性的竞争机制，让患者获得更大的实惠。在平等的基础上，还应鼓励第三方独立医疗机构与公立医院开展业务合作。

为解决第三方独立医院人才紧缺的问题，应该采取多重手段，盘活现有医疗人才资源，最大限度地实现人尽其才。首先，应当为医疗人才流向社会办医疗机构提供良好的政策保障。其次，要进一步落实区域注册和多点执业备案管理工作，打破公立医院对医师的不合理束缚，使医师从单位人转变为社会人。再次，要完善“互联网＋”信息系统，鼓励医师通过远程诊疗、互联网医院等形式开展多点执业，扩大优质医师资源供给。

实践中，在实现医疗人员优化配置方面，第三方独立医疗机构一脉阳光医学影像中心的做法值得借鉴。长期以来，新余市医学医疗资源不足，分布不均，为缓解这一现状，原新余市卫生计生委采取了与社会资本合作的模式，打造了务实、有效的“新余模式”（链接2）。

新余模式

链接2

以“共享”为核心理念，具体布局方式为：

◆ 检验中心采用一个中心覆盖全市的方式，即全市所有医学检验样品全部集中送到检验中心检验诊断；

◆ 影像中心采用“集中诊断+分点放置”的方式，即选择一家医院作为注册地址与执业许可地址，建立独立型影像中心，同时根据各医疗机构对设备的不同需求，分布式放置不同种类和档次的影像设备。

以“共享影像中心”为例，为实现资源共享目标，一脉阳光新余医学影像中心首先实现了设备共享，患者可以凭借区域内任何一家医疗机构开具的影像检查申请单，自由选择检查地点。设备共享的直接导向便是医生共享。在医师配置方面，新余市区域内的影像医生不再局限于某一家医院，而是能够进行统一调配，通过构建云服务平台，将所有医学影像数据接入统一平台，中心实现了数据共享，从而实现集中阅片，达到诊断报告的标准化、同质化。

对于营利性独立医疗机构，应该丰富社会办医筹资渠道，优化融资政策。尽快制定出台社会办医疗机构以其收益权、知识产权等无形资产进行质押融资的相关政策。政府要采取措施，鼓励银行等金融机构向社会力量提供结算、融资、理财、咨询等金融服务。鼓励符合条件的社会力量举办的医疗机构或项目通过发行公司债、企业债、债务融资等多种融资工具融资。发挥风险投资基金和股权投资基金的作用，支持社会办独立医疗机构以股权融资、项目融资、抵押贷款等多种方式筹集资金。

目前医保政策对第三方独立医疗机构的覆盖度较低，导致患者不愿选择第三方独立医疗机构就医，削弱了民办医院在我国医疗服务体系中的作用。根据《医疗机构医疗保障定点管理暂行办法》的规定，第三方独立医疗机构中，只有安宁疗护中心、血液透析中心、护理院可以申请进入定点医保。其他第三方独立医疗机构，包括临床检验中心、医学检验实验室、病理诊断中心、医学影像诊断中心、健康体检中心等，均不能申请定点医保。此外，第十二条第二项还规定，基本医疗服务未执行医疗保障行政部门制定的医药价格政策的，不予受理定点申请。

无论是从政策的历史沿革还是法律规定来看，独立医疗机构进入定点医疗机构所受到的限制都值得商榷。2014年3月，国家发改委、原国家卫生计生委、人社部印发的《关于非公立医疗机构医疗服务实行市场调节价有关问题的通知》明确，凡符合医保定点相关规定的非公立医疗机构，应按程序将其纳入各种社会保险的定点服务范围，并执行与公立医院相同的支付政策。但是《医疗机构医疗保障定点管理暂行办法》将“执行基本医疗服务政府指导价”作为医保定点资格准入条件。这无疑隐性增加了社会办独立医疗机构进入医保定点的限制——即使是对安宁疗护中心、血液透析中心、护理院这些可以申请进入定点的社会办医疗机构来讲，也存在此种隐性限制。

因此，从短期来看，需要完善社会办医医保报销政策。不得将医疗机构所有制性质作为医保定点的前置性条件，不得以非医疗服务能力方面的因素为由，拒绝将社会办独立医疗机构纳入医保定点。同时，对于医保管理机构与社会办医疗机构签订的服务协议，在程序、时限、标准等方面要与公立医疗机构同等对待。医保部门要加强指导，为医疗机构改造信息系统提供支持和便利，方便定点医疗机构尽快为参保人提供服务。从长期来看，要对基本医疗保险、工伤保险、生育保险、医疗救助等社会保障的定点医疗机构的种类实行动态化管理，根据保障需求将符合条件的社会办医纳入定点，伴随医保基金支付能力的增强，扩大能够申请医保定点医疗机构的种类。

此外，未来在社会宣传方面，无论是政策的倡导力度，还是媒体自身等也要加以改进，坚持客观公正报道，减少主观性、片面性，为社会办独立医疗机构的发展提供良好的舆论环境。

监管机制

目前，国家颁布了有关医学检验实验室、病理诊断中心、医学影像诊断中心、血液透析中心、安宁疗护中心的管理规范和标准。对于尚没有标准的第三方独立医疗机构，如健康体检机构、康复医疗中心、消毒供应中心、中小型眼科医院，建议及时制定专业的设置标准和管理规范，以提高行业的专业性和规范性。

值得注意的是，有关部门不仅要出台相关标准，还要对现行不具有可操作性的标准，结合各地实践，加以优化。相关部门应根据省、市、县人口规模不同、医疗需求不同的实际情况，调整第三方独立医疗机构的设置标准。

国家鼓励第三方独立医疗机构走连锁化、集团化发展之路，相关部门应尽快出台连锁化、集团化发展标准。以影像中心为例：设置批复和执业许可由国家或省级卫生部门颁发，人员配置可以是现有标准(国卫医发〔2016〕36 号)的5倍，在全国范围内至少拥有10～15个以上的省、市、县级影像中心。建议设置批复和执业许可由国家或省级卫生部门颁发，在地方新建时无须重复审批，或可采取“二证合一”或者工商登记“一照多址”的做法。

在事中监管方面，卫生健康行政部门要将社会办医纳入医疗质量监测体系，建设完善医疗服务监管信息平台，建立医疗服务全程实时监管机制。防范大处方、大检查，促进合理诊疗。将监管结果及时反馈给医疗机构，并以适当方式向社会公布，促进社会办医医疗质量安全水平不断提高。同时，无论是社会办独立医疗机构还是对医疗服务实行实时监管的卫生监管部门，都要注意加强医疗健康信息安全防护，保护个人隐私。对相关信息系统进行升级改造，杜绝出现对非法买卖、泄露个人信息、侵犯公民隐私等行为。

国家鼓励第三方独立医疗机构走连锁化、集团化发展之路，相关部门应尽快出台连锁化、集团化发展标准。

在事后监管方面，各级卫生健康行政部门依法依规校验社会办独立医疗机构，重点审查医疗服务能力和医疗质量。加强医疗质量安全管理。综合运用日常监督管理、医疗机构校验、医师定期考核、不良执业行为记分管理等手段，加强对医疗执业活动的评估和监管。国家卫生行政部门要全面推进“双随机一公开”工作。在国家监督抽检工作中全面使用“双随机一公开”方式，加强对社会办独立医疗机构的质量监管。严厉打击非法行医、医疗欺诈，严肃查处租借执业证照开设医疗机构、出租承包科室等行为，依法严惩虚假违法医疗广告宣传等行为。

此外，对于纳入医保的社会办独立医疗机构也要加强监管。严厉打击医疗机构价格违法行为。强化定点医疗机构协议管理，医保部门要对违反协议的医疗机构实行退出机制。严厉打击“骗保”行为。发挥医疗保险对医疗行为制约监督作用。加大对医疗行业违规行为处罚力度，对发现问题多、社会反映强烈、监管效果不明显的地方和人员严肃问责。

建立医疗机构信息披露制度也势在必行。建立健全省、市、县三级医疗质量控制体系，定期公开医疗机构服务质量、违法违纪行为查处情况，形成监管信息常态化披露制度。对进入“黑名单”的机构和人员依法依规严肃处理，情节严重的坚决曝光。