乡村治理法治化亟须解决的问题及对策

2023-06-04胡渊

农村农业农民·B版 2023年5期

摘要：在乡村治理法治化进程中，出现一些问题亟待解决，如部分地方在乡村治理中村民会议没有很好地发挥决策作用，难以更好地保障民主权利；干部选任有挑战，不能更好地保障民主、较好地选举出“一肩挑”村级组织负责人。为解决这些问题，可创新治理方式，运用现代科技手段，保证村民会议在乡村治理中发挥应有的作用；创新干部培养模式，提前培养和储备合适人员，提高后备村干部服务群众的意识和能力，平衡法治要求与乡村治理的实际。

关键词：乡村治理；法治；村民会议；“一肩挑”

党的二十大报告指出，要推进多层次多领域依法治理，提升社会治理法治化水平。乡村治理法治化不仅是实现社会治理现代化的应有之义，更是实施乡村振兴战略的必然选择。

在有关乡村治理法治化问题的研究上，有学者认为，乡村法治需要一定经济支撑。也有学者认为，乡村治理法治化的效果较为依赖乡村社会的具体情况，同样的乡村治理制度，因不同地区的市场经济发展程度、农民组织化程度、经济收入构成等不同，效果可能千差万别。

在乡村振兴的背景下，乡村治理法治化应平衡各方利益、更好地解决发展不平衡不充分的问题。此外，2023年中央一号文件强调了农业农村现代化与粮食安全，在这一背景下，调动起广大农民的积极性参与国家建设，是乡村治理的重要目的。

一、当前乡村治理法治化存在的问题

党的二十大报告提出的“中国式现代化”，必然要求乡村治理体系与治理能力现代化，这就对乡村治理法治化水平提出了更高要求。而在现实中，要提升基层治理法治化水平，依然面临着一些亟须解决的问题。

（一）村民会议没有很好地发挥决策作用

村民会议是乡村民主的重要实现方式，是《中华人民共和国村民委员会组织法》对乡村民主的要求。

在乡村治理中，村民会议扮演着乡村重大事项民主决策的角色，是制定自治章程、村规民约的主体。但在调研中发现，在贵州省贵阳市H区两个治理示范村、X县10余个村均是由村民代表会议制定村规民约，只有X县L镇D村在公告栏上显示其村规民约由村民会议制定。

根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民会议可以制定、修改村规民约，并没有把此权力授权村民代表会议。以贵州省为例，《贵州省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第十六条规定：村民会议可以授权村民代表会议行使前款一、二、三、五、七项规定的职权。而“依法制定、修改村规民约，并报乡、民族乡、镇人民政府备案”则是其中第六项，并没有在村民会议可以授权村民代表会议之列。以福建省为例，《福建省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》中规定：“村民会议根据需要，可以设立村民代表会议，授权村民代表会议讨论决定属于村民会议讨论决定的事项，但罢免村民委员会成员和制定、修改村民自治章程、村规民约的事项除外。”以河南省为例，《河南省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》亦明确了村民代表会议不得越过村民会议的授权。从上面的例子可知，村规民约的制定主体只能是村民会议，村民代表会议没有制定村规民约的权限。

（二）干部选任有挑战

为提高农民的组织化水平，大部分地方推行村級组织负责人“一肩挑”，较好地发挥了基层党支部的战斗堡垒作用。

从法律程序上来说，“一肩挑”的村支部书记的选举需要通过合法的途径，来实现群众意愿与组织意图的契合。具体说来，要选举“一肩挑”的人员，首先要让当选的村支部书记去参加村委会主任的竞选，在这一过程中，如何选出德能兼备的村干部就成了一个重大的考验。乡村本地人才本就匮乏，一部分能人要么寻找到了更好的谋生之路，要么缺少参与乡村治理的动力，对于竞选村干部的主动性和积极性不高。

乡村治理，一方面要确保党在基层的执政稳固有力，另一方面又要遵循村民自治的原则、遵守法律规定，选出能够胜任岗位的能人，在实行过程中，依然是一个重大课题。

二、当前乡村治理法治化存在问题的原因

（一）乡村人员流动性增强

一是人员流动影响治理基础。乡村人员流动性增强，村民会议的召开难以得到保证。要召开村民会议，存在一定的困境。村里年轻一代大多外出务工。根据国家统计局数据，2022年农村人口49104万，全年农民工总量29562万，比上年增加311万，同比增长1.1％。其中，外出农民工17190万，同比增长0.1％。村里青壮年大多外出务工，流出人口中，青壮年占大多数，乡村中剩下的通常是妇女、小孩、老人，即所谓的“386199部队”。调研中不少驻村干部反映，在农村，由于人口流出较多，农民与村集体之间很少有联络，在这种情况下，村民自治缺乏可靠的基础。召开村民代表会议时，很多村民不积极也不主动，认为会耽误时间。村干部不得不利用自己的人际关系，花时间和精力去沟通，以保证村民代表会议凑齐人数。如果要召开村民会议，就更不容易。

二是利益联结薄弱。在广大农村，由于服务能力相对不足，村级集体经济薄弱，利益联结松散，社会经济、文化发展相对落后，群众参与自治的积极性不高，村民会议不能很好地发挥决策作用，村民对乡村治理积极性不高。市场经济下，打工潮席卷广大农村，相比在村种地或者参与发展集体经济，无疑在外打工所获报酬更丰厚稳定。乡村难以提供村民所需要的经济发展环境，村民对乡村的依赖较少，对参与治理缺乏内生动力和主观能动性，从而导致乡村人才流失严重。

（二）乡村治理法治化对村干部的要求提高

根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，村委会主任是由村民直选，但从乡村实际来看，由于乡村治理人才缺乏，特别是在部分偏远地区，村民选出的村干部自身法治素质不够高，且缺乏相关法律知识，所以在依法治村方面，难以快速高效地处理问题，内耗严重、成本较高。

乡村治理体系与治理能力现代化是国家治理体系与治理能力现代化的一环。随着法治进入乡村，要求乡村治理不仅是自治，还要有法治与德治的参与。在推进乡村治理法治化的进程中，对村干部，尤其是“一肩挑”的村干部的要求提高。一般要求他们具备大专以上的学历，对年龄也有所限制，要尽量年轻化，还要具备一定的治理能力，诸如制定规约、调解矛盾、调动资源解决群众需求等。在这样的情况下，要在村庄里选举出合适的“一肩挑”干部面临着较大的挑战。

三、当前乡村治理法治化的对策建议

要让乡村治理贴合当地实际，就要在遵循法律规定的前提下，采用适当的措施和策略，探索一条合法、可行的民主治理之路。

（一）保障村民会议发挥应有的作用

对于村里重大事务的决定、村规民约的制定与修改，村民会议都必不可缺，这也是《中华人民共和国村民委员会组织法》对基层民主决策方式的制度性安排。为保证村民会议发挥应有的作用，有效发挥基层民主，可采取以下方式。

一是以科技手段降低组织村民会议的成本。可利用在线视频举行线上会议，同时可建立视频会议发言规则，精简会议流程，维护会议秩序，鼓励大家各抒己见，表达想法，降低外出人员为参加会议往返的成本。充分利用网络技术，以网络投票为渠道，将重大事项、疑难决定交由村民会议决定。如对村规民约进行修改、农民作价入股份额进行明确、分红比例进行探讨、集体经济使用规则进行完善等，用科技手段降低村民参会成本，保证村民会议在乡村治理中发挥应有的作用。

二是吸引外出人员返乡便于组织村民会议。吸引人才返乡，并非完全让他们回到农村，而是建立起他们在农村与城市之间的桥梁。在有条件的地方，组建产业合作社或者引入公司发展集体经济，吸引当地已毕业大学生、部分外出劳动力返乡，鼓励村民参与合作社的生产发展。把部分难以在城市扎根的农民工组织起来，培养成专业化农民队伍，教给他们种植养殖技术、基本服务技能，以更好地适应与推动乡村经济发展。长此以往，他们必定要参与到乡村治理中，如此村民会议、村民代表会议才不至于形同虚设，基层治理才有“人”的基础。

三是增强法治意识，为村民会议正常运转奠定基础。吸引多方主体给予治理引导，充分利用“一村一居法律顾问”制度，建立结对帮助机制，律师事务所与司法所结对、律师与村“两委”结对，让律师协助村“两委”完善自治章程、村规民约，定时为村民提供法律咨询服务，增强村民利用法律解决问题的意识，让干部遇到问题找法、让村民有问题找法。另外，要发挥各级党校的作用，市县级党校可以每年调训一批乡村干部，将乡村振兴、基层法治课程纳入培训计划，讲授法律知识，培养村干部和村民的法治意识。广泛宣传法治化治理，利用村民广场、微信治理群宣传乡村法治化治理的先进典型、时下农村热门的法治事件，让村民在与其切身利益相关的事件之中，逐步增强知法、懂法、守法、用法的意识。

（二）培养合格干部，降低法治成本

从选举的角度分析，为使乡村民主治理制度合法落地，不仅要求村支书、村委会主任“一肩挑”，村“两委”班子交叉任职，还需要有一支素质较高、在村民中口碑较好、专业过硬的队伍，从内生层面弥合“民选干部”与“任命干部”之间的裂缝，让“一肩挑”村干部的选举在符合法律法规的要求下，降低与乡镇之间的工作交流成本。

一是提前培养和储备合适的人员。提前培养合适人员，使其上任时能力和素质都过硬，同时又赢得群众支持。“一肩挑”要求当选的村委会主任同时是村党支部书记，这无疑对新任“一肩挑”人员提出了更高的要求。所以，为在换届选举中选出合适的人选，平时就要注重对年轻干部的培养，不仅要政治素质过硬，还需赢得群众支持。在对村党支部成员的考核上，将民意拟定为考核指标之一。根据当地情况，走访摸排、了解民意，将村民关心问题列出清单，比如经济发展、争取资源、解决纠纷等问题，对擅长解决此类问题与做群众工作的人，乡镇一级要积极发展培养，提升其政治素质。同时，依照标准，积极发展后备干部，让党组织意向人选与群众心中的意向人员高度重合，提前考评、培养“一肩挑”人选。

二是提高后备村干部服务群众的意识和能力。在具体工作上，通过服务群众培养优秀村干部。乡镇可以联合村干部开展入户走访活动，通过与群众的交流，倾听群众内心的真实想法，帮助群众解决问题、调解矛盾，一边走访一边解决群众难题。听取群众反映的合理诉求，能当场给予答复解决的当场办理，不能当场办理的通过协调解决，做到事事有着落，件件有回音，长此以往，后备干部的工作能力自然得到提升。同时，吸纳发展治理能人，提高农村经济效益，切实提升农民生活水平，增加农民对村干部的认同感，将更多的经济发展能人吸纳进乡村治理队伍，从中择优，培养更多合适的“一肩挑”后备干部。

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