赋能治理视角下我国基层社会治理模式的创新探索

秦文雪

摘要：通过中国知识资源总库对基层社会治理主题检索显示，从2006年至2022年，关于基层社会治理的文章有706余篇，经梳理，可发现目前学者对基层社会治理大多从党政引领、公众参与、融媒介入等视角去研究的，鲜有从赋能治理视角去研究。本文将从赋能视角对基层社会治理在模式上展开创新性的研究。

关键词：赋能治理；基层治理；治理模式

习近平总书记在党的二十大报告中指出：“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定，需要完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”

一、概念界定

（一）基层社会治理

主要是指以政府和社会为主体，涉及社会事务的各个环节，社会生活的各个方面，都由基层部门来组织、协调、控制。以期达到社会系统的协调运转，社会事务的有序进行的目的。

（二）赋能治理

赋能治理主要是指，通过挖掘和利用资源激发治理要素和治理主体的活力，提高主体的能力实现治理目标。

二、基层社会治理的实践经验

在实践应用方面，早有“枫桥经验” 为我国社会治理树立了治理标杆，20世纪60年代初，浙江省诸暨枫桥镇当地的干部们，利用发动和依靠群众的方式，采用说服教育的方法，为基层百姓解决现实矛盾。真正实现了治安有序的治理效果，毛泽东同志批示了这一经验，并将该经验逐渐推向全国。[1]从20世纪60年代的成型，到20世纪80年代的发展，直至今天迎来了“新时代” 的创新，这60年以来，通过不断摸索、实践，“枫桥经验” 在各研究领域取得了丰硕成果。

继有“属地贤人” 实践经验的出现，上海市X区在化解社会矛盾的实践时发现，属地贤人参与到基层可促进矛盾的化解，属地贤人参与基层社会治理也是对基层社会治理困境的突破与创新，进一步助力基层社会治理能力的建设，[2]甚至能持续构建协同有序的基层治理格局来突破困境。

后有“社会工作” 参与基层社会治理的机制创新的实践经验，东莞市横沥镇通过酝酿探索、建立试点、深入探索，以政社分开与合作的治理模式逐步将基层社会治理模式从岗位制向项目化转变，彰显出了社会工作的“协同性” 功能。[3]提升了社会工作的自主性、主体性，迈向社区公共性，重构理性化时代社会工作的本质属性，对基层社会治理模式创新探索提供了新的思路。

现有“标准化治理” 的介入，2013年12月，在枫桥镇政府的不断努力下，《“枫桥经验”—基层社会治理综合标准化试点》项目进行申请程序，希冀通过对枫桥镇在基层社会治理领域实践经验的层层梳理，将ISO质量标准体系的理念融入到基层治理中来，规范基层治理的基本工作的系统性建设是关键，“枫桥经验” 于2014年已经被确定为全国首批社会治理化标准试点，全国乡镇治理的学习标本以这一治理理念为纲。

目前，又出现了基层社会治理共同体与城市街道的“嵌入式” 改革，青岛市街道办以街道办事处作为基本的社会公共服务和管理单元，通过街道改革构建以街道为核心的基层社会治理共同体，在分析视角和社会嵌入视角下，分别从纵向和横向两个方向形成街道改革的行动策略。以“嵌入式” 的分析框架探析多主体、多角度治理的治理思路。通过政治和社会两种嵌入方式进行管理的街道的管理体制，既能整合社区资源，又将多方力量吸纳进基层社会的治理工作中去，不仅使基层共治水平提升了，还提高了街道的工作效率，治理成果被多地采纳、共享。[4]

三、基层社会治理面临的挑战

当前我国已经迈进了中国特色社会主义新时代，不仅人民对美好生活的期待提高了，我国的社会治理也出现了新的挑战。

（一）社会组织不能有效发挥其作用

社会组织作为公共关系中的一个重要主体，它对于各个组织成员的协调活动是尤为重要的，如政党、政府、企业、商店、工厂、公司、学校等。但因为大多数人并不十分清楚社会组织本身的功能作用，不少人浅显地认为社会组织只是政府工作的一个补充，没有将其地位辨别清楚，因此很多人选择脱离社会组织，即使在基层组织中的工作人员，也都是年长者较多，缺少年轻骨干，这对于基层治理创新有着负向作用，导致社会组织的整体能力没有很大的提升。

（二）基层社会治理体系不够完善

自上而下的思想观念在一些基层管理者的思想里根深蒂固，由多个管理主体共同参与的协同治理理念还未深入人心。政府的很多处事方式依旧是“管控” 的惯性思维，以民为主的治理理念并未真正得到实施，没有将倾听民声这一治理举措落实到位，政府及其职能部门还存在权责不清、部分职能缺位、越位、错位等问题。[5]在乡镇政府和上级政府之间，存在权责不匹配的现象，并且一些其他的部门，对基层治理的治理职能了解不全面，不认为基层社会治理工作和他们存在着必不可少的关系，因此，在基层社会治理体系中仍有很多问题需要完善。

（三）基層社会治理执行力度不足

在基层治理中，执行环境与执行效率密切相关。目前，部分乡镇（街道）在执行上面临上级指令过多、自主空间过小，导致容错机制和纠错机制缺乏；一些乡镇（街道）面对群众反映的现实问题会遭遇“想管管不了” 的执行困境；少数乡镇（街道）内部存在职责不清、部门之间协调不足等问题。要促进辖区内经济社会服务的精准化、精细化发展，为高质量发展提供服务支持，都需要以政府执行力作保障。总结乡镇（街道）社会治理表现，执行力上尚存在一些亟待提升的地方。

（四）基层社会治理信息化程度不足

在推进基层社会治理现代化进程中，网络信息技术工作发挥着重要作用，信息化是基层社会治理现代化程度加速的关键手段。但是调查发现，党建信息化在满足基层群众需求方面还未达到很好的要求，信息化手段的过度使用会导致一些基层干部，主要是指年轻的党务工作者会在与基层群众进行面对面的沟通上产生消极怠慢的念头，对网络手段产生依赖，如习惯用邮件、微信、视频等社交软件对信息化工作进行走访，工作虽然方便了，但与群众的感情却疏远了，密切联系群众的工作态度改变了。

四、基层社会治理的时代选择

基层社会治理主体的治理能力不能有效发挥其作用、基层社会治理机制不够完善、法律不够完善、信息技术不够完善等困境，基层党组织需发挥引导的带头作用。促使社会力量积极主动参与基层社会的治理，努力调整基层社会治理机制，将社会治理打造出新格局治理。

（一）发挥党建引领作用，打造社会治理共同体治理合力

创新和提升基层社会治理，把党的领导和我国社会主义制度优势作为社会治理优势，以改革创新的思路，最大限度把群众组织起来，落实人民群众参与社会治理的治理方案，调整人民群众参与社会治理的治理方式，搭建由党组织领导的“社会共治圈”。[6]据居民分散、服务半径长等实际开展社会治理共同体建设工作，通过引领各领域党建“大融合”，把社会治理的触角延伸到基层，推动实现“小事不出邻里、大事不出社区、矛盾不上交”。

（二）赋予治理载体效能，完善基层治理机制

近年来，我国的基层治理已取得一定的成绩和进展，但离治理体系和治理能力现代化还有较大的距离。在新时代如何提升基层社会治理能力，已成为亟待解决的问题。基层党员干部是地方经济社会发展的中坚力量，良好的能力素质是基层党员干部正确履职的前提和保障。提升干部素养成为优化干部队伍结构和队伍作风的重要手段。只有重视和加强基层干部队伍建设，着力提高他们能力素质，关心他们成长进步，主动为他们排忧解难，才能充分调动基层干部的积极性、主动性、创造性。

（三）发挥法治治理能力，推动基层社会治理法治化建设

法律法规的不断健全，不仅能为基层治理提供重要的法律依据，同时也为基层治理法治化确立治理标准。在整治法治体系时，需要从两个重要的方面入手：一是需要将地方领域的立法制度进行审查，随之完善重点领域的立法工作；二是及时、准时将相关法律更新完善。虽部分领域立法到位，也有相关的条款，但并非严格按照其政策发展的要求进行修订。如针对已经颁布过的，时间较长的基层法律，没有做好梳理工作，需要各基层与时俱进地将其修改，希冀成为未来基层治理发展的标准。[7]

（四）强化信息技术，推动基层社会治理信息化建设

建设自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标》的建议中被明确提出。基层治理的服务体系建设需被党组织领导重视，同时，也要减轻村级组织负担。基层社会治理在构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台的建设上要精准。[8]通过“互联网+基层治理” 的手段，将乡镇和村级治理信息的基础数据进行整合，基层政府与县级职能部门政务信息系统数据资源进行开放交换共享机制，在信息化的建设过程中，基层治理水平被不断提升。[9]

五、基层社会治理的对策建议

（一）强化公众参与基层社会治理意识

基层社会治理水平可以通过强化公众参与基层社会治理意识提高到一个新的高度。同时，以社会公民主动参与基层治理途径建设新的基层社会治理模式。这种治理模式将推广公众协商自治模式，扩大基层治理参与主體，培养社会组织治理能力，发展群众生活类、文体活动类、公益慈善类、居民互助类等社会组织，将社区社会组织扎根社区的优势强化，走进群众，走向群众，社区居民参与社区公共事务和公益事业积极性持续宣扬。

（二）完善基层社会治理制度

以基层治理法治化、制度化为手段，为基层治理提供有力法治保障，更好地发挥基层组织在社会治理中的重要作用。一是要使政府及其职能部门的权责相一致。建立政府购买服务制度、建立双向考核制度，同时要提高基层社会工作者的薪酬待遇，挖掘并培养高素质专业化社区工作人才队伍；二是规范一站式建设治理制度，提供一站式接待、一条龙服务，实现矛盾纠纷化解“最多跑一地”；三是优化网格化建设制度，做精做细做实社区网格化管理。将专职网格员进行培训，以城市元素为主题的数据库按照“全覆盖、无缝隙” 要求进行构建。[10]

（三）加强基层社会治理干部队伍管理

优化基层社会治理干部队伍管理，将其工作职责按照职能划分，严格按照工作制度规定要求干部，在人员配置合理的前提下，在社区内建立干部职级体系和晋升制度，在机构规范的前提下优化绩效管理体系，强化激励机制。将从社区工作人员中考录公务员、招聘事业单位工作人员或选拔镇街领导干部制度，进一步调整和完善。基层党员干部在工作上的创新意识，要不断被引导、教诲。优秀治理干部要树立先锋执行者、正确引领者的重要形象，基层治理改革依靠基层干部的高度政治自觉推动，保证基层社会治理各项任务落实到基层、治理成果落实到人民群众。[11]

六、结束语

基层广阔，完善国家治理，必须对基层治理中出现的新问题、新情况作出回答。公众可以积极行使权利，以基层党组织、社区、社会组织等为途径，有效参与基层社会治理，实现居民群众广泛参与自助互助服务新方式。以基层社会治理主体权责明晰为前提，打造“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。只有不断加强和完善基层治理，呼应好人民群众的多层次、差异化、个性化的新需求、新期待，才能更好地夯实国家治理的根基。

参考文献：

[1] 李海裕.发展新时代“枫桥经验”提升基层监督治理实效[J].政策瞭望，2022，（9）：54-56.

[2] 张平，刘伟民.城市社区矛盾纠纷：类型阐释、生成机理与纾解之道[J].四川行政学院学报，2021，（5）：27-36.

[3] 张喜林.以党建引领基层治理推动产城人融合发展[N].东莞日报，2022-7-29.

[4] 王玲，刘常兰，张帅一.嵌入式合作：党建引领社区居家养老服务的逻辑与路径研究—“社区+国企”治理模式的启示[J].人口与发展，2022，28（5）：84-94.

[5] 王爽.基层治理的实践与创新路径研究[J].黄河科技学院学报，2022，24（9）：83-89.

[6] 黄丽萍.党建引领下的基层协同治理模式及其功能效应[J].党政研究，2022，（5）：34-42+24.

[7] 傅睿，李弘雯.推进基层治理法治化的思考[J].领导科学论坛，2022，（7）：102-106.

[8] 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议[J].教学考试，2021，（7）：73.

[9] 朱亚娟.属地管理政策下的乡镇基层治理：现实困境与优化路径[J].决策科学，2022，（3）：44-50.

[10] 陆文荣，堵琴囡.市域社会治理现代化的杭州探索与路径优化研究[J].江南论坛，2022，（9）：69-73.

[11] 沈建波.新时代提升党领导基层社会治理能力的路径探析[J].学校党建与思想教育，2022，（17）：35-38.